II SAB/Kr 189/24

II SAB/Kr 189/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-11-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II OSK 842/25 - Wyrok NSA z 2025-09-01
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska, SWSA Sebastian Pietrzyk, SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy uczestnictwie Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Nowa Huta w Krakowie B. K. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu w sprawie znak OAE-051-WD-19/22 I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu do wydania aktu albo do dokonania w sprawie znak OAE-051-WD-19/22, II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od organu na rzecz skarżącej kwotę pieniężną w wysokości 1000 zł, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej K. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SAB/Kr 189/24
UZASADNIENIE
W dniu 23 sierpnia 2024 r. K. K. wywiodła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu, w której wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 2) przyznanie jej sumy pieniężnej lub wymierzenie grzywny organowi.
W uzasadnieniu skargi powołała się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Kr 38/22) i wskazała, że organ powołał biegłego geodetę w celu opracowania dokumentacji geodezyjnej spornego obiektu budowlanego (przyłącza kanalizacji sanitarnej), a czynności dowodowe z udziałem biegłego mają zostać przeprowadzone po uprzednim podpisaniu umowy z powołanym geodetą oraz po zabezpieczeniu środków finansowych. Pismem z dnia 25 stycznia 2023 r. skarżąca wskazała, że nie zgadza się na poniesienie tych kosztów, bo czynności wynikają z ustawowego obowiązku organu (o czym przesądził wyrok WSA w Krakowie), a poza tym w aktach sprawy znajdują się dowody pozwalające na rozstrzygnięcie bez czynności z udziałem biegłego geodety (o czym też przesądził wyrok WSA w Krakowie). W dniu 14 kwietnia 2023 r. skarżąca odwiedziła piastuna organu i powiedziała mu, że niezbędne dowody są w aktach sprawy, podobnie jak w zasobach geodezyjnych Starostwa Powiatowego w N. Zdaniem skarżącej organ ogranicza się do prowadzenia wielomiesięcznej korespondencji z MWINB na temat pozyskania środków finansowych.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł w szczególności, że powołał biegłego geodetę, który oszacował koszt odkrywek, pomiarów i sporządzenia szkicu polowego na kwotę 4920 zł brutto. Dotychczas organ nie otrzymał środków finansowych na wynagrodzenie biegłego. O każdej niemożliwości załatwienia sprawy w terminie skarżąca była informowana. Organ wskazał, że w skardze do WSA w Krakowie skarżąca zarzucała naruszenie art. 85 § 1 k.p.a. (nieprzeprowadzenie oględzin przed wydaniem zaskarżonych decyzji mimo jej wniosku, a jedynie oparcie się na mapie sporządzonej przez geodetę, która nie odzwierciedla stanu faktycznego na gruncie oraz została sporządzona przed dokonaniem rozgraniczenia) i art. 84 § 1 k.p.a. (niezwrócenie się do biegłego celem wydania opinii), a następnie przytoczył treść uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie: "Zauważyć należy chociażby to, że skarżąca właśnie wnioskowała o przeprowadzenie oględzin w terenie (pismo z 14 grudnia 2020 r., k. 61-62 akt PINB), który nie został uwzględniony, chociaż w okolicznościach sprawy oględziny z udziałem biegłego geodety, z wykonaniem niezbędnych odkrywek mogłyby doprowadzić do definitywnego wyjaśnienia spornych okoliczności faktycznych". Organ podkreślił, że pozyskany na wcześniejszym etapie materiał dowodowy (ustalenia w wyniku czynności kontrolnych bez udziału strony, szkic polowy geodety) został zakwestionowany. W świetle treści skargi i wyroku tym bardziej zasadne jest przeprowadzenie oględzin z udziałem biegłego geodety, które pozwolą na jednoznaczne określenie przedmiotu postępowania. Pracownicy organu nie są z wykształcenia geodetami i nie mają narzędzi umożliwiających określenie przebiegu podziemnego uzbrojenia terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a.".
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu, skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, co jest formalnym warunkiem wniesienia skargi wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Złożyła bowiem w dniu 19 sierpnia 2024 r. (k. 5-7 akt sądowych|) do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie.
Wobec spełnienia tego i innych warunków formalnych, skargę należało rozpoznać merytorycznie.
Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność należy więc przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu bezczynności przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789).
Oprócz bezczynności w postępowaniu administracyjnym może mieć również miejsce przewlekłe jego prowadzenie. W doktrynie wskazuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238).
Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70).
