II SAB/Kr 2/25

II SAB/Kr 2/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
zobowiązano organ do wydania aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej w przedmiocie samowolnej budowy budynku I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej do wydania w terminie 1 (jednego) miesiąca aktu w sprawie samowolnej budowy budynku inwentarsko – składowego wraz z pomieszczeniem na garaż; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Limanowej grzywnę w kwocie 2000,00 (dwa tysiące) złotych; IV. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej na rzecz skarżącego M. Z. sumę pieniężną w kwocie 2000,00 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Limanowej na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
M. Z. pismem z dnia 29 listopada 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej w sprawie samowolnej budowy budynku inwentarsko-składowego na działce nr [...] w R. N. .
Organowi zarzucił naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – poprzez brak wydania decyzji w przedmiocie samowolnie dobudowanego przez H. F. i S. F. do istniejącego starego budynku mieszkalnego, budynku inwentarsko – składowego z pomieszczeniem na garaż, usytuowanego w R. N. na działce [...], pomimo prowadzenia w tej sprawie postępowania od 1996 r. najpierw przez Urząd Rejonowy w L., a od 2017 r. przez PINB w Limanowej.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że H. a F. i S. F. samowolnie dobudowali budynek inwentarsko – składowy wraz z pomieszczeniem na garaż zlokalizowany na działce nr [...] w R. N. . Postępowanie w tej sprawie rozpoczęło się w latach 90. Pierwsza decyzja nakładająca na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanego budynku, została wydana w dniu 18 sierpnia 1996 roku przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L.. MWINB w Krakowie decyzją z dnia 11 lipca 2001 r., uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolejno decyzją z dnia 7 września 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji MWINB z dnia 11 lipca 2001 r. a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 20 października 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 7 września 2004 r. Ostatecznie decyzją z dnia 17 grudnia 2007 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 18 sierpnia 1996 roku. Następnie, z uwagi na powyższe, zawiadomieniem z dnia 7 marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej poinformował m.in. skarżącego, że prowadzi postępowanie w sprawie wybudowanego budynku inwentarsko - składowego z garażem na działce nr ewid.[...] położonej w miejscowości R. N.. Postanowieniem z dnia 10 marca 2017 r., działając z urzędu, PINB w Limanowej zawiesił to postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 616/16, dotyczącego nakazu rozbiórki wybudowanej obudowy gnojowiska przy budynku mieszkalno- inwestorsko-gospodarczym na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości R. N.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r. uchylił to postanowienie. Wobec faktu, że od dnia wydania pierwszej decyzji w sprawie samowolnego dobudowania przez inwestorów do istniejącego starego budynku mieszkalnego, budynku inwentarsko-składowego wraz z pomieszczeniem na garaż zlokalizowanego na działce nr [...] w R. N. minęło już ponad 28 lat, a od wszczęcia postępowania pod aktualną sygnaturą w tej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej już prawie 7 lat, a w sprawie jak dotąd nie została wydana żadna decyzja, zdaniem skarżącego, należy stwierdzić, że organ w sposób przewlekły prowadzi postępowanie.
Skarżący pismem z dnia 12 lutego 2024 r. wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo zatytułowane "skarga na bezczynność i przekroczenie terminu prowadzonego postępowania". Organ przekazał to pismo do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który zakwalifikował je jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 29 marca 2024 r. MWINB w Krakowie postanowił nie wyznaczać PINB w Limanowej dodatkowego terminu do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W ocenie organu II instancji nie można mówić o zwłoce w rozpoznawaniu niniejszej sprawy przez PINB, bowiem postępowanie nie zostało dotąd zakończone z przyczyn niezależnych od organu, gdyż ten nie dysponował aktami sprawy, a dopiero w dniu 14 marca 2024 r. MWINB w Krakowie uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania.
W dalszej części skargi podniesiono, że od wszczęcia w przedmiotowej sprawie postępowania prowadzonego początkowo przez inny organ pod inną sygnaturą upłynęło już prawie 30 lat. Mimo to w sprawie nie została wydana jak dotąd decyzja. Niewydanie do dzisiaj decyzji w tej sprawie, powoduje że skarżący przez te prawie 30 lat musi znosić negatywne skutki samowoli budowlanej dokonanej przez inwestorów w postaci dobudowania przez nich do istniejącego starego budynku mieszkalnego, budynku inwentarsko-składowego wraz z pomieszczeniem na garaż. Dodatkowo od wszczęcia postępowania w sprawie przez PINB minęło już 7 lat co i tak stanowi bardzo długi, nieakceptowalny okres czasu, w sposób rażący przekraczający terminy przewidziane przez K.p.a. na załatwienie sprawy, w tym kontekście z pewnością można mówić o stanie bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ mające cechy rażącego naruszenia prawa.
Skarżący podał, że z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 7 marca 2017 r. organ zawiadomił m.in. skarżącego, że prowadzi postępowanie w sprawie wybudowanego budynku inwentarsko - składowego z garażem, natomiast 3 dni później tj. 10 marca 2017 r. wydał postanowienie o zawieszeniu tego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie pod sygn. akt II SA/Kr 616/16 dotyczącej nakazu rozbiórki wybudowanej obudowy gnojowiska, przy budynku mieszkalno - inwestorsko- gospodarczym na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości R. N.. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez MWINB w dniu 14 marca 2024 r. W uzasadnieniu tego postanowienia MWINB wskazał, że wbrew stanowisku organu sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie nie była zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak było jakichkolwiek podstaw do tego aby stwierdzić że bez prawomocnego orzeczenia w sprawie skargi na decyzję dotyczącą jednego obiektu tzw. "gnojowiska" nie da się rozstrzygnąć sprawy dotyczącej budowy innego budynku. Zatem jak wynika z powyższego postanowienia, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało bezpodstawnie zawieszone na okres 7 lat a i tak do dnia dzisiejszego organ nie wydał żadnej decyzji w tej sprawie. Co więcej po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania organ od razu zawiesił to postępowanie nie podejmując żadnych dodatkowych czynności w sprawie. Takie postępowanie organu niewątpliwie dowodzi o przewlekłym prowadzeniu postępowania, ponieważ jego działanie jest opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Co więcej w sprawie między poszczególnymi czynnościami organów występują nieusprawiedliwione okresy przerw (np. w/w zażalenie skarżącego z 2017 r. zostało rozstrzygnięte dopiero w 2024 r.), które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania, skoro to trwa już prawie 30 lat, a zatem to także świadczy o tym że postępowanie w tej sprawie prowadzone jest przewlekle.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, należy uznać, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W realiach niniejszej sprawy wystąpiły okoliczności uprawniające sąd do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie 149 § 2 P.p.s.a. Bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie mają charakter kwalifikowany, noszą cechy rażącego naruszenia prawa, zaś taki sposób działania organów administracji publicznej jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa wyrażonymi w Konstytucji RP, a więc stronie dotkniętej takim działaniem organu z całą pewnością należy się zadośćuczynienie przewidziane przez przepisy. Wskazana w niniejszej skardze kwota 2.000 zł będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), zwłaszcza mając także na uwadze że organ na 7 lat bezpodstawnie zawiesił postępowanie po zaledwie 3 dnia jego prowadzenia a mimo to i tak do dzisiaj nie wydał żadnej decyzji w sprawie.
