II SAB/KR 188/22

II SAB/Kr 188/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Monika Niedźwiedź
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 35 i 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 149 , art 161 par 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie WSA Monika Niedźwiedź WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. N. i M. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości I. umarza postępowanie; II. stwierdza, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne [...] oraz [...] III. stwierdza, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących P. N. i M. N. solidarnie kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. N. i M. N. pismem z dnia 1 sierpnia 2022r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego (tj. Gminę Kraków - dalej Gmina) własności nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] (dalej: "Nieruchomość"), które zgodnie ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej stanowią własność Skarżących. Skarżący zarzucili Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
• art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "KPA") poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i prowadzenie sprawy dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy;
• art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 KPA w zw. z art. 153 PPSA poprzez zlekceważenie wiążących Wojewodę oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 459/19, które w oczywisty sposób muszą mieć wpływ na ocenę przewlekłości postępowania w toku ponownego postępowania w zainicjowanej przez Skarżących sprawie oraz napiętnowane już w wyroku tego Sądu sui generis "konsekwentne" prowadzenie postępowania wedle formalnej teorii dowodów określonych przezeń w piśmie z kwietnia 2012 r.
Skarżący wnieśli o:
- stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w określonym terminie;
- na podstawie art. 149 § 1a PPSA wnieśli również o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - na podstawie art. 149 § 2 PPSA wnieśli o przyznanie Skarżącym od Wojewody sumy pieniężnej w postaci kwoty 5000 zł;
- zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w postaci kosztów sądowych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono w pierwszej kolejności dotychczasowy przebieg postępowania Wbrew treści wniosku złożonego przez Skarżących na początku 2017 r., decyzją z dnia 10 października 2018 t. nr WS-IV.7533.1.144.2017.BS Wojewoda stwierdził, że Gmina z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa własność Nieruchomości, gdyż ta rzekomo była zajęta pod drogę publiczną w postaci ulicy [...]. Wskutek wniesionego odwołania Minister Rozwoju, decyzją z dnia 23 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. Po wniesieniu przez Skarżących skargi, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 459/19 (dalej: "Wyrok"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") uchylił decyzję organów obu instancji, formułując przy tym ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Dalej skarżący wskazali na naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia "przewlekłość postępowania". Co jednak oczywiste, oba pojęcia dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku przewlekłości postępowania organu, przedmiotem wartościowania jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Wojewoda jest bezczynny i prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, wskutek czego upłynęły terminy załatwienia sprawy, przewidziane w art. 35 § 1-3 KPA. Działania Wojewody są pozorne i nie wnoszą nic nowego do sprawy, organ bezkrytycznie zdaje się na dokumentację przedstawianą mu przez organy reprezentujące stronę postępowania w postaci Gminy. Wojewoda nie informuje również, zgodnie z art. 36 KPA, o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, a także nie wyznacza nowego terminu jej załatwienia (przez okres ostatnich blisko dwóch lat nie uczynił tego ani razu). Nie przyniosło oczekiwanego rezultatu wniesienie ponaglenia.
W zakresie uzasadnienia, że w toku postępowania doszło do przewlekłości skarżący wskazali , że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym obok art. 7, art. 8 § 1 KPA, również zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.) KPA precyzuje w art. 37 § 1 pkt 2 KPA, że przewlekłość ma miejsce, w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Konsekwentnie w orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Zasadnicze znaczenie w kontekście przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę postępowania mają wytyczne określone w Wyroku, gdzie WSA w Warszawie stwierdził, że: • materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający do wydania decyzji merytorycznej, załatwiającej wniosek Skarżących; • z dowodów nie wynika, co było podstawą wnioskowania organów oraz pod jakie konkretne elementy drogi (pasa drogowego), działki stanowiące Nieruchomość zostały faktycznie zajęte; • organy obu instancji winny rozważyć przeprowadzenie innych dowodów na okoliczność faktycznego zajęcia, według stanu na 31 grudnia 1998 r., działek stanowiących Nieruchomości pod konkretne elementy drogi (pasa drogowego); • z dokumentów dołączonych do akt sprawy nie wynika, aby w rejonie Nieruchomości były prowadzone roboty drogowe (budowlane), dotyczące modernizacji na tym odcinku ul. [...] i aby na podstawie tychże robót doszło do zajęcia przed 31 grudnia 1998 r. Nieruchomości pod konkretne elementy tej drogi (jej pasa drogowego); • znajdujące się w aktach sprawy i dołączone do akt mapa uzupełniająca plan podziału działek z 1987 r. i tabelaryczny wykaz zmian nie świadczą o tym jaki faktyczny przestrzenny zasięg miała ul. [...] na terenie działek stanowiących Nieruchomość; te dokumenty potwierdzają stan formalny (a nie faktyczny); poza tym z dokumentów tych nie wynika w jakim trybie dokonano tego podziału; • opinia geodezyjna z 2018 r. nie pokrywa się z danymi wynikającymi z metryki drogi ul. [...]; z metryki tej drogi nie wynika, aby ul. [...] faktycznie posiadała taki element drogowy, jak pobocze; metryka podaje tylko dane dotyczące szerokości samej jezdni (części drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów) brak danych odnośnie szerokości pasa drogowego w liniach rozgraniczających; • ze stanowiska biegłego wynika, że w jakimś badanym okresie/na przestrzeni lat (nie wiadomo konkretnie kiedy, tj. czy według stanu na 31 grudnia 1998 r., czy w okresie 2001-2004 jak twierdzą Skarżący) w jakiejś części (nie wiadomo jakiej) uległy zmianie usytuowanie granicy ogrodzenia posesji skarżących, a także przebieg krawędzi jezdni na spornym terenie w ten sposób, że kosztem pobocza została poszerzona jezdnia; • należałoby zwrócić się do Prezydenta Miasta Krakowa o przedłożenie dokumentacji budowlanej (a nie tylko geodezyjno-prawnej) w zakresie wykonanych robót, polegających na modernizacji, czy utrzymaniu drogi - ul. [...], które miały miejsce przed 31 grudnia 1998 r. w rejonie Nieruchomości, celem ustalenia usytuowania na Nieruchomości konkretnych elementów składających się na pojęcie drogi (pasa drogowego); • należałoby także wyjaśnić w jakim trybie został dokonany podział Nieruchomości, w szczególności czy w tym zakresie została wydana decyzja administracyjna zatwierdzająca projekt podziału lub orzeczenie sądowe o podziale, o których mowa w art. 12 ust. 5 ustawy z 1985 r.; • jeżeli dowody z dokumentów nie pozwolą na dokładne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy wówczas organ I instancji winien rozważyć przeprowadzenie dowodu z zeznań wnioskowanych przez skarżących świadków, jeżeli spełniają wymogi z art. 82 kpa. • przeprowadzenie z udziałem stron dowodu z zeznań świadków, w sprawie w której opinię wydał biegły geodeta czyni zasadnym przeprowadzenie rozprawy (art. 89 § 2 kpa) lub oględzin z udziałem stron, świadków i geodety, aby odtworzyć przebieg ulicy (por. wyrok NSA z 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2042/14) oraz wyjaśnić podniesione wyżej wątpliwości dotyczące sporządzonej na użytek niniejszej sprawy opinii geodezyjnej.
Organ nie przeprowadził w gruncie rzeczy ani jednego dowodu wskazanego przez WSA w Warszawie w prawomocnym Wyroku, którego treścią jest związany, marnotrawiąc całe dwa lata postępowania. Pomimo wyraźnych wskazań w Wyroku Wojewoda ponownie i bezrefleksyjnie przytoczonych wątpliwości nie dostrzegł i nie wyjaśnił, a już zabiera się do rozstrzygania sprawy. Nie można przy tym oprzeć się wrażenie, że Wojewoda najprawdopodobniej nie odróżnia wspomnianej w Wyroku dokumentacji geodezyjno-prawnej (zdaniem WSA w Warszawie niewystarczającej w sprawie) od koniecznej dla rozstrzygnięcia dokumentacji budowlanej. Wbrew oczywistym wytycznym Wyroku, pomimo braków postępowania dowodowego, Wojewoda - pomimo dwóch lat pozorowania postępowania - nie znalazł czasu na przeprowadzenie wskazanych w Wyroku dowodów z zeznań świadków, nie mówiąc już nawet o przeprowadzeniu określonej w nim rozprawy administracyjnej. Uprzedzając spodziewane argumenty dotyczące pandemii COVID19, wskazać należy, że postępowanie administracyjne ma w dużej mierze charakter pisemny i gabinetowy - w przeciwieństwie do postępowań sądowych, których większość odbywa się na publicznych rozprawach. Aktywność stron w postaci osobistego kontaktu z organem lub urzędnikami jest ograniczona do minimum. Wniosek składa się drogą pocztową albo na biurze podawczym, pocztą przesyłane są ewentualne pisma w toku sprawy (jeżeli jest taka potrzeba lub konieczność), podobnie jak decyzja kończąca postępowanie. Do tego dochodzi szeroka możliwość stosowania w tych postępowaniach środków elektronicznych, przede wszystkim profilu zaufanego ePUAP, w szczególności w kontekście komunikacji z innymi organami administracji publicznej. Nie powinno było więc być żadnych przeszkód, aby sprawa trwała i była rozstrzygnięta przynajmniej rok temu.
Rozważając kwestię zasadności zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa należy wskazać, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki. W ocenie Skarżących taka kwalifikowana jako rażące naruszenia prawa sytuacja wystąpiła w sprawie. Przekroczenie terminu do załatwienia wniosku jest znaczne, bo wieloletnie. W toku postępowania były wielomiesięczne okresy bezczynności, w których Wojewoda nie zadał sobie nawet trudu ustalania kolejnych terminów załatwienia sprawy, nie dokonując przy tym w tym czasie żadnych innych czynności.
W przedmiocie uzasadnienia żądania sumy pieniężnej skarżący wskazali, iż suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 60/17). Zastosowanie środka pełniącego funkcje prewencyjno-represyjne w postaci grzywny, nie jest wystarczające dla realizacji opisanego powyżej celu. Dodatkowo przesypywanie środków pieniężnych pomiędzy jednostkami Skarbu Państwa, tj. w ramach "jednego dużego worka", nic konkretnego Skarżącym nie przyniesie. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając szczegółowe wytyczne, jakie Wojewoda otrzymał od WSA w Warszawie, wskazane jest napiętnowanie oczywistego i zuchwałego zlekceważenia przez Wojewodę wytycznych zawartych w Wyroku oraz elementarnych zasad postępowania 5 (w szczególności art. 36 KPA), co doprowadziło do blisko dwuletniego prowadzenia postępowania w sprawie, gdzie koncentracja całokształtu materiału dowodowego powinna nastąpić zawczasu, w oparciu o schemat przedstawiony w Wyroku i umożliwić będącym w podeszłym wieku Skarżącym wydanie oczekiwanego i oczywistego rozstrzygnięcia w sprawie. Należy przy tym podkreślić ze wszech miar absurdalne postępowanie Wojewody, który w analogicznych sprawach, wbrew wszelkim okolicznościom, ogranicza się do wydawania - a kolokwialnie mówiąc "klepania" - najłatwiejszego w jego ocenie rozstrzygnięcia w postaci stwierdzenia wywłaszczenia obywateli na cele publiczne bez odszkodowania, wbrew konstytucyjnym zasadom ochrony prawa własności wyrażonym zarówno w art. 21 ust. 1 jak i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższe czyni też skargę zasadną i konieczną.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, iż w związku z wniesieniem przez Panią P. N. i Pana M. N. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. , przez jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości - brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów w niej podniesionych W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, iż Państwo P. i M. N. wnioskiem z dnia 7 lutego 2017 r. zwrócili się do Wojewody Małopolskiego o wszczęcie postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wskazując: (...) że stanowiąca własność wnioskodawców nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obr[...] jedn. ewid. K. - P. nie stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. (...). Pismem z 9 listopada 2017 r, nr GD-4-3.6822.1643.2016 Wydział Geodezji Urzędu Miasta Krakowa przekazał dokumentację geodezyjno - prawną w celu wydania przez Wojewodę Małopolskiego w trybie art. 73 ww, ustawy, decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Kraków, prawa własności nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...] oraz nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. K. - P., zajętych według stanu na 31 grudnia 1998 r, pod drogę gminną - ulicę [...] w Krakowie. Decyzją z 10 października 2018 r. znak: WS-IV.7533.1.144.2017.BS Wojewoda Małopolski stwierdził, że Gmina Kraków z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0.0080 ha i nr [...] o pow. 0.0200 ha, zajętych 31 grudnia 1998 r. pod drogę gminną nr [...] (obecnie nowy nr drogi: [...]) ulicę [...] w Krakowie. Pismem z 30 października 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Pan M. N. oraz Pani P. N.. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 23 stycznia 2019 r. nr DOI.4614.342.2018.MM utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 10 października 2018 r. nr WS-IV.7533.1.144.2017.BS. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Państwo P. i M. N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 459/19 uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 23 stycznia 2019 r. nr DOI.4614.342.2018.MM oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z 10 października 2018 r. nr WS-IV.7533.1.144.2017.BS. W uzasadnieniu sąd wskazał, iż w sprawie między skarżącymi, a organami orzekającymi w administracyjnym toku instancji zaistniał spór, co do tego, czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0080 ha i działka nr [...] o pow. 0,0200 ha była 31 grudnia 1998 r. faktycznie zajęta w całości lub w części pod drogę (pas drogowy). Pismem z 18 września 2020 r. znak DO. 1.4614,342.2018 Minister Rozwoju zwrócił akta sprawy wraz z kopią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 459/19. Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie pismem z 30 września 2020 r. wezwał Wydział Geodezji Urzędu Miasta Krakowa działający w imieniu zarządcy drogi - Prezydenta Miasta Krakowa o przedłożenie dokumentacji budowlanej w zakresie wykonywanych robót, polegających na modernizacji, czy utrzymaniu (art. 4 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych) drogi ul. [...], które miały miejsce przed 31 grudnia 1998 r. w rejonie posesji położonych przy ul. [...] oraz dokumentacji geodezyjno-prawnej obrazującej stan zajęcia nieruchomości pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r, w odniesieniu do przebiegu ustalonej granicy pasa drogowego. Pismem z 4 listopada 2021 r. znak GD-4.3.6822.1643.2016 Wydział Geodezji Urzędu Miasta Krakowa przekazał do tutejszego Urzędu mapę do celów prawnych dla potrzeb ww. postępowania administracyjnego - Ustalenie przebiegu pasa drogowego drogi gminnej ul[...] według stanu na 31 grudnia 1998 r. dla działek [...] oraz nr [...] obr. [...]. ewid. K. — P.. Ponadto, w związku z zarzutami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 459/19 tutejszy Wydział pismem z 3 marca 2022 r. wystąpił do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Krakowa oraz Zarządu Dróg Miasta Krakowa o przesłanie uchwały Rady Miasta Krakowa obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., dotyczącej zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Krakowa obejmującej m.in. ulice [...]. W dniu 11 lipca 2022 r. ponaglenie w przedmiotowej sprawie wniósł pełnomocnik reprezentujący Państwa P. i M. N.. Ponaglenie wraz z kopią akt sprawy zostało przesłane do Ministra Rozwoju i Technologii pismem z 22 lipca 2022 r. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego decyzją z 8 sierpnia 2022 r. znak WSIV.7533.3.144.2017.KM Wojewoda Małopolski orzekł o stwierdzeniu nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Kraków z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0.0080 ha i nr [...] o pow. 0.0200 ha, zajętych 31 grudnia 1998 r. pod drogę gminną nr [...] (obecnie nowy nr drogi: [...]) ulicę [...] w Krakowie. W związku z powyższym, organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa.
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego (tj. Gminę Kraków) własności nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] , które zgodnie ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej stanowią własność Skarżących P. N. i M. N..
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).
W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W przedmiotowej sprawie skarżący dopełnił tego wymogu, kierując do organu ponaglenie w dniu 11 lipca 2022r., tj. przed wniesieniem skargi.
Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W postępowaniu zażaleniowym ma odpowiednie zastosowanie termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 144 K.p.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Z akt sprawy wynika, że postpowanie , którego dotyczy skarga wszczęte zostało w dniu 7 lutego 2017r. Decyzją z 10 października 2018 r. znak: WS-IV.7533.1.144.2017.BS Wojewoda Małopolski stwierdził, że Gmina Kraków z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0.0080 ha i nr [...] o pow. 0.0200 ha, zajętych 31 grudnia 1998 r. pod drogę gminną nr [...] (obecnie nowy nr drogi: K [...]) [...] w Krakowie. Na skutek odwołania wniesionego przez Skarżących Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 23 stycznia 2019 r. nr DOI.4614.342.2018.MM utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 10 października 2018 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Państwo P. i M. N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 459/19 uchylił decyzję organów I i II instancji a w uzasadnieniu tegoż wyroku znalazł się szereg konkretnych wskazań i wytycznych dla organów w zakresie uzupełnienia i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem należytego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
Akta do organu I instancji po orzeczeniu Sądu powróciły za pismem z dnia 18 września 2020 r.
Pismem z 30 września 2020 r. organ wezwał Wydział Geodezji Urzędu Miasta Krakowa działający w imieniu zarządcy drogi - Prezydenta Miasta Krakowa o przedłożenie dokumentacji budowlanej w zakresie wykonywanych robót, polegających na modernizacji, czy utrzymaniu drogi ul. [...], które miały miejsce przed 31 grudnia 1998 r. w rejonie posesji położonych przy ul. [...] oraz dokumentacji geodezyjno-prawnej obrazującej stan zajęcia nieruchomości pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r, w odniesieniu do przebiegu ustalonej granicy pasa drogowego. W odpowiedzi na powyższe pismem z 4 listopada 2021 r. Wydział Geodezji Urzędu Miasta Krakowa przekazał do organu mapę do celów prawnych dla potrzeb ww. postępowania administracyjnego - Ustalenie przebiegu pasa drogowego drogi gminnej ul[...] według stanu na 31 grudnia 1998 r. dla działek [...] oraz nr [...] obr. [...]. ewid. K. — P..
Następnie pismem z 3 marca 2022 r. organ wystąpił do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Krakowa oraz Zarządu Dróg Miasta Krakowa o przesłanie uchwały Rady Miasta Krakowa obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., dotyczącej zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Krakowa obejmującej m.in. ulice [...]
Następnie Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r. znak WSIV.7533.3.144.2017.KM orzekł o stwierdzeniu nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Kraków z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0.0080 ha i nr [...] o pow. 0.0200 ha, zajętych 31 grudnia 1998 r. pod drogę gminną nr [...] (obecnie nowy nr drogi: [...]) ulicę [...] w K. .
W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro akt ten ( wyżej opisana decyzja ) została wydana po wniesieniu skargi do Sądu, ale przed rozpoznaniem skargi, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie lub dokonania czynności – pkt I sentencji wyroku.
Sąd jednocześnie stwierdza, że Wojewoda Małopolski w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.( pkt II wyroku). Nawet jeśli termin ten liczyć tylko od daty zwrotu akt z WSA w Krakowie , czyli od 18 września 2020r. to do daty wydania powtórnie decyzji w tej sprawie ( 8 sierpnia 2022r.) upłynęło bez mała 22 miesiące. Zważywszy że organ miał już co najmniej częściowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie ( wszak rozpoznawał sprawę ponownie ) i że wytyczne wyroku Sądu Administracyjnego uchylającego pierwotną decyzję były konkretne , co powinno ułatwić dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego – to kontynowanie postępowania w sprawie przez blisko dwa lata dalece wykracza poza ramy terminowego załatwienia sprawy nakreślone przez kpa, nawet jeśli uwzględnić fakt, iż przedmiotową sprawę z uwagi na trudności w zakresie ustalenia stanu faktycznego uznać należy za skomplikowaną. Powyższe w sposób nie budzący wątpliwości implikuje wniosek, iż organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności, i zaniedbanie to jako dalej idące zawiera też w sobie i niejako konsumuje również przewlekłość postępowania.
Powołany na wstępie art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r. I OSK 1163/16 zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Zauważyć także należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją.
Postępowanie zostało wszczęte w dniu 7 lutego 2017. Po uchyleniu pierwotnie wydanej decyzji w trybie kontroli sądowoadministracyjnej akta powróciły do organu 18 września 2020r. Decyzja kończąca postępowanie zapadła w dniu 8 sierpnia 2022r., a zatem po upływie 5 i poł roku od daty wszczęcia postępowania i 22 miesięcy od daty zwrotu akt do organu przez Sąd. Nawet jeśli uznać w realiach niniejszej sprawy, iż należy ona do kategorii skomplikowanych to załatwienie sprawy nastąpiło z opóźnieniem i to bardzo dużym opóźnieniem. Jak już wyżej wskazano organ ponownie rozpoznając sprawę miał już co najmniej częściowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie ( wszak rozpoznawał sprawę ponownie ). Dysponował też wytycznymi Sądu Administracyjnego uchylającego pierwotną decyzję, co powinno ułatwić dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego. Mimo powyższego organ wydłuża postępowanie o kolejne 22 miesiące, w trakcie których całość czynności wyjaśniających sprowadza się do dwukrotnego zwrócenia się do tej samej jednostki – Wydziału Geodezji UMK o udostępnienie dalszej dokumentacji ( pierwszy raz w dniu 30.09.2020r. , drugi raz w dniu 3 marca 2022r.). W związku z powyższym pojawia się uzasadnione pytanie dlaczego organ od razu nie zwrócił się o wszystkie potrzebne dokumenty ( tym bardziej, że były one w posiadaniu tego samego podmiotu), oraz dalsze pytanie dlaczego organ nie reagował przez półtora roku na brak odpowiedzi na pierwsze wezwanie. Taka bierność w prowadzeniu postępowania nie może być oceniona inaczej, jak celowe i umyślne , a co najmniej bezmyślne i nieuzasadnione przedłużanie terminu w załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi w przedmiotowej sprawie cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku.
Zdaniem Sądu należało oddalić skargę w zakresie żądania przyznania od organu sumy pieniężnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". W świetle tego ostatniego przepisu przyznana na rzecz skarżących suma pieniężna może maksymalnie wynieść pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Podkreślić jednak trzeba, że ocena czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu, który ma w tym zakresie do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające na celu dyscyplinowanie organu. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, ale nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność czy przewlekłość, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/165). Ponadto wskazać należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny. Skoro zatem w sprawie wydane zostało rozstrzygnięcie, to z punku widzenia wyżej wskazanych argumentów nie jest już celowym przyznawania sumy pieniężnej, jako środka mającego doprowadzić do jego wydania. Ponadto w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym wskazuje się, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącą argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez Sąd sumy pieniężnej także z urzędu.
Skarżący nie uzasadnili swojego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej właściwie w żaden sposób z punktu widzenia wyżej wymienionych kryteriów. Podkreślić należy też , że w niniejszej sprawie brak jest także konieczności dyscyplinowania organu poprzez zasądzenie omawianej sumy, gdyż omawiane postępowanie zostało zakończone przez wydanie decyzji merytorycznej. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność przyznana na rzecz skarżących ww. sumy pieniężnej, dlatego w tym zakresie skargę należało oddalić.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.