II SAB/Kr 184/25

II SAB/Kr 184/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 148 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. T. na przewlekłe prowadzenie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. postępowania w przedmiocie wydania decyzji o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi I. stwierdza, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. dopuścił się przewlekłości postępowania w przedmiocie wydania decyzji o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. do wydania aktu w terminie 3 miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. przyznaje J. T. od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. sumę pieniężną w wysokości 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; IV. w pozostałej części skargę oddala; V. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. na rzecz J. T. kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. T. wniosła skargę w piśmie z 3 sierpnia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. , znak: ZS.513.71.2019.APw, w sprawie wydania decyzji o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, terenu działki nr ew. [...] obręb O., położonej przy ul. [...] w O. , gm. Ś. G..
Jak wynika z przebiegu kontrolowanego postępowania działka nr [...] obręb O., gm. Ś. G. została umieszczona w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, sporządzonym przez Starostę Krakowskiego w oparciu o art. 101 d ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) dalej jako "Poś". Na podstawie art. 101d ust. 9 Poś, w październiku 2018 r. ww. wykaz został przekazany do RDOŚ w K..
W marcu 2015 r. Starosta Krakowski przekazał do RDOŚ w Krakowie akta sprawy dotyczące skażenia gruntu ściekami pogalwanicznymi z sąsiedniej względem skarżącej działki na której prowadzono działalność gospodarczą i odprowadzane były ścieki z procesu galwanizacji. Dla przedmiotowego terenu w latach 1999 - 2014 kilkukrotnie (na zlecenie Starosty Krakowskiego lub Prokuratury Rejonowej w K. - P.) sporządzane były opinie/ekspertyzy odnoszące się m.in. do zanieczyszczenia na działce należącej do J. T.. Wnioski przedstawiane w poszczególnych ekspertyzach opartych na przeprowadzonych badaniach były rozbieżne - od stwierdzenia braku skażenia pogalwanicznego gleb i braku konieczności przeprowadzenia rekultywacji, po zidentyfikowanie znaczących przekroczeń dopuszczalnych zawartości chromu, cynku i niklu. Postępowanie prowadzone przez Starostę Krakowskiego zostało umorzone z uwagi na śmierć osoby prowadzącej w/w działalność gospodarczą. W marcu 2015 r., w czasie obowiązywania zmienionej od 5.09.2014 r. ustawy Prawo ochrony środowiska (ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska i niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2014 r. poz. 1101), Starosta Krakowski przekazał akta sprawy do RDOŚ w K..
W ramach prowadzonego postępowania w sprawie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi w lipcu 2018 r. na zlecenie RDOŚ w K. przeprowadzono ocenę zanieczyszczenia powierzchni ziemi terenu działek o nr. ewid.[...], [...], [...], [...] i [...] w O. .
Biorąc pod uwagę, że badania wykonane w lipcu 2018 r na zlecenie RDOŚ w K. nie wykazały przekroczeń, RDOŚ w K. decyzją z 27.06.2019 r., znak: ZS.513.71.2019.HCh, umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu działki nr ewid. [...].
Decyzją z 8.08.2023 r., znak: DOA-WSzOP.513.51.2019.JP.AP, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) uchylił w całości decyzję RDOŚ w K. z 27.06.2019 r., znak: ZS.513.71.2019.HCh, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W swojej decyzji GDOŚ zobowiązał RDOŚ w K. do:
- przeprowadzenia oceny wiarygodności opinii zawartej w "Sprawozdaniu z oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi terenu działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...] w miejscowości O., gm. Ś. G." z 2018 r., z uwzględnieniem opinii zawartych w "Ocenie skażenia pogalwanizacyjnego" z 2002 r. autorstwa inż. Z. G., oraz "Ekspertyzie" z sierpnia 2011 r. autorstwa inż. J. M..
- dokonania oceny, czy możliwym jest, aby występujący w przeszłości poziom zanieczyszczenia gruntu, udokumentowany znajdującymi się w aktach sprawy badaniami i opiniami, mógł obecnie w sposób naturalny zaniknąć, czy też znacząco zmniejszyć się do poziomu nieistotnego z punktu widzenia wymogów ochrony powierzchni ziemi, czy też wymogów ochrony środowiska;
- dokonania oceny czy ustalenie aktualnego poziomu zanieczyszczeń na przedmiotowych działkach jest możliwe bez przekopów terenu, w celu ustalenia lokalizacji rurociągu, wymaga dokładnych ustaleń stanu faktycznego.
Przy piśmie z 14.09.2023 r., znak: DOA-WSzOP.513.51.2019.JP, GDOŚ zwrócił akta przedmiotowej sprawy.
Zawiadomieniem z 16.10.2023 r. RDOŚ w K. poinformował strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w miesięcznym terminie liczonym od dnia zwrotu akt przez GDOŚ tj. 19.09.2023 r., i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 29.03.2024 r.
Kolejnym działaniem była próba ustalenia - zgodnie z wytycznymi GDOŚ – czy wyznaczone miejsca poboru próbek ziemi i gleby do badań przeprowadzonych w lipcu 2018 r. odnosiły się do rzeczywistego usytuowania rurociągu. Wykonawcą badań i autorem "Sprawozdania z oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi terenu działek o nr ewid.[...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości O., gm. Ś. G." tj. dokumentu, w którym zawarto ocenę zanieczyszczenia powierzchni ziemi metalami, było Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w K.. Dlatego też pismem z 21.03.2024 r., znak: ZS.516.1.2.2015.APw i znak: ZS.513.71.2019.APw, zwrócono się do ww. firmy o udzielenie informacji dotyczących współrzędnych geograficznych punktów poboru próbek G-1 do G-16 dokonanych w ramach prac prowadzonych na podstawie umowy Nr 110/2018/RDOŚ/ZS z 28.06.2018 r. z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w K. , lub informację zwrotną o braku posiadania takich danych. W odpowiedzi z 17.04.2024 r., L. dz. [...], otrzymano informację, że Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. znajduje się w likwidacji i nie ma możliwości udzielenia informacji we wnioskowanym zakresie.
RDOŚ w K. poinformował strony postępowania o niezałatwieniu sprawy we wcześniej wyznaczonym terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30.09.2024 r.
Zawiadomieniem z 26.03.2024 r. RDOŚ w K. wnioskiem z 2.09.2024 r., znak: ZS.516.1.2.2015.APw i znak: ZS.513.71.2019.APw, wystąpił do Starostwa Powiatowego w K., Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru, o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze GESUT o informacje dotyczące dokładnego przebiegu sieci kanalizacyjnej dla obszaru określonego w załączniku graficznym do wniosku (działki nr [...], [...] i [...] w. O. ) w formie danych wektorowych w formacie Shapefile.
W wiadomości e-mail z 5.09.2024 r. M. K., Geodeta w Wydziale Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w K., przesłała wnioskowane dane wraz z pismem przewodnim z 5.09.2024 r., znak: GKiK.III-6642.3910.2024. W przesłanej wiadomości zwrócono uwagę, że źródłem danych o położeniu rurociągu kanalizacji jest wektoryzacja mapy analogowej. W praktyce sytuacja ta powoduje, że prawdziwy przebieg rurociągu może w pewnym stopniu odbiegać od przebiegu przedstawionego na mapie.
Zawiadomieniem z 30.09.2024 r., znak: ZS.513.71.2019.APw, RDOŚ w K. poinformował strony postępowania o niezałatwieniu sprawy we wcześniej wyznaczonym terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31.03.2025 r.
J. T. pismem z 5.03.2025 r. (data wpływu 10.03.2025 r.) wniosła, do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (daiej GDOŚ), ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie zarzucając RDOŚ w K. bezczynność (przewiekłe prowadzenie postępowania).
Pismem z 18.03.2025 r., znak: ZS.513.71.2019.APw, RDOŚ w K. przekazał GDOŚ ponaglenie pani J. T..
Zawiadomieniem z 31.03.2025 r., znak: ZS.513.71.2015.APw, RDOŚ w K. poinformował strony postępowania o niezałatwieniu sprawy we wcześniej wyznaczonym terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30.09.2025 r.
Postanowieniem z 31.03.2025 r., znak: DOA-WśzŚ.513.3.2025.AP, GDOŚ stwierdził, że RDOŚ w K. nie dopuścił się bezczynności, natomiast uznał, że postępowanie prowadzone było przewlekle, jednakże przewlekłość nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie GDOŚ wyznaczył RDOŚ w K. 6-miesięczny termin do załatwienia sprawy, który upływa 1.10.2025 r. Ww. postanowienie wpłynęło do RDOŚ w K. 1.04.2025 r. poprzez system edoręczeń.
Pismem z 24.04.2025 r., znak: ZS.516.1.2.2015.APw, RDOŚ w K. poinformował właścicieli działek nr [...], [...], [...] oraz [...] w m. O. , o planowanych oględzinach terenu, które zostały wyznaczone na dzień 15.05.2025 r.
W wyznaczonym dniu przeprowadzono oględziny na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...] w m. O. , w trakcie których wykonano dokumentację zdjęciową oraz sporządzono notatkę.
W dniu 14.05.2025 r. w siedzibie RDOŚ w K. z aktami sprawy zapoznała się pełnomocnik J. T..
Podczas wizji przeprowadzonej 15.05.2025 r. Skarżąca oraz jej małżonek zwrócili uwagę, że w rejonie miejsca przecięcia rurociągu, przy granicy działek nr [...] i [...], krzyżuje się on z innymi sieciami uzbrojenia terenu tj. siecią gazową oraz energetyczną. Mąż Skarżącej podał również, że rurociąg kanalizacji odprowadzający ścieki sanitarne z domu do zbiornika wybieralnego krzyżuje się z trasą rurociągu wód opadowych. Powyższe informacje zostały zawarte w notatce z oględzin terenu, którą podpisali zarówno Skarżąca jak i jej małżonek. Dlatego też organ wnioskiem z 16.05.2025 r.,znak: ZS.516.1.2.2015.APwiznak: ZS.513.71.2019.APw, wystąpił do Starostwa Powiatowego w K., Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru, o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze GESUT o informacje dotyczące dokładnego przebiegu wszystkich sieci uzbrojenia terenu dla obszaru określonego w załączniku graficznym do wniosku (działki nr [...], [...], [...] i [...] w m. O. ) w formie danych wektorowych w formacie Shapefile/dxf. W dniu 23.05.2025 r. drogą elektroniczną RDOŚ w K. uzupełnił złożony wcześniej wniosek poprzez jego doprecyzowanie.
W wiadomości e-mail z 23.05.2025 r. skierowanej na adres sekretariat@krakow.rdos.gov.pl, pani U. O., Geodeta w Wydziale Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w K., przy piśmie z 23.05.2025 r., znak:GKiK.III-6642.2320.2025, przesłała wnioskowane dane tj. mapę zasadniczą w postaci wektorowej w skali 1:500.
Pismem z 15.07.2025 r., znak: ZS.516.1.2.2015, RDOŚ w K. zawiadomił właścicieli działek nr [...], [...], [...] oraz [...] w m. O. o zamiarze przeprowadzenia 29.07.2025 r. pomiaru geodezyjnego rurociągu kanalizacji opadowej, w celu ustalenia jego dokładnego przebiegu.
W dniu 29.07.2025 r. przeprowadzono pomiar geodezyjny, w trakcie którego wykonano dokumentację zdjęciową. Notatka z przeprowadzonego pomiaru oraz dokumentacja zdjęciowa stanowią załącznik do niniejszego pisma.
