II SAB/Kr 186/21

II SAB/Kr 186/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 951/22 - Wyrok NSA z 2023-09-06
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 31 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie A z siedzibą w K. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r. Stowarzyszenie A złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 stycznia 2020 r. o wszczęcie postępowania i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi K. Z..
Skarżące stowarzyszenie wniosło o: 1) zobowiązanie organu do wydania w terminie nie dłuższym niż 14 dni postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego na podstawie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) ewentualnie, jeżeli Sąd uzna to za uzasadnione – o orzeczenie o obowiązku wszczęcia postępowania, zgodnie z wnioskiem skarżącego na podstawie z art. 149 § 1b p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi skarżące stowarzyszenie wskazało, że dnia 17 stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 315a ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zwróciło się do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi K. Z. oraz o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Wniosek skarżącego umotywowano niedotrzymaniem terminów realizacji działań określonych w Programie ochrony powietrza dla województwa [...] wraz z Planem działań krótkoterminowych, przyjętym uchwałą nr XXXII/451/17 Sejmiku Województwa [...] z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa M. z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...] zmienionej uchwałą Nr VI/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. oraz uchwałą Nr XLll/662/13 z dnia 30 września 2013 r. Wskazano, że zaniechania dotyczyły następujących działań: 1) działanie naprawcze polegające na kontroli palenisk indywidualnych pod kątem przestrzegania zakazu spalania odpadów – kod działania MaSMa/KONTROLA/03 – wyeliminowanie spalania odpadów oraz ograniczenie spalania pozostałości roślinnych na powierzchni ziemi; 2) działanie naprawcze polegające na kontroli palenisk pod kątem przestrzegania uchwały Nr XXXII/452/17 Sejmiku Województwa M. z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa [...] ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw – kod działania MaSMa/UCHWAŁA/02 – wprowadzanie ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwa stałe; 3) działanie operacyjne polegające na kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów – kod działania PDK04. Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. (znak sprawy [...]) organ poinformował skarżącego, że decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. (znak sprawy [...]) wymierzył Burmistrzowi K. Z. administracyjną karę pieniężną za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w programie ochrony powietrza na lata 2013-2015 oraz że postępowanie odwoławcze w tej sprawie toczy się przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska.
Mając na uwadze niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w formie postanowienia, dnia 18 czerwca 2020 r. skarżący skierował ponaglenie, które zostało rozpoznane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. GIOŚ odniósł się do ponaglenia pismem z dnia 7 lipca 2020 r., w którym wskazał brak legitymacji skarżącego do wniesienia ponaglenia oraz zinterpretował wniesione przez Skarżącego pismo jako skargę w rozumieniu Działu VIII k.p.a.
W związku z tym, że do dnia złożenia skargi organ nie wydał postanowienia w przedmiocie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem skarżącego oraz wobec bezskuteczności ponaglenia, konieczne stało się wniesienie skargi na bezczynność organu. Dalej skarżące stowarzyszenie przedstawiło argumentację na poparcie stanowiska, że organ pozostaje w bezczynności, oraz ustosunkowało się do twierdzeń Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.
Pismem z dnia 29 września 2020 r[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odpowiedział na skargę. Organ wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. W uzasadnieniu tego wniosku organ wskazał w szczególności, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z wnioskiem organizacji społecznej złożonym na podstawie 31 § 1 k.p.a. Organ zauważył też, że kontrola realizacji zapisów POP za lata 2017-2019 przez Gminę K. Z. mogła zostać zrealizowana dopiero po przekazaniu podstawowego dokumentu potwierdzającego realizację zadań POP, tj. sprawozdania, które składane jest przez gminy do Marszałka Województwa M. w terminie do końca marca każdego roku. Jednocześnie warunkiem niezbędnym dla wszczęcia postępowania administracyjnego jest przeprowadzenie działań kontrolnych. Dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych działań w postaci wydania decyzji lub postanowienia wobec podmiotu tj. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W odniesieniu do wniosku z dnia 17 stycznia 2020 r. o wszczęcie postępowania i dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie "wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi K. Z. (...) wobec niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w POP dla województwa [...]" za lata 2017-2019 obecnie w WIOŚ nie toczy się żadne postępowanie administracyjne. A zatem ww. wniosek należy traktować jako bezprzedmiotowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 144/20, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że postanowienie w kwestii wszczęcia postępowania, choć też może zapaść na skutek żądania organizacji społecznej, jest zrelatywizowane do sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnoprawnym - jego adresatem w istocie nie jest organizacja społeczna, lecz strona, wobec której postępowanie ma się toczyć (postępowanie administracyjne nie może być wszczęte w podmiotowej próżni). Żądając wszczęcia postępowania administracyjnego organizacja społeczna nie żąda czynności procesowej wobec siebie samej i ze skutkiem dla siebie samej, lecz czynności procesowej wobec innego podmiotu i ze skutkiem dla innego podmiotu. Zdaniem Sądu w żadnym razie nie można więc uznać, że kwestia wszczęcia postępowania administracyjnego jest "własną" sprawą organizacji społecznej – jest to sprawa dotycząca interesu prawnego innej osoby, wobec czego w pełni aktualna pozostaje przesłanka legitymacji skargowej opisana sformułowaniem: "jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym" (art. 50 § 1 p.p.s.a.).
W związku z powyższym organizacja społeczna nie jest uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby. Powyższy wniosek nie ma związku z prawem do sądu, na które można się powoływać tylko w odniesieniu do własnych spraw. W ocenie tego Sądu przepisy przewidujące udział czy też zaskarżanie orzeczeń bądź stanów rzeczy w cudzych sprawach przez podmioty legitymowane formalnie wymagają ścisłej wykładni.
Niezależnie od powyższego Sąd ten zauważył, że przedmiot ponaglenia z 18 czerwca 2020 r. nie pokrywa się z przedmiotem skargi na bezczynność. Ponaglenie dotyczyło bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi K. Z., a nie bezczynności w zakresie rozpoznania żądań proceduralnych strony skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodło skarżące Stowarzyszenie, zaskarżając je w całości. Wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskami skargi. Ewentualnie domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organizacji społecznej nie przysługuje skarga na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania, złożonego na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.; naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez niesłuszne odrzucenie skargi, która podlegała uwzględnieniu.
W uzasadnieniu Stowarzyszenie rozwinęło powyższe zarzuty. W szczególności wskazało, że organizacji społecznej przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., a następnie skarga do sądu administracyjnego. W przypadku niewydania takiego postanowienia w terminie, organizacji społecznej przysługuje więc skarga na bezczynność organu. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 4979/21, uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że istota sprawy sprowadzała się do rozważenia kwestii, czy organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby.
Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie do § 2 ww. przepisu organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. W świetle § 3 omawianego przepisu organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.
Z powyższego wprost wynika, że przepisy k.p.a. przewidują uprawnienie organizacji społecznej do występowania w sprawie innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w sprawie, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W sytuacji, w której organ uzna żądanie za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. W przeciwnym razie wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, na które służy jej zażalenie. Skoro przepisy k.p.a. przewidują obowiązek organu ustosunkowania się do wystąpienia organizacji społecznej w formie postanowienia, to na brak działania organu w tym zakresie przysługuje organizacji społecznej skarga. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.). Do powyższego wniosku doszedł również Sąd pierwszej instancji w swych rozważaniach, uzupełniając je o wywód, że kwestia wszczęcia postępowania administracyjnego nie jest "własną" sprawą organizacji społecznej – jest to sprawa dotycząca interesu prawnego innej osoby, wobec czego w pełni aktualna pozostaje przesłanka legitymacji skargowej opisana sformułowaniem: "jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym" (art. 50 § 1 p.p.s.a.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie przedstawił jednak wystarczających argumentów, aby odstąpić od jasnego brzmienia art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a., z którego wynika, że organ powinien procesowo ustosunkować się do wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania i dopuszczenia jej do udziału w sprawie (por. wyrok NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 163/17, LEX nr 2442332). Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w sprawach dotyczących innych podmiotów, o ile kumulatywnie spełnione będą dwa warunki: po pierwsze, sprawa administracyjna mieści się w zakresie statutowej działalności organizacji, po drugie, organizacja ta uczestniczyła w danym postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony. Niespełnienie choćby jednej z ww. przesłanek powoduje, że organizacja społeczna nie posiada legitymacji skargowej (por. wyrok NSA z 22 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 562/05; wyrok NSA z 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 593/08; postanowienie NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1588/13). Niemniej przedmiotowy wniosek organizacji społecznej dotyczy żądania wszczęcia postępowania z urzędu i dopuszczenia jej do udziału w tymże postępowaniu. Żądanie to wynika z przepisów prawa i przepisy prawa regulują związane z wniesieniem tego żądania obowiązki procesowe organu i przyznają wnioskodawcy uprawnienia procesowe. Trudno w takiej sytuacji stwierdzić, że organizacja społeczna nie ma ani interesu prawnego we wniesieniu skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jej żądania, ani nie spełnia warunku uczestniczenia w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, wszak jej żądanie właśnie tego dotyczy. Gdyby uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji za prawidłowe, to organy administracji nie musiałyby w ogóle rozpoznawać żądań organizacji społecznych wszczęcia postępowań czy dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu toczącym się z urzędu, bowiem skargi na bezczynność w tym zakresie byłyby niedopuszczalne. Tworzyłoby to swoiste "błędne koło", w którym organizacja społeczna nie mogłaby wnieść skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu jej żądań z art. 31 § 1 k.p.a., a przyczyną takiego stanu rzeczy byłoby de facto nierozpoznanie tychże wniosków przez organ.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął również, że przedmiot ponaglenia z 18 czerwca 2020 r. nie pokrywa się z przedmiotem skargi na bezczynność. Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 17 stycznia 2020 r. skarżące Stowarzyszenie wniosło o wszczęcie postępowania i dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi K. Z. w związku z niedotrzymaniem terminów realizacji działań określonych w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego wraz z Planem Działań Krótkoterminowych, przyjętym uchwałą Nr XXXII/451/17 Sejmiku Województwa M. z dnia 23 stycznia 2017 r. (...). Z kolei pismem z 18 czerwca 2020 r. stowarzyszenie wniosło do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska ponaglenie: "w związku z bezczynnością WIOŚ w zakresie rozpatrzenia wniosku stowarzyszenia z 17 stycznia 2020 r. (...)". Przedmiotem zaś niniejszej skargi jest bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie rozpatrzenia wniosku z 17 stycznia 2020 r. o wszczęcie postępowania i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi K. Z.. Z powyższego wynika, że wniosek Stowarzyszenia z 17 stycznia 2020 r., ponaglenie z 18 czerwca 2020 r. oraz niniejsza skarga dotyczą tego samego przedmiotu.
W związku z powyższym za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organizacji społecznej nie przysługuje skarga na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania, złożonego na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., a także naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje.
Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Kluczowym przepisem w niniejszej sprawie jest art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i są konsekwencją dokonanej oceny prawnej. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 23 października 1998 r., sygn. I SA 1663/96, powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co w niniejszym przypadku nie zachodzi. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu (vide np. wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756).
Z powołanego wyżej postanowienia NSA z 14 lipca 2021 r. wynika, że organizacji społecznej przysługuje skarga na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania, złożonego na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., a ponadto, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia z 17 stycznia 2020 r., ponaglenie z 18 czerwca 2020 r. oraz niniejsza skarga dotyczą tego samego przedmiotu.
Sąd w niniejszej sprawie wskazuje, że w myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2).
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Zatem, mając na uwadze stanowisko NSA, tut. Sąd stwierdza, że skarżące Stowarzyszenie w toku postępowania złożyło do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ) w dniu 18 czerwca 2020 r. ponaglenie (k. 103 akt adm.), spełniło tym samym wymóg konieczny do wniesienia przedmiotowej skargi.
Dalej Sąd wskazuje, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, uregulowane przepisami k.p.a., pozostają w ścisłym związku z art. 37 k.p.a. W myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencją zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1–5 k.p.a.
Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Z akt niniejszej sprawy wynika, że dnia 17 stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 315a ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi K. Z. oraz o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Wniosek skarżącego umotywowano niedotrzymaniem terminów realizacji działań określonych w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego wraz z Planem działań krótkoterminowych, przyjętym uchwałą nr XXXII/451/17 Sejmiku Województwa M. z dnia 23 stycznia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIX/612/09 Sejmiku Województwa [...] z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" zmienionej uchwałą Nr VI/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. oraz uchwałą Nr XLll/662/13 z dnia 30 września 2013 r.
Wskazano jakich działań dotyczyły zaniechania i uchybienia Burmistrza w latach 2017-2019.
W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. (znak sprawy [...]) organ poinformował skarżącego, że decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. (znak sprawy [...]) wymierzył Burmistrzowi K. Z. administracyjną karę pieniężną za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w programie ochrony powietrza na lata 2013-2015 oraz że postępowanie odwoławcze w tej sprawie toczy się przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska.
Organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że z analizy akt sprawy wynika, że skarżące Stowarzyszenie wnioskiem z dnia 19 lutego 2020 r. zwrócił się do GIOŚ o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymierzenia Burmistrzowi K. Z. kary pieniężnej za niedotrzymanie terminów realizacji zadań nałożonych na lata 2013-2015 w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. Postanowieniem GIOŚ z dnia 11 marca 2020 r. Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu odwoławczym.
Mając na uwadze niewydanie w niniejszej sprawie przez organ rozstrzygnięcia w formie postanowienia, dnia 18 czerwca 2020 r. skarżący skierował ponaglenie, przekazane do GIOŚ pismem z 25 czerwca 2020 r., ze wskazaniem przez WIOŚ, że warunkiem niezbędnym dla wszczęcia postępowania administracyjnego jest przeprowadzenie działań kontrolnych.
Sąd podkreśla, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania lub dążył do tego załatwienia bez zbędnej zwłoki.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że WIOŚ nie dopuścił się zarzucanej mu skargą bezczynności.
Istotą i celem skargi na bezczynność jest mobilizacja organu do merytorycznego załatwienia sprawy, co na moment wniosku Stowarzyszenia nie było jeszcze możliwe.
Z odpowiedzi na skargę wynika, czego nie kwestionuje skarżące Stowarzyszenie, że warunkiem niezbędnym dla wszczęcia postępowania administracyjnego jest przeprowadzenie działań kontrolnych. Dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych działań w postaci wydania decyzji lub postanowienia wobec podmiotu, tj. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę WIOŚ podkreślił, że podjęcie działań kontrolnych przez WIOŚ dotyczących realizacji terminu zapisów POP za lata 2017-2019 w Gminie K. Z. planowane było z początkiem kwietnia 2020 r. (okres I kwartału roku kalendarzowego jest okresem sprawozdawczym). Z powodu okoliczności związanych z wystąpieniem stanu epidemicznego, które spowodowały przesunięcie terminu przeprowadzenia działań kontrolnych - przedmiotowa kontrola zostanie przeprowadzona w najbliższym możliwym terminie. Na chwile obecną jest to I kwartał 2021 r. Ponadto kontrola realizacji zapisów POP za lata 2017-2019 przez Gminę K. Z. mogła zostać zrealizowana dopiero po przekazaniu podstawowego dokumentu potwierdzającego realizację zadań POP tj. sprawozdania, które składane jest przez gminy do Marszałka Województwa M. w terminie do końca marca każdego roku.
Należy tu zaakcentować, że przedmiotowy wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi K. Z. oraz o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu skarżące Stowarzyszenie złożyło już 17 stycznia 2020 r.
Zatem załatwienie tego wniosku przez organ poprzez wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi Miasta K. Z. za uchybienia za okres 2017-2019, w sytuacji braku na styczeń 2020 r. materiałów dowodowych umożliwiających jego merytoryczne prowadzenie, byłoby na tamten moment jedynie działaniem iluzorycznym i pozornym, z powodu nieistnienia jeszcze materiałów źródłowych umożliwiających kontrolę działań lub zaniechań Burmistrza.
Należy też dostrzec, że organ z urzędu planował działania kontrolne.
Mając to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że na moment złożenia wniosku z 17 stycznia 2020 r. organowi nie można zarzucić bezczynności wobec skarżącego Stowarzyszenia. Przeciwne stanowisko, w okolicznościach niniejszej sprawy, byłoby - zdaniem Sądu – wypaczeniem istoty i celu skargi na bezczynność w sytuacji opisanego w odpowiedzi na skargę braku materiału źródłowego za lata 2017-2019 i planowanej kontroli.
Nie może też umknąć uwadze, że organ nie bagatelizował postępowania Burmistrza, czemu dał wyraz poprzez wymierzenie decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niedotrzymanie terminów realizacji zadań nałożonych na lata 2013 - 2015 w Programie ochrony powietrza dla województwa [...]
Samo niezadowolenie skarżącego Stowarzyszenia z treści udzielonej przez organ odpowiedzi oraz wskazanego terminu i formy podjęcia działań kontrolnych nie może oznaczać zasadności skargi i skutkować jej uwzględnieniem.
Sąd, mając na uwadze powyższe, orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a.