Wskazać przy tym należy, że przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie. Jeżeli bezczynność traktować jako niezałatwienie sprawy w terminie, to może ona mieć rożne przyczyny, a w tym i przewlekłość, która jednak nie musi być przyczyną wyłączną. Zatem obie instytucje mogą współistnieć, a ma to miejsce wówczas, gdy podejmowane działania są pozorne i sprawa nie jest załatwiona. Ewentualne "skonsumowanie" w takiej sytuacji przewlekłości przez bezczynność ma wówczas znaczenie tylko dla wyboru odpowiedniego rozstrzygnięcia, natomiast nie wyklucza dopuszczalności skarg i badania zasadności obu form przedłużania postępowania. Może też wystąpić bezczynność bez przewlekłości, gdy czynności były poprawne, zmierzały do wyjaśnienia sprawy, ale z różnych przyczyn nie udało się załatwić jej w terminie. Natomiast przewlekłość nie może nie skutkować bezczynnością, gdyż organ tak działający (przewlekłość uznaje się dopiero po upływie terminów zastrzeżonych dla załatwienia sprawy) zawsze jest bezczynny. Co więcej, bezczynność ustaje z chwilą załatwienia sprawy, natomiast ta okoliczność nie ma wpływu na ocenę postępowania jako przewlekłego, a ustanie przewlekłości nie musi oznaczać braku bezczynności. Ocenę charakteru obu instytucji i wynikające z nich skutki można przeprowadzić także po załatwieniu sprawy.
W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi.
Z akt postępowania administracyjnego wyłania się następująca chronologia wydarzeń:
– 7 października 2022 r. – wpływ akt sprawy po wydaniu wyroku przez WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 38/22 (k. 8)
– 17 listopada 2022 r. – wysyłka zapytań do biegłych pod niewłaściwe adresy (k. 12)
– 17 listopada 2022 r. – wysyłka zawiadomienia o tym, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie "z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego związanego z koniecznością przeprowadzenia oględzin z udziałem biegłego geodety" i o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy "do dwóch miesięcy od daty otrzymania zawiadomienia" (k. 13)
– 9 grudnia 2022 r. – wysyłka zapytań do pięciu biegłych (k. 19)
– 3 stycznia 2023 r. – powołanie biegłego (k. 30)
– 18 stycznia 2023 r. – wysyłka zawiadomienia o tym, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie "z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego związanego z koniecznością przeprowadzenia oględzin z udziałem biegłego geodety" i o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy "do dwóch miesięcy od daty otrzymania zawiadomienia" (k. 37)
– 5 lipca 2023 r. – wysyłka zawiadomienia o tym, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie "z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego związanego z koniecznością przeprowadzenia oględzin z udziałem biegłego geodety" i o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy "do dwóch miesięcy od daty przeprowadzenia ww. czynności" (k. 74)
– 13 lipca 2023 r. – wysyłka prośby o przyznanie kwoty 4920 zł przez MWINB (k. 80)
– 6 listopada 2023 r. – wpływ braku zgody MWINB na przeznaczenie środków z rezerwy celowej (k. 83)
– 22 marca 2024 r. – wysyłka prośby o przyznanie kwoty 4920 zł przez MWINB (k. 86)
– 26 czerwca 2024 r. – wysyłka prośby o przyznanie kwoty 4920 zł przez MWINB (k. 88)
Do dnia wyrokowania sprawa nie została załatwiona.
W tej sytuacji Sąd zobowiązał organ do wydania aktu albo do dokonania czynności na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym rozstrzygnięto w pkt. I wyroku.
W pkt. II wyroku na zasadzie art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. orzeczono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego Sąd upatruje w tym, że pomimo upływu dwóch lat od wpływu akt do organu w październiku 2022 r., w sprawie nie tylko nie zostało zakończone postępowanie, ale organ nawet nie podjął próby jego prowadzenia, poza wysyłaniem pism do WINB o zabezpieczenie środków finansowych na opinię biegłego geodety. W szczególności organ nie podjął próby wyjaśnienia stanu faktycznego przy pomocy innych środków dowodowych, np. nie została przeprowadzona nawet analiza dokumentacji rozgraniczeniowej, o której mowa w wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 38/22. Jest to w ocenie Sądu rażące naruszenie obowiązków organu w zakresie zasad prowadzenia postępowania. Oceny tej nie może zmienić kwestia braku zabezpieczenia przez organ środków służących postępowaniu. Nie jest to okoliczność która usprawiedliwia bezczynność organu.
W pkt. III wyroku, na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 zł. Kwota której może żądać strona skarżąca, to kwota dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Suma pieniężna, o której mowa w tym przepisie (art. 149 § 2 ), jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (tak: NSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 1506/16)
W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że odpowiednim środkiem kompensacyjnym, represyjnym i prewencyjnym będzie przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Przyznanie sumy pieniężnej jest środkiem, który zdaniem Sądu powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona skarżąca na skutek bezczynności organu administracji. Taka sytuacja ma zdaniem Sądu miejsce w niniejszej sprawie.
O kosztach orzeczono w pkt. IV wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu.