IV SAB/WR 1039/25

IV SAB/Wr 1039/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-12-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Anetta Makowska-Hrycyk
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Rady Miasta Oława w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 10 czerwca 2025 r. oraz z dnia 2 lipca 2025 r. I. stwierdza, że Rada Miejska w Oławie dopuściła się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Radę Miejską w Oławie do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 czerwca 2025 r. w zakresie pytań nr 2 i nr 7 w terminie 14. dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Rady Miejskiej w Oławie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skargą z 2 IX 2025 r., uzupełnioną dodatkowym pismem procesowym z dnia 29 IX 2025 r., J. D. (dalej "skarżący") zakwestionował bezczynność Rady Miejskiej w Oławie (dalej jako "rada miejska") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 10 VI oraz z 2 VII 2025 r. Zażądano przy tym: stwierdzenia bezczynności, zobowiązania rady miejskiej do udostępnienia żądanych informacji w terminie do 14 dni, wymierzenia radzie miejskiej grzywny, zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 3 000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podniesiono, że rada miejska nie przekazała wszystkich żądanych informacji pomimo upływu terminu wyznaczonego do ich udostępnienia.
Rada miejska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc, że żądane informacje zostały udzielone z uwzględnieniem wszystkich ustawowych obowiązków w zakresie udostępnienia informacji o charakterze publicznym. Nie udostępniono protokołów z posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, bowiem na chwilę udzielenia odpowiedzi nie zostały one jeszcze sporządzone.
Jak wynika z akt administracyjnych, skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych:
Wnioskiem z 10 VI 2025 r. skarżący nawiązując do czynności organów miasta O. w związku jego skargą powszechną na działalność kierownika W. sp. z o.o. w O. oraz burmistrza O. zwrócił się do rady miejskiej o udzielenie informacji, poprzez dostarczenie kopii następujących pism:
1) pisma do Zespołu Radców Prawnych z dnia 19 V 2025 r.;
2) pisma do burmistrza z dnia 20 V 2025 r. z załącznikami;
3) stanowiska Komisji Skarg, Wniosków i Petycji skierowanego do rady miejskiej;
4) pisma burmistrza z 2 VI 2025 r. wraz z załącznikami;
5) pisma w sprawie porady prawnej z dnia 20 V 2025 r. dotyczącej organu właściwego do rozpoznania skargi;
6) protokołu z posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z dnia 5 VI 2025 r.;
7) pisma do Rady Nadzorczej Z. sp. z o.o. w O. wraz z załącznikami przekazującego skargę do rozpatrzenia w części dotyczącej Z.
Przewodniczący Rada Miejskiej, pismem z dnia 27 VI 2025 r., oświadczył, że w załączeniu przekazuje skarżącemu kopie żądanych dokumentów, przy czym protokół z posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w dniu 5 VI 2025 r. zostanie przesłany po jego sporządzeniu.
Skarżący pismem z 2 VII 2025 r. "zareklamował" udzieloną mu informację podnosząc, że nie otrzymał żądanych załączników do pisma z pkt. 2 wniosku (pisma do burmistrza z dnia 20 V 2025 r.) oraz załączników do pisma z pkt. 7 wniosku (pisma do Rady Nadzorczej Z. sp. z o.o. w O.). Nadto zażądał dodatkowo protokołu z posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z dnia 17 IV 2025 r.
Przewodniczący rady miejskiej pismem z 4 VII 2025 r. zawiadomił, że informacja zostanie udzielona do dnia 1 VIII 2025 r. Następnie pismem z 30 VII 2025 r. poinformował skarżącego, że jego skarga na działalność Z. została przekazana w całości, tj. ze wszystkimi załącznikami do Rady Nadzorczej jako organu właściwego do jej rozpatrzenia. Wyjaśnił także, że żądane protokoły Komisji Skarg, Wniosków i Petycji zostaną skarżącemu przesłane niezwłocznie po ich sporządzeniu i otrzymaniu od właściwej Komisji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.
Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zakresem sądowej kontroli objęte jest zatem także postępowanie organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji, w tym informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "UoDIP", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do art. 2 ust. 1 UoDIP, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 UoDIP, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność rady miejskiej w zakresie udostępnienia informacji dotyczących dokumentów potwierdzających czynności podejmowanych przez radę miejską w związku ze złożoną przez skarżącego skargą powszechną z art. 227 i n. kpa. Dokumenty takie stanowią informację publiczną, którą kwalifikować należy jako dane publiczne z art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 UoDIP. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że za informację publiczną uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Tym samym każdy dokument służący realizacji zadań publicznych przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych UoDIP (wyrok NSA z 14 VI 2012 r., I OSK 638/12 – publ. CBOSA).
Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA).
Wniosek z 10 VI 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego w tym samym dniu. Rada miejska miała 14 dni na udostępnienie żądanych informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 UoDIP.
Jak wynika z nadesłanych akt, Przewodniczący rady miejskiej udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu 27 VI 2025 r., a więc po upływie ustawowego 14-dniowego terminu liczonego od złożenia wniosku. Już tylko z tego powodu stwierdzić należało, że w sprawie wystąpiła bezczynność. Istotne jest też, że udzielona skarżącemu informacja nie pokrywała się w pełni z zakresem żądanych informacji. Dotyczy to odpowiedzi udzielonej na żądania zawarte w pkt. 2 i 7 wniosku z 10 VI 2025 r. W obu tych punktach skarżący żądał wskazanych tam pism "wraz załącznikami". Tymczasem rada miejska nie przekazała tych załączników, co wynika z treści udzielonej odpowiedzi z dnia 27 VI 2025 r. i co zresztą potwierdził skarżący w reakcji na otrzymaną odpowiedź. Rada miejska pozostaje zatem w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku w opisanym zakresie.
Nie ma natomiast podstaw do stwierdzenia bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego złożonego w dniu 2 VII 2025 r. Przewodniczący rady miejskiej, w wyznaczonym na podstawie art. 13 ust. 2 UoDIP terminie, poinformował skarżącego, że nie posiada żądanego dokumentu w postaci protokołu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z dnia 17 IV 2025 r., bowiem nie został jeszcze przez Komisję sporządzony. Jednocześnie zapewniono skarżącego, że zostanie on dostarczony wraz z protokołem z dnia 5 VI 2025 r., gdy zostaną one przekazane do biura Przewodniczącego rady miejskiej. Skoro więc rada miejska na chwilę udzielenia odpowiedzi nie była w posiadaniu żądanego dokumentu, to nie ma podstaw do przypisania jej bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 2 VII 2025 r.
Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał radę miejską do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 10 VI 2025 r. w zakresie pkt. 2 i 7 w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów UoDIP, tak więc należy go uznać za wystarczający. Rada miejska powinna udzielić pełnej informacji przy uwzględnieniu regulacji wynikających z UoDIP, chyba że nie dysponuje żądanymi w pkt. 2 i 7 wniosku załącznikami, jednak w takim przypadku należy to skarżącemu wyraźnie i jednoznacznie zakomunikować. Sąd nie stwierdził natomiast podstaw do wyznaczania radzie miejskiej terminu na rozpatrzenie wniosku skarżącego w zakresie pkt. 6, dotyczącym protokołu posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z dnia 5 VI 2025 r. Jak wynikało z udzielonej przez radę miejską odpowiedzi z dnia 27 VI 2025 r., rada miejska nie była wówczas w posiadaniu tego protokołu, więc nie mogła go udostępnić skarżącemu. Nadto jak wynika z pisma procesowego skarżącego z dnia 29 IX 2025 r. (złożonego już na etapie sądowym) protokół ten został skarżącemu przekazany, niezwłocznie po jego sporządzeniu przez Komisję i dostarczeniu do biura Przewodniczącego rady miejskiej.
Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynny będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA).
W ocenie Sądu okoliczności stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności dotyczącej wniosku skarżącego z 10 VI 2025 r. nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że reakcja (odpowiedź) rady miejskiej na wniosek nastąpiła z nieznacznym opóźnieniem. Bezczynność w zakresie rozpatrzenia części żądań z pkt. 2 i 7 wniosku jawi się raczej jako rezultat przeoczenia, a nie celowej i uporczywej obstrukcji wniosku.
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku
z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA).
W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości nie przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej jak również wymierzenia radzie miejskiej grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona.
Z przyczyn wyżej wyjaśnionych Sąd oddalił skargę również w zakresie dotyczącym wniosku skarżącego z dnia 2 VII 2025 r. Skoro bowiem rada miejska na chwilę udzielenia odpowiedzi nie była w posiadaniu protokołu z dnia 17 IV 2025 r., o czym poinformowała skarżącego, to nie ma podstaw do przypisania jej bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi).
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa