II SAB/Kr 189/18

II SAB/Kr 189/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Iwona Niżnik-Dobosz
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art 81 ust 4 , art 84 ust 1 pkt 1 , art 81 a , art 80 ust 2 pkt 1 i art 83 ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 1302
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. R. i M. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w przedmiocie rozpoznania wniosków z dnia 18 czerwca 2015 r. oraz z dnia 23 lipca 2015 r. skargę oddala.
Uzasadnienie
E. R. i M. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w przedmiocie rozpoznania zawiadomień o sytuacji realnego zagrożenia ich zdrowia i życia, z 18 czerwca 2015 r. oraz z 23 lipca 2015 r., domagając się przeprowadzenia autokontroli w sprawie o znaku [...]
W skardze wskazali na przepisy art. 7, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.".
Wnieśli o:
1/ nałożenie na PINB obowiązku wykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową K. ul. [...] obowiązku wykonania ekspertyzy przewodów spalinowych i wentylacyjnych pionu, w którym są mieszkania nr [...] i pracownia - lokal nr [...] na poddaszu.
2/ nałożenie na PINB obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie zawiadomienia o samowolnie wykonanych robotach budowlanych z wnioskiem o wszczęcie postępowania , w terminie 30 dni od daty wyroku.
3/ stwierdzenie, że bezczynność PINB miała miejsce z rażącym naruszenie prawa.
Uzasadniając skargę skarżący wskazali, że 18 czerwca 2015 r. zgłosili się w PINB w sytuacji realnego zagrożenia ich zdrowia i życia. Sporządzony został protokół przyjęcia stron. Wyjaśnienia skarżących dotyczyły istniejącego od wielu lat problemu - zaburzenia w funkcjonowaniu w ich mieszkaniu przewodów wentylacyjnych. Do protokołu skarżący zgłosili żądanie nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową w K. ul. [...] obowiązku wykonania ekspertyzy przewodów spalinowych i wentylacyjnych pionu, w którym są mieszkania nr [...] z uwzględnieniem pracowni - lokal nr [...] na poddaszu.
Po upływie jednego miesiąca, wobec braku odpowiedzi ze strony PINB, co zdaniem skarżących kwalifikuje się jako bezczynność organu, kancelaria prawna w imieniu skarżących dokonała do PINB zgłoszenia samowolnego wykonania robót budowlanych w lokalu nr [...], podczas których miała miejsce ingerencja w przewody kominowe. Tym samym uzasadniony został interes prawny skarżących o wszczęcie postępowania administracyjnego. Pismo zostało zarejestrowane z datą wpływu 3 sierpnia 2015 r. znak: [...]
W związku z tym pismem w piśmie z 30 września 2015 r. PINB poinformował, że przeprowadził czynności wyjaśniające w ww. zakresie oraz czynności kontrolne dotyczące lokalu nr [...] i ustalił, że roboty były wykonywane na podstawie skutecznego zamiaru wykonania remontu lokalu z 25 czerwca 2007 r. i na tym zakończył swoje czynności. Zdaniem skarżących zgłoszeniu podlega zamiar wykonania robót budowlanych z wyszczególnieniem szczegółowym pełnego zakresu robót z wymaganymi wg druku zgłoszenia dokumentami. Inwestor nie dokonuje kwalifikacji robót wg art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej "P.b".
Skarżący przedstawili genezę powstania lokalu nr [...] wg pism Zarządu Budynków Komunalnych kierowanych do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul[...] i wskazali, że lokal ten nie figuruje w książce obiektu budowlanego dla budynku nr [...], przekazanej Wspólnocie Mieszkaniowej przez ówczesny PGM. Również w Wypisie z Kartoteki Budynków Urzędu Miasta K. Wydział Geodezji budynek ma 4 kondygnacje parter, I, II, III p. Oznacza to, że lokal na poddaszu nie był przeznaczony na stały pobyt ludzi. Skarżący prostują zgłoszenie, iż lokal nr [...] nie znajduje się na czwartej kondygnacji budynku.
Skarżący podnieśli, że dopełnili wymogów formalnych poprzedzających złożenie skargi z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018, poz. 1302), dalej: "P.p.s.a." – bowiem w piśmie o wgląd do akt podnieśli, że pismo wyjaśniające z 30 września 2015 r. PINB jest lakonicznej treści i nie odnosi się do całości problematyki zawiadomienia do protokołu z 18 czerwca 2015 r. przyjęcia stron, który należało rozpoznać łącznie ze zgłoszeniem wykonywania robót budowlanych w piśmie z daty wpływu 3 sierpnia 2015 r.
Następnie w zażaleniu na postanowienie PINB z 3 stycznia 2015 r. w postępowaniu incydentalnym skarżąca podniosła, że nie zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne zgodnie z wnioskiem zawartym w piśmie data wpływu 3 sierpnia 2015 r. Ostatecznie w ponagleniu złożonym w PINB 28 sierpnia 2018 r. skarżąca powtórzyła, że pismo wyjaśniające z 30 września 2015 r. jest lakonicznej treści i nie wyjaśnia całości problematyki wykonywanych robót budowlanych w pracowni w budynku nr [...]. Cytowana treść zgłoszenia jest tego potwierdzeniem. W ponagleniu skarżąca wskazała, że były wykonywane roboty konstrukcyjne i niekonstrukcyjne, w której to kwestii PINB nie zajął stanowiska oraz, że nie został wyjaśniony problem wentylacji w budynku.
Skarżący stwierdzili, że do chwili obecnej nie zostały podjęte żadne czynności w ww. sprawie, a ponadto organ I instancji nie zawiadomił skarżących o przyczynie bezczynności po sporządzeniu protokołu z przyjęcia stron.
Podczas wykonywania robót rozbiórkowych w lokalu nr [...] na strop były zrzucane rozebrane różnego rodzaju elementy konstrukcyjne, co powodowało w mieszkaniu nr [...] skarżących silne wstrząsy stropu. Zaniepokojony tym faktem skarżący ze strychu dokonał zdjęć wykonanych robót rozbiórkowych w lokalu nr [...] / pracowni. Na zdjęciach tych widać część rozebranego sufitu. Lokal nr [...] jest dwupoziomowy. Wykonywane roboty na tym suficie nie mogą być rozpatrywane w aspekcie budowy antresoli, ponieważ jest to inna konstrukcja. Po ucięciu sufitu wybudowania wymagała ściana oparta na stropie o wysokości do połaci dachu umocowana prawdopodobnie do krokwi.
Urząd Miasta K. Wydział Mieszkalnictwa nałożył na inwestora obowiązek wykonania ekspertyzy stropu pismo do ZBK [...] z 12 marca 2007 r. "Do wykonania robót budowlanych polegających na odbudowie pracowni niewątpliwie było wykonanie projektu z uwzględnieniem inwentaryzacji sporządzonej przez Sp. z o.o. [...]". Jednakże inwentaryzacja ta jest niezgodna ze stanem faktycznym. Strop został oznaczony jako żelbetowy, a faktycznie jest drewniany. Na poddaszu prowadzą schody w inwentaryzacji zostało podane jako klatka schodowa.
Skarżący powyższą inwentaryzację zakwestionowali bezpośrednio po jej sporządzeniu. W związku z powyższym inwestor dokonał zgłoszenia bez wymaganej ekspertyzy stropu. Zarzut powyższy uzasadnia zdaniem skarżących ich interes prawny, bowiem pracownia zlokalizowana jest wyłącznie nad mieszkaniem skarżących.
Inwestor 15 września 2008 r zawiadomił, iż nastąpi zmiana sposobu podłączenia piecyka gazowego w łazience. Roboty te kwalifikują się jako rozbudowa instalacji gazowej, która powinna być załatwiona w trybie przewidzianym dla tego rodzaju robót wg przepisów prawa budowlanego. Pominięcie w piśmie wyjaśniającym podniesionych wyżej zarzutów w istocie stanowi czynność pozorną.
Skarżący przytoczyli wyrok NSA sygn. I OSK 1811/10 twierdząc, że organ rozpoznający sprawę nie może poprzestać na dokonanym przez inwestora zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych, a z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął czynności w sprawie lub w prawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań.
Do skargi skarżący dołączyli zdjęcia oraz 2 pisma: zawiadomienie (komunikat) A. T. o zmianie sposoby podłączenia piecyka gazowego i ponaglenie z 28 sierpnia 2018 r.
Pismem z dnia 13.09.2018 r. skarżący sprostowali oczywiste omyłki pisarskie w skardze na str. 3 uzasadnienia skargi w ten sposób, że:
w linii 12 w miejsce daty 30.09.2005 powinna być wpisana data 30.09.2015,
w linii 14 w miejsce daty 18.06.2017 powinna być wpisana data 18.06.2015,
w linii 15 w miejsce daty 03.08.2017 powinna być wpisana data 03.08.2015,
w linii 18 w miejsce daty 03.08.2017 powinna być wpisana data 03.08.2015,
w linii 19 w miejsce daty 23.08.2018 powinna być wpisana data 28.08.2018. Ponadto skreśla się w punkcie 1 petitum skargi omyłkowo wpisane słowo "nakazania".
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.-Powiat Grodzki wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 54 § 2 P.p.s.a. Jako uzasadnienie swojej odpowiedzi organ przywołał następujące elementy stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.
PINB 18 czerwca 2018 r. przyjął do protokołu prośbę E. R. oraz M. R. o sprawdzenie legalności robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w K., określonych jako "prace na przewodach kominowych". Skarżącym udzielono odpowiedzi pismem z 29 czerwca 2015 znak: [...], działając na podstawie art. 237 § 3 w zw. z art. 238 § 1 K.p.a.
PINB pod znakiem [...] prowadził z urzędu czynności kontrolne w ww. zakresie. W wyniku podjętych czynności ustalono, że w okresie od 16 do 23 czerwca 2015 r. w budynku przy ul. [...] w K. prowadzone były prace związane z usuwaniem zagruzowania przewodów kominowych, w pionie mieszkań nr [...] oraz z doszczelnieniem przewodów kominowych w ww. odcinku.
Zarządca przedmiotowego obiektu budowlanego przedłożył do organu między innymi protokoły z kontroli przewodów kominowych dla przedmiotowego budynku wykonanych po zakończeniu ww. prac stwierdzające, że przewody nadają się do dalszej eksploatacji.
Wobec powyższych ustaleń PINB zakończył prowadzone czynności kontrolne w zakresie zgłoszenia E. R. oraz M. R. z 18 czerwca 2015 r.
Ponadto PINB pod znakiem: [...] prowadził z urzędu czynności kontrolne w sprawie "samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] w K." w związku z zawiadomieniem E. R. oraz M. R. z 23 lipca 2015 r. Przedmiotowe czynności kontrolne zostały zakończone. PINB nie stwierdził w wyniku ich przeprowadzenia naruszenia przepisów P.b.
E. R. oraz M. R. o wynikach ww. czynności kontrolnych zostali powiadomieni pismem z 30 września 2015 r., znak [...]
E. R. pismem z 14 grudnia 2018 r., (data wpływu do organu 18 grudnia 2017 r.) zwróciła się do organu z wnioskiem o możliwości zapoznania się zgromadzonymi w organie materiałami. Wniosek ten został przez PINB zakwalifikowany jako wniosek o wgląd do akt postępowania kontrolnego znak: [...], prowadzonego w związku z ww. zawiadomieniem E. R. oraz M. R. z 23 lipca 2015 r.
PINB postanowieniem z 21 grudnia 2017 r. nr [...] r., znak: [...] odmówił wnioskodawczyni wglądu do akt ww. czynności kontrolnych. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ podniósł, że do akt czynności kontrolnych, nie mają zastosowania przepisy odnoszące się do akt postępowania administracyjnego - art. 73-74 K.p.a., ponieważ akta postępowania kontrolnego są dokumentami o charakterze wewnętrznym.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia E. R. na ww. postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 12 kwietnia 2018 r., nr [...], znak: [...] uchylił postanowienie PINB z 21 grudnia 2017 r., uznając jednak ww. argumentację organu, że wnioskodawczyni nie przysługuje prawo wglądu do akt i stwierdzając, że odmowa wglądu do akt nie powinna była zapaść w formie postanowienia.
MWINB pismem z 20 sierpnia 2018 r., (data wpływu do organu 21 sierpnia 2018 r.) znak: [...] zwrócił do PINB o akta skargowe znak: [...] oraz poinformował o braku wpływu skarg do WSA w Krakowie na ww. postanowienia.
Wobec powyższego organ wystosował do E. R. pismo z 29 sierpnia 2018 r., w którym ponownie ustosunkował się do wniosku E. R. z 14 grudnia 2018 r.
Zgodnie ze wskazaniem MWINB w K. oraz aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, wyrażoną między innymi w wyroku WSA w Krakowie z 26 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 926/17, organ ww. pismem udzielił wnioskodawczyni informacji o niemożliwości uwzględnienia przedmiotowego wniosku.
Pismem z 28 sierpnia 2018 r. E. R. wniosła ponaglenie w sprawie rozpoznawanego pod znakiem: [...] wniosku o wgląd do akt czynności kontrolnych znak: [...]. W wyniku jego rozpatrzenia MWINB postanowieniem z [...] z 11 września 2018 r., znak: [...] stwierdził, że PINB nie był bezczynny w załatwieniu wniosku z 14 grudnia 2017 r.
W wyniku ww. czynności kontrolnych prowadzonych w organie w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w K. organ I instancji, po rozpatrzeniu zgłaszanych do organu skarg E. R. oraz M. R., stwierdził brak podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do podjętych przez organ działań w trybie skargowym, uregulowanym w K.p.a., PINB wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem w sądów administracyjnych w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu.
Dalej wskazał, że postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego wszczyna się z urzędu. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez prawo materialne. Inicjatywa wykazana przez osobę zainteresowaną zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami, nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Zawsze natomiast musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu. Postępowanie administracyjne prowadzone jest w sprawie, której przedmiot i granice wynikać muszą z prawa materialnego.
O podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży co do zasady ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków.
Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postepowania administracyjnego.
Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postepowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 P.b.). Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że czynności organów nadzoru budowlanego mają charakter policyjny, podejmowane są zatem dla ochrony interesu publicznego, co oznacza, że postępowanie tych organów co do zasady wszczynane jest z urzędu.
Wobec powyższego organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie udzielał skarżącym stosownych odpowiedzi w trybie skargowym, jak również przeprowadził czynności kontrolne w zgłaszanym przez skarżących zakresie i nie można zarzucić PINB w przedmiotowej sprawie bezczynności.
Końcowo PINB wskazał, że w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej do organu, stronie nie służy skarga na bezczynność organu.
W piśmie z 6 listopada 2018 r. M. R. wyjaśnił kwestię braków skargi dotyczących kwestii ponaglenia/zażalenia.
W piśmie z 12 grudnia 2018 r. skarżąca uzupełniła załączniki do skargi podnosząc, że w zawiadomieniu z 23 lipca 2015 r. do PINB o samowolnie wykonanych robotach budowlanych z wnioskiem o wszczęcie postępowania wniesionym przez kancelarię prawną podane zostało "nie jest intencją Mocodawców wdrożenie postępowania w trybie skarg i wniosków przewidzianych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego".
Skarżący uznali, że zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 § 1 K.p.a. na ich wniosek na zasadzie art. 61 § 1 K.p.a. zostanie wszczęte postępowanie zakończone rozstrzygnięciem. Skarżący otrzymali jedynie lakonicznej treści pismo z daty 30 września 2015 r. "w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych".
Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie do sygn. II SAB/Kr 105/16 było prowadzone postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a następnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. - wyrok z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 2549/16.
Wykonując wyrok Prezydent Miasta K. przysłał zgłoszenie z projektem na remont mieszkania.
Skarżący podtrzymali wnioski zgłoszone w pkt 2 i 3 skargi. Na uzasadnienie skargi na bezczynność organu powołali się na przedmiotowy projekt. Inwestor wykonał dalsze roboty niewymienione w zgłoszeniu, których wykonanie wynikało z projektu, polegające na wzmocnieniu konstrukcji dachu, wybudowaniu ściany konstrukcyjnej po uprzednim rozebraniu sufitu oraz dokonał zmiany przeznaczenia lokalu użytkowego na mieszkalny.
PINB nie podjął czynności z art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. i nie uwzględnił złożonego w zgłoszeniu wniosku o prowadzenie postępowania, dlatego wnioski zawarte w pkt 2 i 3 skargi na bezczynność są konieczne. Skarżący załączyli protokół z przyjęcia stron, zawiadomienie do PINB z 23 lipca 2015 r., pismo PINB z 30 września 2015 r., wyrok NSA sygn. I OSK 2459/16, zgłoszenie, projekt, uchwałę zarządu i pismo UMK Wydziału Mieszkalnictwa [...] z 12 marca 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle obowiązujących przepisów prawa, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest ponaglenie złożone w trybie art. 37 § 2 K.p.a.
Będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie skarga na bezczynność z 10 września 2018 r. została poprzedzona ponagleniem złożonym przez skarżącą 28 sierpnia 2018 r. Stwierdzić więc należy, że spełnione zostały formalne warunki wniesienia skargi.
Pojęcie "bezczynność" jest zdefiniowane ustawowo w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność).
Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które zachowało aktualność, pojęcie bezczynności odnosi się przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12, powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd podziela przedstawione przez organ rozważania dotyczące przesłanek wszczynania i prowadzenia z urzędu postępowań w zakresie nadzoru budowlanego, a także czynności kontrolnych w zakresie oceny legalności wykonywanych robót budowlanych oraz użytkowania obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem.
Sprawa niniejsza wiąże się ze sporem w zakresie użytkowania budynku przy ul. [...] w K., w tym jego części wspólnych, który to budynek stanowi własność osób fizycznych i Gminy Miejskiej K.. W szczególności chodzi o należący do skarżących lokal nr [...] i należący do Gminy Miejskiej K., użytkowany przez A. T. lokal nr [...] położony na poddaszu nad lokalem nr [...], a także przewodów kominowych (spalinowych i wentylacyjnych) służących wszystkim lokalom w budynku.
Skarżący upatrują konieczności działania organu nadzoru budowlanego związanej z przebudową lokalu nr [...] dokonaną w latach 2007-2008, jak również z remontem przewodów kominowych, przeprowadzonym w 2015 r. Aktywność skarżących związana jest z zastrzeżeniami co do zakresu prowadzonych prac i ich wpływu na lokal skarżących i bezpieczeństwo jego użytkowania.
Skarżący - po pierwsze do protokołu przyjęcia stron z 18 czerwca 2015 r., po drugie w piśmie z 23 lipca 2015 r. - wnioskowali o podjęcie działań przez PINB.
Należy zaznaczyć, że PINB podjął działania w stosunku do obu powyższych wniosków, dokonując stosownych czynności i gromadząc materiał dowodowy. Ze zgromadzonych akt wynika następujący stan faktyczny.
Wniosek zgłoszony przez skarżących do protokołu przyjęcia stron z 18 czerwca 2015 r. dotyczył sprawdzenia zakresu i legalności robót prowadzonych w dniach 16-23 czerwca 2015 r. w związku z orzeczeniem technicznym z 11 lutego 2015 r. oraz okresowymi przeglądami (kontrolami) przewodów kominowych z 5 lutego 2015 r. i 12 maja 2015 r. Z ww. dokumentów wynikały liczne nieprawidłowości dotyczące wszystkich lokali w budynku wymagające pilnego remontu dla uzyskania bezpieczeństwa użytkowania obiektu. W szczególności wskazano w protokole z 12 maja 2015 r. na niedrożność komina spalinowego i wentylacji w łazience mieszkania nr [...], który należy pilnie udrożnić.
Po przeprowadzeniu remontu kolejne kontrole przewodów kominowych z 23 czerwca 2015 r. i 9 lipca 2015 r. nie wykazały nieprawidłowości.
Organ w celu wyjaśnienia okoliczności związanych z wnioskiem skarżących z 18 czerwca 2015 r. przeprowadził czynności kontrolne zakończone protokołem nr [...] z 29 lipca 2015 r., na podstawie art. 81 ust. 4, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 81a, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 P.b., w przedmiocie usunięcia zagruzowania i doszczelnienia przewodów kominowych w budynku mieszkalnym ul. [...] w K., w obecności członka zarządu wspólnoty mieszkaniowej P. H.. Kontrola wykazała, że przewody kominowe nadają się do dalszej eksploatacji. W konsekwencji organ zakończył czynności wywołane wnioskiem skarżących z 18 czerwca 2015 r.
Z kolei w zawiadomieniu z 23 lipca 2015 r. skarżący wnieśli o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie lokalu nr [...]. Zarzucono, że roboty adaptacyjne (na cele mieszkalne) wykonane w 2008 roku zostały przeprowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, a obejmowały m.in. usunięcie elementów konstrukcyjnych budynku i jego dachu. Zarzucili, że wykonanie nowych instalacji, w tym gazowej doprowadziło do ingerencji w przewody kominowe i zaburzenia funkcjonowania komina wentylacyjnego.
W związku z powyższym zawiadomieniem organ dokonał następujących czynności.
- 10 sierpnia 2015 r. uzyskano wydruk z ewidencji gruntów i budynków,
- 12 i 13 sierpnia 2015 r. przeprowadzono rozmowy telefoniczne celem uzyskania informacji o właścicielu i lokatorze lokalu nr [...], a także wystosowano wezwania do udostępnienia lokalu,
- 26 sierpnia 2015 r. przeprowadzono kontrolę ww. lokalu, na podstawie art. 81 ust. 4, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 81a, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 P.b., zakończoną protokołem nr [...], w przedmiocie remontu lokalu w budynku mieszkalnym ul. [...].
W wyniku kontroli i przedstawionych dokumentów skarżony organ ustalił, że roboty budowlane w lokalu nr [...] były wykonywane w 2008 r. na podstawie skutecznego zgłoszenia z 25 czerwca 2007 r. zamiaru remontu lokalu wraz z m.in. wymianą ocieplenia połaci dachowej i wyburzeniem i wymianą ścian działowych. Stwierdzono, że w ramach robót, zgodnie z projektem remontu załączonym do zgłoszenia wykonanym przez uprawnionego architekta, wykonano m.in. rozebranie ścian działowych, wymianę ocieplenia połaci dachowej, nowe ściany działowe, wymianę instalacji elektrycznej, przebudowanie instalacji gazowej, wzmocniono konstrukcję dachu. Stwierdzono ponadto, że przedłożono zaświadczenie o niewniesieniu przez uprawniony organ sprzeciwu do ww. zgłoszenia. W trakcie kontroli nie stwierdzono odstępstwa od projektu budowlanego załączonego do zgłoszenia.
W konsekwencji organ zakończył czynności wywołane zawiadomieniem skarżących z 23 lipca 2015 r., o czym poinformował ich w piśmie z 30 września 2015r.
E. R. wniosła 14 grudnia 2017 r. pismo do PINB żądając udostępnienia materiałów z przesłuchania na potrzeby sprawy z wniosku z 23 lipca 2015 r. P. H. oraz inspektora K. P., wskazując, że osoby te uzyskały szczegółową wiedzę w zakresie prowadzonego postępowania, a prawo do wglądu do materiałów uzasadnia treść § 5 Regulaminu Organizacyjnego PINB.
Sąd przy tym zaznacza, że kwestia dostępu do akt, dokumentów i informacji leży poza zakresem niniejszego postępowania sądowego.
Jak wynika z przedstawionego wyżej ustalonego stanu faktycznego, organ nadzoru budowlanego podejmował w nieznacznych odstępach czasu czynności bezpośrednio zmierzające do rozstrzygnięcia, czy podnoszone przez skarżących okoliczności uzasadniają wszczęcie i prowadzenie z urzędu postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu podjęte przez organ, a wymienione powyżej działania, zmierzały do wyjaśnienia podnoszonych wątpliwości i okoliczności, były podejmowane w sposób przemyślany i planowy. Działania organu doprowadziły w konsekwencji do jednoznacznego rozstrzygnięcia, że brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania, zarówno w kwestii remontu lokalu nr [...] z 2008 r., jak i remontu przewodów kominowych z 2015 r. W szczególności, nie stwierdzono w żadnym stopniu zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców przedmiotowego budynku, w tym lokalu nr [...].
Co więcej ze zgromadzonych przez organ akt wynika, że przewody kominowe wszystkich lokali w budynku wymagały przebudowy, ze względu chociażby na ich wadliwe połączenia. Powyższe wadliwości nie mogły wynikać wyłącznie z prac wykonanych w 2008 r. Stwierdzony przez organ remont przewodów kominowych w istocie doprowadził do pożądanych przez skarżących efektów bezpieczeństwa ich eksploatacji i usunięcia zaburzenia w funkcjonowaniu, które to żądania skarżący artykułowali w licznych pismach.
Należy tu dodać, że wbrew zarzutom skargi, w załączonym do zgłoszenia z 2007 r. projekcie remontu precyzyjnie określono zamiar wykonania robót budowlanych z wyszczególnieniem pełnego zakresu tych robót.
Wbrew twierdzeniom skarżących, organ wyjaśnił i zajął stanowisko zarówno w kwestii wykonywania robót konstrukcyjnych i niekonstrukcyjnych – stwierdził jednoznacznie, że nie było odstępstw od projektu załączonego do zgłoszenia niezawierającego robót konstrukcyjnych, a załączona opinia techniczna zalecała je w nieznacznym zakresie (przybicie desek do krokwi i wzmocnienie płatwi balami, w celu zwiększenia nośności), jak i problemu wentylacji w budynku – stwierdził, że przewody kominowe nadają się do dalszej eksploatacji.
Zatem podnoszony przez skarżących w skardze zarzut bezczynności PINB-u okazał się bezzasadny, a skarga podlegała oddaleniu.
Należy jeszcze zaznaczyć, że począwszy od pierwszego wniosku skarżących z 18 czerwca 2015 r., przez zawiadomienie z 23 lipca 2015 r. i kolejne ich pisma, skarżący jednoznacznie wyrażali żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego, a nie działali w trybie skargowym, w rozumienie działu VIII K.p.a.
Zatem kwalifikacja całej sprawy jako związanej ze skargami i wnioskami z działu VIII K.p.a. i zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek PINB o odrzucenie skargi nie były zasadne, a sprawa bezczynności podlegała merytorycznej kontroli Sądu. W wyniku tej kontroli Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.