W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Limanowej do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, w terminie miesiąca od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie art. 149 § 1 a P.p.s.a. wniósł o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie przez miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter co wymaga podjęcia wielu złożonych czynności przez organ. Organ szczegółowo opisał przebieg postępowania, począwszy od wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzji z dnia 18 sierpnia 1996 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zwrócił przy tym uwagę, że w decyzji tej wskazano, że kryterium pozytywnego rozstrzygnięcia uzyskania pozwolenia na użytkowanie będzie inwentaryzacja powykonawcza geodezyjna oraz opinia o stanie technicznym obiektu. Przedstawił również przebieg postępowań związanych z przedmiotową sprawą, a to: w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarsko – składowego z garażem, egzekucyjnego w sprawie wykonania obowiązku określonego decyzją z dnia 18 sierpnia 1996 r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 18 sierpnia 1996 r. PINB w Limanowej wyjaśnił, że wobec wydania przez MWINB w Krakowie w dniu 17 grudnia 2007 r. decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 18 sierpnia 1996 r. kilkukrotnie domagał się od MWINB w Krakowie zwrotu akt sprawy. Wskazał, że z uwagi na liczne zaskarżenia wydawanych na przełomie lat rozstrzygnięć przedmiotowe dokumenty były przekazywane do rożnych organów administracyjnych jak również sądów. Karty akt sprawy od 122 do 192 przedstawiają korespondencje organu celem ustalenia gdzie znajdują się akta.
Następnie w dniu 24 lipca 2013 r. PINB w Limanowej przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] położonej w miejscowości R. N., w wyniku których stwierdzono, że przy istniejącym budynku mieszkalnym oznaczonym nr [...] w R. N. istnieją zabudowania inwentarsko – składowe z garażem. Ustalono, że przedmiot postępowania budynek inwentarsko - składowy z garażem wybudowany został przez H. i E. F. ( zmarłych H. – 2012 r., E. – 2007 r.). Budowa tej części została zakończona w 1981 r. Ustalono, że spadkobiercami po zmarłych inwestorach są T. i W. F.. W dniu kontroli przedłożyli oni do wglądu decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 10 grudnia 1996 r. oraz dokumentację projektową. Wskazano, że stan faktyczny przy przedmiotowym budynku nie uległ zmianie.
PINB w Limanowej podał, że zawiadomieniem z dnia 7 marca 2017 r. poinformował strony o prowadzeniu przedmiotowego postępowania, a postanowieniem z dnia 10 marca 2017 r. zawiesił wszczęte postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez WSA w Krakowie pod sygnaturą II SA/Kr 616/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 roku, sygn. akt II SA/Kr 616/16 oddalił skargę, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1949/18 oddalił skargę kasacyjną.
W dniu 14 marca 2024 r. do organu wpłynęło postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 marca 2024 r. uchylające postanowienie PINB w Limanowej z dnia 10 marca 2017 r. W dniu 23 maja 2024 r. do PINB w Limanowej wpłynęły akta sprawy nr NB.5160.30.2017.
Organ stwierdził również, że od 23 maja 2024 r. podjął szereg czynności np. na dzień 27 czerwca 2024 r. zaplanowano kontrolę w przedmiocie budynku inwentarsko - składowego z garażem wybudowanego na działce nr [...] położonych w miejscowości R. N.. Przeprowadzone czynności kontrolne wykazały iż na w/w działkach istnieje budynek, którego stan według oświadczenia pełnomocnika, nie uległ zmianie od ostatniej kontroli przeprowadzonej w 2013 r. Budynek na dzień kontroli był użytkowany. Pismem z dnia 10 grudnia 2024 r. PINB w Limanowej się do Gminy M. D. o przesłanie wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyrysu z części graficznej tego planu obowiązującego w latach 1980- 2024 obejmującego przedmiotowe działki. Mając powyższe na uwadze organ pismem z dnia 30 grudnia 2024 r. poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy.
Reasumując organ wskazał, że nie pozostał bezczynny bowiem podejmował czynności niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezbędne celem wydania stosownego rozstrzygnięcia. Organ przeprowadził czynności kontrolne na gruncie, a następnie dokonał analizy szeregu dokumentacji archiwalnej z uwagi na konieczność ustalenia, czy w aktach innych spraw nie znajdują się dokumenty niezbędne dla niniejszej sprawy. Organ zwrócił się również o aktualny wypis i wyrys z części graficznej zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935, dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4.
Według art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak stanowi art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazać również należy, że Sąd na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W pierwszej kolejności rozważenia wymagała dopuszczalność wniesionej skargi. Stosownie do art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Złożenie ponaglenia jest więc warunkiem formalnym dopuszczalności skargi.
W niniejszej sprawie pismem z dnia 12 lutego 2024 r. skarżący wniósł ponaglenie (zatytułowane skarga na bezczynność i przekroczenie terminu prowadzonego postępowania) do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przekazał je organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. W wyniku tego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 marca 2024 r. nr 329/2024 nie wyznaczył PINB w Limanowej dodatkowego terminu do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
W przedmiotowej sprawie przytoczenia wymagają przepisy art. 35 § 1 – 4 K.p.a., art.36 § 1 K.p.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1), § 3 i § 3a K.p.a. W myśl pierwszego z nich organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1). Ustanowiony w § 1 (ogólny) obowiązek organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki ma w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie jest powiązany z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2) i obowiązkiem załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3, 3a i 4. Oznacza to w szczególności, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów jej załatwienia. Terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 35 § 3, 3a i 4, to okresy, w ciągu których sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Z przepisu art. 35 § 2 w zw. z art. 12 § 2 wynika, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy niewymagające postępowania wyjaśniającego, chyba że sprawę załatwia organ odwoławczy. Sprawami niewymagającymi postępowania wyjaśniającego są sprawy, w których organ nie musi zbierać dowodów, informacji ani wyjaśnień (art. 12 § 2), lecz może wydać decyzję na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, faktów powszechnie znanych oraz faktów znanych organowi, przed którym toczy się postępowanie, lub faktów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). W wypadku zatem, gdy powyższe dowody są w ocenie organu administracji publicznej wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, organ ten powinien niezwłocznie załatwić sprawę przez wydanie decyzji. W sytuacji gdy powyższe dowody okażą się niewystarczające do załatwienia sprawy (art. 77 § 1) lub strona zgłosi żądanie dotyczące przeprowadzenia dowodu (art. 78), organ jest obowiązany załatwić sprawę w terminie miesiąca od daty wszczęcia postępowania. Jednakże i w tym wypadku jest związany przepisem art. 35 § 2, nakazującym załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki.
Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Z treści przywołanej definicji normatywnej "bezczynności" należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Ponaglenie na bezczynność wnosi się w toku postępowania administracyjnego, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183 z dnia 28 grudnia 2016 r.) w części odnoszącej się do art. 37 § 2-5 K.p.a., i art. 53 § 5 P.p.s.a., gdzie wskazano, że stany bezczynności lub przewlekłości stanowią przesłankę wniesienia ponaglenia, który to środek prawny ma stanowić dla organu sygnalizację zamiaru wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, ponieważ sprawa nie została załatwiona lub jest załatwiana dłużej, niż to niezbędne (druk sejmowy z dnia 28 grudnia 2016 r., nr 1183). Należy przyjąć, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Określony w przepisie art. 53 § 2b P.p.s.a. termin wniesienia skargi - "w każdym czasie" - oznacza, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326).
Podkreślić należy, że pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z kolei przewlekłość postępowania, w myśl art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., zachodzi, w sytuacji gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jest to taki na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje procedowanie w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.
Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
W orzecznictwie przyjmuje się pogląd, że w konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny – "przewlekłość", a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 K.p.a., bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a. – "bezczynność" (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 14 marca 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 1266/22).
Stosownie do art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Przypomnieć należy, że przedmiotowa skarga obejmuje bezczynność i przewlekłość postępowania. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 486/23).
Istotą przewlekłości postępowania z kolei jest to, że postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. W przypadku przewlekłości postępowania organ formalnie nie przekracza terminu załatwienia sprawy (np. zawiadamia strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i przedłuża termin do załatwienia sprawy, zawiesza postępowanie), lecz w prowadzonym przez niego postępowaniu wystąpiły nieprawidłowości, które doprowadziły do tego, że postępowanie trwa znacznie dłużej, niż jest to rzeczywiście potrzebne dla załatwienia sprawy. Jako konkretne przypadki prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły wskazać należy m.in. niezasadne wyznaczenie w oparciu o art. 36 K.p.a. dodatkowego terminu załatwienia sprawy, wyznaczenie nadmiernie odległego terminu załatwienia sprawy, wielokrotne niewłaściwe korzystanie z instytucji sygnalizacji, zatrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy na skutek bezzasadnego podejmowania przez organ czynności, z którymi połączone są ustawowe terminy, niewliczane do terminu na podstawie art. 35 § 5 K.p.a. (P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 381–382), brak podjęcia działań zmierzających do usunięcia przeszkód w kontynuowaniu zawieszonego postępowania (zob. A. Golęba, Komentarz do art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie II, WKP/el. 2019).
Przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 10 września 2021 r. I SAB/Wa 240/21, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 772/17, z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3750/17 i z 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16).
Wreszcie, z uwagi na okres prowadzenia kontrolowanego postępowania zwrócić należy uwagę na zagadnienia intertemporalne występujące przy orzekaniu w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny, które powstały na tle nowelizacji przepisów p.p.s.a. dokonanych ustawami: z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), a także z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., Nr 34 poz. 173).
Powołana wyżej ustawa nowelizacyjna z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., wprowadziła do zakresu kognicji sądu administracyjnego orzekanie w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W związku z brakiem przepisów przejściowych w tej ustawie powstała wątpliwość, czy sąd administracyjny ma uprawnienia do badania, w aspekcie przewlekłości, sposobu prowadzenia postępowania przez organ przed dniem 11 kwietnia 2011 r., czy też ocenie Sądu mogą zostać poddane jedynie czynności organu podjęte w okresie obowiązywania ustawy w nowym brzmieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zaś, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Stanowisko, że zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia podzielił także NSA w uchwale z 20 października 1997 r., FPK 11/97 (ONSA 1998, nr 1, poz. 10). Należy zatem stwierdzić, że w rozważanym przypadku do czynienia mamy z tzw. retrospektywnością prawa, tj. sytuacją, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia, które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie TK z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1 oraz z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2). Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa – od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym (tj. stosunkiem prawnym, zdarzeniem oraz stanem rzeczy określonego rodzaju), które powstały przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, ale które trwają nadal w momencie jej wejścia w życie (zob. M. Sobol, Zasada aktualności regulacji w prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2011, s. 256). Intertemporalna zasada retrospektywności nie jest przy tym objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa (wyrok TK z 31 marca 1998 r., K 24/97). Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r., K 11/04). Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zasady bezpośredniego stosowania prawa nowego prowadzi do konieczności uznania, że dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po 11 kwietnia 2011r., ale również zachowania organu przed tą datą (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 44, P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego po nowelizacji, Monitor Prawniczy 2010/10, s. 562). Pogląd powyższy, który należy podzielić, przyjęty został również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12 i z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nadto, należy zwrócić uwagę, że z dniem 17 maja 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, która wprowadziła do art. 149 p.p.s.a. możliwość orzekania przez Sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce "z rażącym naruszeniem prawa". W przypadku tej regulacji, inaczej niż w powołanej wyżej ustawie z dnia 3 grudnia 2010 r., ustawodawca wprowadził przepis przejściowy – art. 16, który stanowi, że przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Przy uwzględnieniu zacytowanej regulacji intertemporalnej, opartej na zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie przez sąd, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest możliwe tylko odnośnie do tych czynności, które wadliwie podjęto, albo których wadliwie zaniechano począwszy od dnia 17 maja 2011 r., choćby działanie lub zaniechanie rozpoczęło się wcześniej. Ustawodawca wyłączył bowiem wyraźnie wsteczne działanie nowej regulacji. Relewantnym dla sądu (z punktu widzenia skali naruszenia prawa) może być wyłącznie zachowanie organu w czasie obowiązywania nowej regulacji (zob. P. Kornacki, op. cit., s. 52-53). Należy bowiem mieć na względzie, że ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. wprowadzono odpowiedzialność majątkową funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Stosownie do art. 5 pkt 3 w zw. z art. 6 pkt 8 niniejszej ustawy jedną z przesłanek odpowiedzialności stanowi rażące naruszenie prawa, które zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem na podstawie art. 149 lub art. 154 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, uwzględniając przepis art. 16 wskazanej ustawy, należy stwierdzić, że ocenie pod kątem rażącego naruszenia prawa mogą podlegać tylko te czynności, które miały miejsce po dniu 17 maja 2011 r. Trzeba podkreślić, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego stanowi prejudykat. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa zostało systemowo powiązane z odpowiedzialnością majątkową funkcjonariuszy publicznych. Dlatego wyrok sądu administracyjnego, w zakresie oceny czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, musi dotyczyć okresu, do którego zgodnie z przepisem intertemporalnym, ma zastosowanie ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej skargi wskazać należy, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej dotyczy kwestii samowolnego dobudowania budynku inwentarsko – składowego wraz z pomieszczeniem na garaż zlokalizowanego na działce nr [...] w R. N. .
Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przedstawienie chronologii postępowania. Z przedłożonych akt postępowania znak: NB.5160.30.2017 (teczka zatytułowana od 2017 do 20 r. tom 30 – akta rozpoczynają się od decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia 29.01.1997 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. w dniu 2.09.1997 r.) wynika, co następuje:
Kierownik Urzędu Rejonowego w L. decyzją z dnia 18 sierpnia 1996 r. znak: NABGW.II-7355.12Msz.D.Gm-2/96, wydaną na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nałożył na inwestorów H. i S. F. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarsko – składowego wraz z pomieszczeniem na garaż zlokalizowanego na działce nr [...] w R. N. – w terminie do 31 października 1996 r.
W dniu 10.12.1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. wydał decyzję znak: NABGW.II-7351-12Msz.D.Gm-2/96 o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku (vide uzasadnienie decyzji z k.4 a.a.)
Wojewoda Nowosądecki decyzją z dnia 4 marca 1997 r. uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 10.12.1996 r. (vide uzasadnienie decyzji z k.4 a.a.)
Następnie organ ten decyzją z dnia 2 września 1997 r. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego i użytkowanego niezgodnie z przepisami budynku inwentarsko – składowego z garażem (k.4 a.a.).
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzją z dnia 10.12.1996 r. znak: NABGW.II-7351-12Msz.D.Gm-2/96 Kierownik Urzędu Rejonowego w L. udzielił T. i W. F. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W wyniku odwołania wniesionego przez S. Z. i M. Z. decyzja to została uchylona przez Wojewodę Nowosądeckiego decyzją z dnia 4 marca 1997 r. znak: GPA:7355-II-G/MD-1/97 i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji z dnia 2 września 1997 r. podano także, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art.37 ust.1 prawa budowlanego z dnia 24.10.1974 r., gdyż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. D. budynek ten znajduje się na terenie na ten cel przeznaczonym, a został zrealizowany i użytkowany przed 1994 r.
Wojewoda Nowosądecki decyzją z dnia 29 października 1997 r. uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 2 września 1997 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tym samym dniu zwrócił Kierownikowi Urzędu Rejonowemu w L. akta sprawy znak: NABGW.II-7355-12Msz.D.Gm.-2/96.
W dniu 5 listopada 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. wystawił tytuł wykonawczy w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku inwentarsko – składowego z garażem. Postanowieniem z tej samej daty Kierownik Urzędu Rejonowego w L. w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 18 sierpnia 1996 r. nałożył grzywnę w celu przymuszenia.
Wojewoda Nowosądecki postanowieniem z dnia 30 grudnia 1998 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że od dnia 1 stycznia 1999 r., na podstawie art.90 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U.1998.106.668) zadania nadzoru budowlanego wykonywały: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego oraz wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego był wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art.83 ust.2 pr. bud.).
W dniu 23 03.1999 r. Wojewoda Małopolski – Oddział Zamiejscowy w N. S. przekazał akta sprawy do NSA - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie wraz ze skargą na postanowienie z dnia 30 grudnia 1998 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W dniu 13.07.1999 r. S. Z. wniósł skargę do NSA - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na bezczynność PINB w Limanowej w sprawie NABGW.II-7355-12Msz.D.Gm.-2/96.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lipca 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 74/99 oddalił skargę na postanowienie Wojewody Nowosądeckiego z dnia 30 grudnia 1998 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Pismem z dnia 3.10.2000 r. wniesionym do PINB w Limanowej S. Z. domagał się wyegzekwowania decyzji z dnia 18.098.1996 r.
W dniu 11.10.2000 r. PINB w Limanowej poinformował S. Z., że do organu nie zostały zwrócone akta sprawy.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 11 lipca 2001 r. znak: WOA.Lm.7351/03/99 stwierdził, że ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 18 sierpnia 1996 r. nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w terminie do 31 października 1996 została wydana z naruszeniem prawa.
W dniu 13.07.2001 r. PINB w Limanowej przekazał, jako organowi właściwemu w sprawie prowadzenia egzekucji, Staroście Powiatowemu w L. decyzję z dnia 18.08.1996 r. wraz z tytułem egzekucyjnym i postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
W dniu 16.04.2004 r. PINB w Limanowej przekazał Prokuraturze Rejonowej w L. 28 stron akt sprawy znak: NABGW.II-7355-12Msz.D.Gm.-2/96, dotyczące wszczętego postepowania egzekucyjnego w sprawie wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 18 sierpnia 1996 r. Poinformował także, że "akta bazowe" sprawy NABGW.II-7355-12Msz.D.Gm.-2/96 nadal pozostają w dyspozycji MWINB w Krakowie w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem w sprawie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 18 sierpnia 1996 r. znak: WOA.Lm-7351/03/99.
Pismem z dnia 14.06.2004 r. MWINB w Krakowie przekazał Prokuraturze Rejonowej w L. wypożyczone z WSA w Krakowie (sygn. II SA/Kr 1920/00) akta sprawy. W piśmie tym organ wyjaśnił, że w teczce nr 1 i 2 akt organu I instancji – kart 197 – znajdują się m.in. oryginały i kserokopie pism i aktów prawnych pod sygn. NABGW.II-7355-12Msz.D.Gm.-2/96 dotyczące postępowania egzekucyjnego. Akta te zostały nieprawidłowo dołączone do akt znak: NABGW.II-7355-12MSZD.G-3a/98/99 oraz NABGW.II-7355-12MSZD.G-3b/98/99 dotyczących przywrócenia budynku mieszkalno-gospodarczego i wiaty na działce nr [...] , będącej własności S. Z., do stanu poprzedniego. Przekazał również teczki spraw znak: WOA.II.7351-83/00 oraz WOA.Lm.7351/03/99 dotyczących obiektów W. F..
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 września 2004 r. stwierdził nieważność decyzji MWINB w Krakowie z dnia 11 lipca 2001 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją tego samego organu z dnia 20 października 2004 r.
Wyrokiem z dnia 26.10.2004 r. sygn. II SA/Kr 1920/00 WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 lipca 2000 r., Nr WOA.Lm-7351/41a/99 w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego na wniosek M. Z. w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wiaty gospodarczej na pomieszczenia tartaku, zlokalizowanego na działce nr [...] w R. N. .
Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2004 r. W. F. złożył skargę do WSA w Warszawie (akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę zostały przekazane przez GINB przy piśmie z dnia 3.12.2004 r.
MWINB w Krakowie postanowieniem z dnia 27 października 2004 r. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 18 sierpnia 1996 r. Wydaje się, że organ musiał dysponować aktami sprawy, gdyż w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że wstępna analiza akt w/w sprawy wskazuje, że istnieje prawdopodobieństwo, iż weryfikowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 18 sierpnia 1996 r. znak: NABGW.II-7355.12Msz.D.Gm-2/96, jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art.156 § 1 K.p.a.
Pismem z dnia 7.02.2005 r., w odpowiedzi na pismo GINB r. PINB w Limanowej poinformował, że nie jest w posiadaniu akt sprawy [...], co przekazał również WSA w Warszawie do sprawy sygn. VII SA/Wa 1706/04. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10.10.2005 r. sygn. VII SA/Wa 1706/04 skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2004 r. została oddalona.
Pismem z dnia 27.03.2007 r. MWINB w Krakowie poinformował PINB w Limanowej, że akta sprawy NABGW.II-7355.12Msz.D.Gm-2/96 stanowią integralną część akt I instancji [...] oraz N. I. i wobec toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji znak: NABGW.II-7355.12Msz.D.Gm-2/96 nie mogą zostać zwrócone.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 17 grudnia 2007 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 18 sierpnia 1996 r.
W dniu 30.06.2008 r. (wpływ do organu 7.07.2008 r.) M. Z. zwrócił się do PINB w Limanowej o podanie informacji o sposobie zakończenia postępowania znak: NABGW.II-7355.12Msz.D.Gm-2/96, w związku ze stwierdzeniem przez MWINB w Krakowie w dniu 17.12.2007 r. nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 18 sierpnia 1996 r.
Pismami z dnia 9.07.2008 r. i 24.09.2008 r. PINB w Limanowej zwrócił się do MWINB w Krakowie o zwrot akt znak: NABGW.II-7355.12Msz.D.Gm-2/96.
Pismem z dnia 26 września 2008 r. PINB w Limanowej powiadomił skarżącego, że z uwagi na brak bazowych akt sprawy nie było możliwe podejmowanie jakichkolwiek działań w przedmiotowej sprawie.
Pismem z dnia 27 marca 2009 r. MWINB w Krakowie poinformował PINB w Limanowej, że akta sprawy I instancji znak:NABGW.II-12M.D.Gm – 3a/97/98 oraz znak: NABGW.II-12M.D.Gm – 3b/97/98, których integralną częścią są akta [...] nie mogą zostać zwrócone (k.119 a.a.).
Przy piśmie z dnia 7 sierpnia 2009 r. MWINB w Krakowie zwrócił do organu I instancji akta sprawy I instancji znak:NABGW.II-12M.D.Gm – 3/97/98, w których miały się znajdować akta [...] (k.120 a.a.).
W piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. kierowanym do PINB w Limanowej (data stempla pocztowego) skarżący wskazał, że podczas rozmowy telefonicznej z pracownicą MWINB w Krakowie poinformowano go, że akta administracyjne sprawy zostały przesłane do organu w lipcu 2009 r.
W dniu 6.07.2010 r. PINB w Limanowej skierował do M. Z. pismo z informacją, że WINB w Krakowie do chwili obecnej nie zwrócił akt sprawy znak: NABGW.II-7355.12Msz.D.Gm-2/96
W tym samym dniu PINB w Limanowej zwrócił się do MWINB w Krakowie o zwrot akt znak: NABGW.II-7355.12Msz.D.Gm-2/96.
MWINB w Krakowie w piśmie z dnia 23 sierpnia 2010 r. wskazał, że wnioskowane akta zostały zwrócone do PINB w Limanowej w dniu 7 sierpnia 2009 r.
W piśmie z dnia 26 sierpnia 2010 r. PINB w Limanowej zwrócił się do MWINB w Krakowie z prośbą o przesłanie akt Urzędu Rejonowego w L., których PINB nie posiada.
Kolejnym pismem z dnia 20 maja 2011 r. MWINB w Krakowie poinformował PINB w Limanowej, że nie posiada akt organu I instancji.
W dniu 9.06.2011 r. PINB w Limanowej zwrócił się do Starostwa Powiatowego w L. o podanie informacji, czy organ jest w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów związanych z samowolnie dobudowanym budynkiem inwentarsko – składowego z garażem na działce nr [...] w R. N. .
W dniu 28.06.2011 r. Starosta odpowiedział, że nie jest w posiadaniu wnioskowanych akt.
W dniu 28.06.2013 r. organ wykonał wydruk zdjęcia przedmiotowej działki z Geoportalu (k.142).
W tym samym dniu PINB w Limanowej zwrócił się do Starostwa Powiatowego w L. o wydanie wypisu uproszczonego z rejestru gruntów oraz kopii mapy zasadniczej dotyczącej działki nr [...] w R. N. .
Zawiadomieniem z dnia 11 lipca 2013 r. PINB w Limanowej powiadomił strony postępowania, że w dniu 24 lipca 2013 r. przeprowadzona zostanie kontrola w sprawie wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości R. N..
W dniu 24.07.2013 r. organ przeprowadził oględziny budynku nr [...] w R. N. wraz z budynkiem inwentarsko – składowym z garażem na działce nr [...]. Do protokołu (k.181 a.a.) dołączono szereg dokumentów, w tym fotografii wydanych decyzji, map, inwentaryzacji oraz opracowania L. D..
Następnie pismem z dnia 6.03.2014 r. PINB w Limanowej zwrócił się do MWINB w Krakowie o podanie informacji czy decyzja z dnia 10.02.1996 r. znak : NABGW.II-7355.12Msz.D.Gm-2/96 w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarsko-składowego na działce nr [...] w R. N. była przedmiotem postepowania odwoławczego i ewentualnie o udostępnienie kserokopii wszystkich rozstrzygnięć.
W dniu 21.12.2016 r. skarżący zwrócił się do PINB w Limanowej o przedstawienie działań, jakie przeprowadził organ, które zmierzałyby do zakończenia postepowania prowadzonego od 1996 r. (k.191).
W piśmie z dnia 5 stycznia 2017 r. PINB w Limanowej powiadomił skarżącego, że nie posiada wszystkich akt administracyjnych sprawy oraz zwrócił się o przeslanie – w trybie art.77 K.p.a. wszystkich posiadanych przez niego dokumentów w sprawie.
Zawiadomieniem z dnia 7 marca 2017 r. znak: NB.5160.30.2017PINB w L. poinformował strony o prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanego budynku inwentarsko - składowego z garażem na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości R. N., gmina M. D..
Postanowieniem z dnia 10 marca 2017 r. PINB w Limanowej zawiesił wszczęte postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez WSA w Krakowie pod sygnaturą II SA/Kr 616/16.
Zauważyć zatem należy, że w sprawie tej została zaskarżona decyzja nr 237/2016 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 18 marca 2016 r., znak: WOB.7721.380.2015.MWOR w przedmiocie nakazania T. i W. F. rozbiórki na własny koszt wybudowanej obudowy gnojowiska, przy budynku mieszkalno-inwentarsko-gospodarczym na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości R. N.. Sprawa ta była prowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej i zakończona decyzją z dnia 28.05.2015 r. znak: NB.II.7355-40a/04.
Zażalenie na powyższe postanowienie w dniu 20 marca 2017 r. (data stempla pocztowego) wniósł skarżący. Zażalenie to wraz z aktami sprawy zostało przekazane do MWINB w Krakowie przy piśmie z dnia 21 marca 2017 r.
Wyrokiem z dnia 13.12.2017 r. WSA w Krakowie oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r. oddalił skargę kasacyjną.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r. nr 277/2024 uchylił zaskarżone postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Akta sprawy przesłane zostały do PINB w Limanowej w dniu 21 maja 2024 r.
Zawiadomieniem z dnia 7 czerwca 2024 r. PINB w Limanowej poinformował strony, że w dniu 27 czerwca 2024 r. przeprowadzona zostanie kontrola w przedmiocie budynku inwentarsko – składowego z garażem.
W protokole oględzin z dnia 27 czerwca 2024 r. (k.268) odnotowano, że w porównaniu do stanu stwierdzonego podczas kontroli przeprowadzonej w 2013 r. stan budynku inwentarsko – składowego z garażem nie uległ zmianie, budynek jest użytkowany.
W dniu 2.12.2024 r. do PINB w Limanowej wpłynęła skarga M. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej w sprawie samowolnej budowy budynku inwentarsko-składowego na działce nr [...] w R. N. .
W piśmie z dnia 30 grudnia 2024 r. PINB w Limanowej poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2025 r.
Mając na uwadze przedstawioną wyżej sekwencję zdarzeń wskazać należy, że Sąd może badać ewentualną bezczynności i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej, od dnia, kiedy organ ten był zobowiązany do prowadzenia postępowania.
Jak już wyżej wskazano, dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., na podstawie art.90 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego stał się organem wykonującym zadania nadzoru budowlanego.
Ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą.
Nadto, podkreślić należy, że na dzień 1 stycznia 1999 r. w obrocie prawnym pozostawała decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 18 sierpnia 1996 r. znak: NABGW.II-7355.12Msz.D.Gm-2/96, wydana na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., którą nałożono na inwestorów H. i S. F. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarsko – składowego wraz z pomieszczeniem na garaż zlokalizowanego na działce nr [...] w R. N. . Była ona w sposób oczywisty wadliwa, ale zakończyła ona postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku inwentarsko – składowego wraz z pomieszczeniem na garaż zlokalizowanego na działce nr [...] w R. N. . Została ona wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero decyzją MWINB Krakowie z dnia 17 grudnia 2007 r.
Tak więc dopiero od tej daty zaistniała możliwość prowadzenia postępowania w sprawie opisywanej samowoli budowlanej. Dlatego też dopiero od tej daty Sąd może oceniać, czy organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednakże ocenie pod kątem rażącego naruszenia prawa, jak to wyżej przedstawiono, mogą podlegać tylko te czynności (zaniechania) organu, które miały miejsce po dniu 17 maja 2011 r.
MWINB w Krakowie zwrócił akta sprawy znak:NABGW.II-12M.D.Gm – 3/97/98, w których znajdowały się akta NABGW.II-7355.12Msz.D.Gm-2/96 w dniu 7 sierpnia 2009 r. Po tej dacie PINB w Limanowej przez 10 miesięcy nie wykonał żadnej czynności w sprawie.
Dopiero kolejna interwencja M. Z. z dnia 15 czerwca 2010 r. spowodowała, że organ poinformował stronę, że nie dysponuje aktami sprawy oraz ponownie zwrócił się do WINB w Krakowie o zwrot akt sprawy pismami z dnia 6.07.2010 r. i 26 sierpnia 2010 r. Tymczasem akta przedmiotowej sprawy zwrócone zostały razem z aktami innej sprawy przy piśmie z dnia 7 sierpnia 2009 r.
Od dnia 7 sierpnia 2009 r. do dnia 28 czerwca 2013 r. PINB w Limanowej nie wykonał żadnej merytorycznej czynności w sprawie. W tym ostatnim dniu ograniczył się do sporządzenia wydruku zdjęcia przedmiotowej działki z Geoportalu (k.142) oraz zwrócenia się do Starostwa Powiatowego w L. o wydanie wypisu uproszczonego z rejestru gruntów oraz kopii mapy zasadniczej dotyczącej działki nr [...] w R. N. .
Tak więc prawie 4 lata organ pozostawał w ewidentnej bezczynności i przewlekłości.
Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 24.07.2013 r. PINB w Limanowej ustalił, że samowolną budowę przedmiotowego budynku zakończono w 1981 r., że budynek ten nadal jest użytkowany, ustalił również spadkobierców inwestorów. Podczas oględzin uzyskał kserokopię decyzji 10.12.1996 r. znak: NABiGW.II-7351-12Msz.D.Gm-2/96 (bez klauzuli ostateczności) w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, z uzasadnienia której wynikało, że inwestorzy spełnili warunek nałożony decyzją z dnia 18.08.1996 r. i przedłożyli opinię techniczną inż. arch. L. D..
Przez okres prawie 8 miesięcy po oględzinach organ nie wykonał żadnej czynności, dalej pozostając w stanie ewidentnej bezczynności i przewlekłości.
Dopiero pismem z dnia 6.03.2014 r. PINB w Limanowej zwrócił się do MWINB w Krakowie o podanie informacji czy decyzja z dnia 10.02.1996 r. znak : NABGW.II-7355.12Msz.D.Gm-2/96 w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarsko-składowego na działce nr [...] w R. N. była przedmiotem postępowania odwoławczego i ewentualnie o udostępnienie kserokopii wszystkich rozstrzygnięć. W piśmie tym pomylił jednakże datę decyzji. Jak wyżej opisano, w czasie oględzin złożono do akt decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku składowo-inwentarskiego z dnia 10.12.1996 r. a nie 10.02.1996 r.
Nadto, wystosowanie tego pisma było zbędne i świadczy o nieznajomości akt sprawy. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia z dnia 2 września 1997 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego i użytkowanego niezgodnie z przepisami budynku inwentarsko – składowego z garażem (k.4 a.a.). Z przytoczonego wyżej uzasadnienia tej decyzji wynika, że decyzja z dnia 10.12.1996 r. znak: NABGW.II-7351-12Msz.D.Gm-2/96 o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku została uchylona przez Wojewodę Nowosądeckiego decyzją z dnia 4 marca 1997 r.
Sprawa była następnie kontynuowana w postępowaniu egzekucyjnym, którego przedmiotem było doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzją z dnia 18 sierpnia 1996 r. znak: NABGW.II-7355.12Msz.D.Gm-2/96 (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. II SA/Kr 74/99, k.54 a.a).
Po wystosowaniu w/w pisma do MWINB w Krakowie z dnia 6.03.2014 r., kolejną czynność PINB w Limanowej wykonał dopiero po prawie 3 latach. Został zresztą do niej "przymuszony" kolejną interwencją M. Z. (pismo z dnia 21.12.2016 r. – k.191 a.a.). Pismem z dnia 5.01.2017 r. PINB w Limanowej poinformował M. Z. o nieposiadaniu przez organ pełnej dokumentacji sprawy i wezwał go do przedłożenia wszystkich posiadanych przez niego rozstrzygnięć w tej sprawie. Biorąc pod uwagę, że MWINB w Krakowie zwrócił akta sprawy znak:NABGW.II-12M.D.Gm – 3/97/98, w których znajdowały się dokumenty z akt [...] w dniu 7 sierpnia 2009 r., to czynność ta była spóźniona o 8 lat.
Znowu, po dwumiesięcznym okresie bezczynności, PINB w Limanowej ograniczył się do pozornej czynności, a to zawiadomienia stron w dniu 7 marca 2017 r. o prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanego budynku inwentarsko - składowego z garażem na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości R. N., gmina M. D., tym razem opatrując pismo sygnaturą z 2017 r.
Po 3 dniach organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zażalenie na to postanowienie w dniu 20 marca 2017 r. (data stempla pocztowego) wniósł skarżący. Przy piśmie z dnia 21 marca 2017 r. zażalenie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do MWINB w Krakowie. Zostało ono uchylone przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie dopiero postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r. Akta sprawy przesłane zostały do PINB w Limanowej w dniu 21 maja 2024 r.
Powyższe oznacza, że od dnia 10 marca 2017 r. do dnia 21 maja 2024 r. PINB w Limanowej nie można zarzucić bezczynności i prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Do terminów załatwiania spraw nie wlicza się bowiem okresów zawieszenia postępowania (por. art.35 § 5 K.p.a.).
Następnie organ przeprowadził w dniu 27 czerwca 2024 r. kolejne oględziny, w protokole których odnotowano, że w porównaniu do stanu stwierdzonego podczas kontroli przeprowadzonej w 2013 r. stan budynku inwentarsko – składowego z garażem nie uległ zmianie.
Przez kolejne 6 miesięcy PINB w Limanowej dalej pozostawał bezczynny.
Dopiero po wpływie w dniu 2.12.2024 r. skargi M. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej w sprawie samowolnej budowy budynku inwentarsko-składowego na działce nr [...] w R. N. , organ zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2025 r.
Ocenić zatem należy, że organ w ogóle nie zmierzał do załatwienia sprawy (art. 12 K.p.a.). O przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB w Limanowej świadczy dokonywanie czynności w dużych odstępach czasu, w większości dopiero po interwencji M. Z., wykonywanie czynności pozornych i zbędnych, co doprowadziło do ciągłego przedłużania postępowania.
W żaden sposób nie da się wyjaśnić dlaczego organ, po stwierdzeniu przez MWINB w Krakowie w dniu 17 grudnia 2007 r. nieważności decyzji z dnia 18 sierpnia 1996 r. i zwrocie akt do PINB w Limanowej w dniu 7 sierpnia 2009 r., nie przedsięwziął żadnej czynności merytorycznej zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy.
Odnosząc się do argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że nawet jeżeli w zwróconych przez organ odwoławczy w dniu 7 sierpnia 2007 r. aktach innej sprawy, do której były dołączone akta sprawy samowoli rozpoznawanej w niniejszej sprawie, brak było wszystkich dokumentów wytworzonych w sprawie [...], to strony należało wezwać o dokumenty potrzebne do odtworzenia akt w sierpniu 2009 r., a nie dopiero w roku 2017.
Na marginesie tylko zauważyć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się wprost do odtwarzania akt zniszczonych, zagubionych lub w inny sposób utraconych. Brak odrębnej regulacji w k.p.a. procedury odtwarzania zniszczonych lub utraconych akt nie oznacza, że brak jest w ogóle podstawy prawnej do odtwarzania akt administracyjnych przez organy administracji. Tak jak nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której akta administracyjne prowadzonego postępowania administracyjnego zostają zniszczone, zagubione, lub w inny sposób utracone, tak i oczywista byłaby w takiej sytuacji konieczność podjęcia przez organ działań zmierzających do odtworzenia akt. Utrata całości akt lub ich części nie zwalnia przecież organu od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, której akta dotyczą. W ocenie Sądu brak szczególnych przepisów dotyczących odtwarzania akt postępowania administracyjnego oznacza, że czynności odtworzenia akt indywidualnej sprawy administracyjnej znajdują swoje oparcie w przepisach dotyczących postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza zawartych w rozdziale 4 k.p.a. pt. "Dowody", zaś obowiązek odtworzenia akt spoczywa na organie administracji publicznej, który jest aktualnie właściwy (rzeczowo, miejscowo i instancyjnie) do rozpoznania i rozstrzygnięcia (w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym) określonej sprawy administracyjnej (tak: G. Łaszczyca, Odtwarzanie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2/2009, s. 51-55).
Tymczasem, zamiast w tym właśnie trybie uzyskać dowody niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, PINB w Limanowej całymi latami poszukiwał akt sprawy, zamiast zebrać materiał dowodowy niezbędny do zakończenia postepowania i wydania decyzji. Tak wieloletnich zaniechań nie da się niczym usprawiedliwić.
Lektura akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organ w ogóle nie przejawiał zamiaru zakończeniu sprawy.
Dlatego też w ocenie Sądu postępowanie prowadzone było przewlekle, a przewlekłość ta miała charakter rażący (od dnia 17 maja 2011 r.), o czym świadczy jego wieloletni przebieg, kilkadziesiąt razy przekraczający wyznaczone ustawowo terminy. Fakt niespotykanej długotrwałości postępowania i brak przeprowadzenia czynności merytorycznych zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy jest niezaprzeczalny.
Przypomnieć należy, że definiując pojęcie bezczynności na gruncie przepisów P.p.s.a. należy mieć na uwadze, że jako bezczynność rozumie się obecnie niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia bądź aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Chodzi więc o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 K.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych, tj. niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą, stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W niniejszej sprawie tak rozumiana bezczynność wystąpiła. Nie ulega też wątpliwości, że do chwili obecnej organ nie wydał decyzji kończącej postepowanie w tej sprawie.
W ocenie Sądu analiza akt sprawy, w szczególności zaś uwzględnienie częstotliwości oraz zakresu czynności podejmowanych przez organ zobowiązany do rozpoznania sprawy, uzasadnia twierdzenie że ani nie były one niezwłoczne, ani nie służyły wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia, a charakter sprawy – wbrew twierdzeniu organu - nie jest skomplikowany. Organ podejmował czynności w niezwykle długich odstępach czasu, przerwy trwały wiele lat, podejmowane czynności właściwie ograniczały się do sporządzania pism w sprawie poszukiwania akt. Organ ponawiał oględziny, jednakże z ustaleń podczas nich dokonanych nie czynił dalszego użytku i nie wykonywał czynności przybliżających go do wydania rozstrzygnięcia. Okoliczności te świadczą w sposób oczywisty o przewlekłym prowadzeniu postepowania. Nie może zmienić tej oceny okoliczność że organ kilkakrotnie wyznaczał termin załatwienia sprawy w oparciu o przepis art. 36 K.p.a. Wyznaczane terminy były bardzo odległe, nie przedstawiając przekonującej argumentacji uzasadniającej wyznaczenie takiego a nie innego terminu, a analiza akt sprawy nie pozwala na uznanie, że organ podejmował jakiekolwiek czynności celem dotrzymania wyznaczonych terminów.
Ostatecznie do dnia rozpoznania niniejszej skargi decyzja nie została wydana.
Mając na uwadze powyższe, Sąd w pkt I wyroku wyznaczył organowi termin miesiąca na rozstrzygnięcie sprawy. Nadto, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy Sąd uznał, że stwierdzona w sprawie przewlekłość i bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy i informowania strony o przebiegu postępowania, biorąc pod uwagę przyczyny przedłużenia postępowania powoływane przez organ, w tym przekonanie organu, że brak w jego posiadaniu akt administracyjnych usprawiedliwia niepodejmowanie żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy długość trwającego postępowania, jak również fakt, że organ podejmował poszczególne czynności w sprawie po wyjątkowo długich okresach przerw. Dlatego też Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku).
Sąd uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadne będzie wymierzenie grzywny w wysokości 2 000 zł (pkt IV wyroku) oraz przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł (pkt V wyroku). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie kary grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z 18.10.2017 r. sygn. II OSK 1769/17).
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącego opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).