W wiadomości email z 6.08.2025 r. skierowanej na adres [...].rdos.aov.pl. P. M., geodeta uprawniony wykonujący pomiar geodezyjny, przesłał operat techniczny zawierający m.in. wykaz współrzędnych oraz mapy obrazujące rzeczywisty przebieg rurociągu w terenie. Przekazał również pozytywny protokół nr [...] weryfikacji wyników zgłoszonych, Starostwu Powiatowemu w Krakowie, prac geodezyjnych z 6.08.2025 r. Na podstawie pozyskanych danych RDOŚ w K. opracował warstwy SHP - punktową obrazującą punkty pomiarowe oraz liniową obrazującą przebieg rurociągu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. T. wniosła o stwierdzenie, że RDOŚ przewlekle prowadzi postępowanie w ww. sprawie, oraz stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej kwocie tj. w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów:
1. art. 35 § 4 k.p.a." w zw. z art. 101c ust. 3 pkt 1) Poś przez niezałatwienie sprawy mimo kilkukrotnego przedłużania postępowania oraz pomimo, że zakres koniecznych do wyjaśnienia sprawy czynności dowodowych został określony w decyzji GDOŚ z dnia 8 sierpnia 2023 roku, znak: DOA-WSzOP.513.51.2019.JP.AP uchylającej decyzję RDOŚ z dnia 27 czerwca 2019 roku i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji;
2. art. 36 § 1 k.p.a. poprzez kilkukrotne przedłużanie postępowania i wyznaczenie kolejnych terminów załatwienia sprawy co pół roku, pomimo, że wskazane w zawiadomieniach powody przedłużenia postępowania nie uzasadniały wyznaczania tak odległych terminów załatwienia sprawy;
3. art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób skrajnie nieefektywny, opieszały, nieprowadzący do jego szybkiego zakończenia, w tym podejmowanie czynności dowodowych pozorowanych, których przeprowadzenie nie może prowadzić do wyjaśnienia sprawy i ustalenia istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności;
4. art. 8 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, pomimo świadomości, że w gruncie Skarżącej znajdują się metale ciężkie, które sposób niekontrolowany mogą migrować i skażać dalsze obszary, jak również utrzymywanie sytuacji w której Skarżąca zmuszona jest - od 1999 roku tj. od roku kiedy wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie skażenia - ograniczać sposób korzystania z nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że postępowanie administracyjne było kilkukrotnie przedłużane, natomiast do chwili obecnej nie zostało ukończone. Czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy podejmowane są opieszale, w efekcie czego po upływie niemal dwóch lat od zwrotu akt sprawy RDOŚ wciąż nie przeprowadził dowodów koniecznych do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji kasacyjnej.
Następnie skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, iż po tym, jak GDOŚ decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 roku, znak: DOAWSzOP. 513.51.2019.JP.AP uchylił decyzję RDOŚ z dnia 27 czerwca 2019 roku, znak: ZS.513.71.2015.HCh w sprawie wydania decyzji o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi i przekazał sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, akta sprawy zostały zwrócone do RDOŚ w dniu 19 września 2023 roku, natomiast pierwsze czynności nawiązujące do zaleceń i wytycznych organu II instancji zostały podjęte przez organ dopiero w kwietniu 2025 roku. RDOŚ sukcesywnie przedłużał postępowanie w sprawie, kierując do stron co pół roku zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy; zawiadomieniem z dnia 16 października 2023 roku postępowanie przedłużono do dnia 29 marca 2024 roku, zawiadomieniem z dnia 26 marca 2024 roku postępowanie przedłużono do 30 września 2024 roku, zawiadomieniem z dnia 30 września 2024 roku postępowanie przedłużono do dnia 31 marca 2025 roku, a zawiadomieniem z dnia 31 marca 2025 roku przedłużono do dnia 30 września 2025 roku. Jako uzasadnienie dla niezałatwienia sprawy w terminie podano: "przeprowadzenie ponownej pogłębionej analizy zgromadzonych akt oraz ustalenie dalszego sposobu postępowania", "skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność pozyskania dodatkowych informacji", a w ostatnich dwóch zawiadomieniach - "skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność uzyskania opinii eksperckiej".
Pierwszą czynnością wykonaną po otrzymaniu akt sprawy w dniu 19 września 2023 roku było wystosowanie w dniu 21 marca 2024 roku, a więc po 6 miesiącach do Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w K. pisma w którym RDOŚ zwrócił się o udzielenie informacji w zakresie współrzędnych geograficznych punktów poboru próbek G-1 do G-16 w ramach prac prowadzonych na podstawie umowy z dnia 28 czerwca 2018 roku. W odpowiedzi spółka poinformowała, że znajduje się w likwidacji i nie ma możliwości udzielenia powyższej informacji. Odpowiedź wpłynęła do Organu 18 kwietnia 2024 roku. Na kolejne działanie Organu w sprawie trzeba było oczekiwać ponad 4 miesiące, bowiem dopiero w dniu 2 września 2024 roku Organ wystąpił do Starostwa Powiatowego o udostępnienie mapy zasadniczej w celu ustalenia przebiegu sieci kanalizacji. Starostwo poinformowało w odpowiedzi przesłanej w dniu 5 września 2024 roku, że źródłem danych o położeniu rurociągu kanalizacji jest wektoryzacja mapy analogowej, co oznacza, że zaznaczenie na mapie rurociągu może nie odpowiadać w pełni rzeczywistości.
W dalszej kolejności, Organ przeprowadził oględziny nieruchomości mające na celu ustalenie przybliżonego przebiegu rurociągu wód opadowych na ww. działkach, a następnie w dniu 29 lipca 2025 roku dokonał odkrywki rurociągu celem ustalenia jego przebiegu. Opisane wyżej czynności jakkolwiek pozostające w związku z wytycznymi GDOŚ, sugerują na brak skoordynowania działań przez Organ, albowiem zasady ekonomiki procesowej wskazują, że czynności te winny zostać połączone z jednoczesnym pobraniem próbek ziemi do analizy. Pozwoliłoby to na precyzyjne ustalenie, czy, a jeżeli tak to w jakiej odległości od rurociągu konieczna jest rekultywacja gruntu
Konkludując, organ od dnia 19 września 2023 roku, tj. zwrotu akt przez GDOŚ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Kolejne czynności w sprawie podejmowane są w znacznych odstępach czasu (okresy całkowitej bezczynności trwają nawet 7 miesięcy), a czynności te tylko pozornie zmierzają do wyjaśnienia sprawy. Organ, po dwóch latach prowadzenia postępowania nie podjął działań do których został zobowiązany w decyzji kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom zawartym w zawiadomieniach o przedłużeniu postępowania w dalszym ciągu nie wystąpił o “pozyskanie opinii eksperckiej". Organ wyznacza co prawda nowe terminy załatwienia sprawy, przedłużając sukcesywnie postępowanie, bezspornie jednak, jak wynika z powyższego zestawienia czynności podjętych w sprawie, postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 101c ust. 3 pkt 1) Poś obowiązany jest dokonać do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wykazu o którym mowa w art. 101d ust. 6. Wykaz został
przekazany RDOŚ pismem z 4 października 2018 roku. Zatem wkrótce minie 7 lat od czasu gdy Organ otrzymał informację o konieczności dokonania wpisu do rejestru, cała jego aktywność ogniskuje się jednak na wykazaniu, że brak jest podstaw do dokonania tej czynności.
W zakresie żądania sumy pienieżnej podkreślono w skardze, iż organ w sposób nieudolny prowadzi postępowanie administracyjne] przez okres niemal 2 lata, co stanowi rażące i długotrwałe naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. W tym czasie organ nie podjął żadnych istotnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, ograniczając się
do pojedynczych czynności raz na kilka miesięcy i uporczywie nie podejmując się przeprowadzenia dowodów, które wydają się być w tej sprawie uzasadnione i oczywiste. Organowi można więc postawić zarzut prowadzenia postępowania w sposób rażąco\ przewlekły, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że zaniechanie ma charakter zawiniony i systemowy, co dodatkowo przemawia za zastosowaniem maksymalnej sankcji pieniężnej. W świetle powyższego, zasądzenie maksymalnej sumy pieniężnej stanowi niezbędną reakcję na naruszenie prawa strony oraz środek o charakterze dyscyplinującym, który może przyczynić się do przeciwdziałania podobnym naruszeniom w przyszłości. WSA w Krakowie wyrokiem z 23 maja 2017 roku, sygn. akt II SAB/Kr 69/17 w toczącej się równolegle sprawie w sprawie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi ściekami pogalwanicznymi na działkach nr: [...], [...], [...] i [...] (remediacji) stwierdził, że RDOŚ dopuścił się rażącej bezczynności w sprawie. Zasądzając wówczas kwotę [...]zł dla Skarżącej sąd wyraził oczekiwanie, że sankcja ta powinna wykluczyć podobne postępowanie organu w przyszłości. Tak się jednak nie stało, albowiem organ w dalszym ciągu nie prowadzi spraw związanych z zanieczyszczeniem ziemi na działce Skarżącej w sposób zgody z zasadami postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z zasadą szybkości postępowania i pogłębiania zaufania do władzy publicznej. To w jaki RDOŚ podchodzi do sprawy zanieczyszczenia gruntu metalami ciężkimi sprawia, że Skarżąca doznaje ograniczeń w nieskrępowanym, bezpiecznym użytkowaniu swojej nieruchomości. Nie przeprowadza koniecznych robót budowlanych, które są standardowo wykonywane przez właścicieli domów jednorodzinnych, jak chociażby utwardzenie terenu. Stan zawieszenia w jakim Skarżąca trwa od lat uniemożliwia podjęcie decyzji o ewentualnej sprzedaży nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest równolegle z postępowaniem w sprawie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi ściekami pogalwanicznymi na działkach o numerach [...], [...], [...] (po podziale: [...], [...] i [...]) i [...] (po podziale: [...], [...], [...] i [...]) (znak sprawy: ZS.516.1.2.2015). Biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w decyzji uchylającej GDOŚ, zakończenie prowadzonego przez RDOŚ w K. postępowania w sprawie wydania decyzji o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu działki nr [...], w praktyce nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego pod znakiem: ZS.516.1.2.2015. Zgodnie z art. 101c ust. 3 Poś regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, nie później niż 6 miesięcy od otrzymania wykazu od starosty. W chwili przekazania przez Starostę Krakowskiego wykazu RDOŚ w K. dysponował wynikami badań wykonanymi w lipcu 2018 r., z których nie wynikało, aby powierzchnia ziemi na działce [...] była zanieczyszczona. Starosta Krakowski nie dołączył do wykazu żadnych badań, wykonanych zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, które podważyłby posiadane przez RDOŚ w K. wyniki. Zatem nie było przesłanek do wpisywania terenu do rejestru historycznych zanieczyszczeń, dlatego po przeprowadzonym postępowaniu zostało ono umorzone. Uchylenia przez GDOŚ decyzji umarzającej z 27.06.2019 r. nie jest równoznaczne z nakazaniem wydania decyzji o wpisie, wprost przeciwnie wskazuje na konieczność przeprowadzenie oceny wiarygodności opinii zawartej w "Sprawozdaniu z oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi terenu działek o nr ew. [...], [...],[...], [...] i [...] w miejscowości O., gm. Ś. G." z uwzględnieniem opinii zawartych we wcześniejszych ekspertyzach, a także w szczególności ustalenia faktycznego przebiegu rurociągu. To natomiast jest związane z rozstrzygnięciem postępowania w sprawie historycznego zanieczyszczenia pow. ziemi.
Wystąpienie z 21.03.2024 r. do Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w K. o informacje dotyczące współrzędnych geograficznych punktów poboru próbek G-1 do G-16 dokonanych w ramach prac prowadzonych na podstawie umowy Nr [...] z 28.06.2018 r., było krokiem zmierzającym do ustalenia, czy wyznaczone miejsca poboru próbek zgodne były z przebiegiem rurociągu (w jego bezpośrednim sąsiedztwie). Organ występując wnioskiem z 2.09.2024 r. do Starosty Krakowskiego o dane z rejestru GESUT dotyczące dokładnego przebiegu sieci kanalizacyjnej, uznał, że informacja na temat przebiegu rurociągu pochodząca z zasobów geodezyjnych umożliwi odniesienie miejsc poboru próbek do rzeczywistego przebiegu rurociągu w terenie. Ww. czynności zaprzeczają zarzutowi Skarżącej, że pierwsze czynności nawiązujące do zaleceń sądów i wytycznych organu II instancji zostały podjęte przez organ dopiero w kwietniu 2025 r. Brak spodziewanych efektów wykonanych czynności nie jest równoznaczny z podejmowaniem pozorowanych czynności dowodowych co zarzuca Skarżąca.
Ze względu na fakt, że dostępne w zasobach geodezyjnych dane o przebiegu przedmiotowego rurociągu wód opadowych nie gwarantowały informacji o jego rzeczywistym przebiegu, uznano za konieczne ustalenie przebiegu kolektora w oparciu o pomiary geodezyjne. Regionalny dyrektor ochrony środowiska nie ma kompetencji opartych o przepisy geodezyjne, a co za tym idzie jego pracownicy wystarczającej wiedzy w zakresie praktycznego prowadzenia prac geodezyjnych i wymagań z tym związanych, jak również branżowej nomenklatury. Z tego względu właściwe sformułowanie zapytań ofertowych, a później przygotowanie opisów przedmiotu zamówienia było czasochłonne. Z początkiem kwietnia 2025 r. RDOŚ w K. rozpoczął poszukiwanie geodety uprawnionego, który podjąłby się wykonania pomiaru geodezyjnego. Część wiadomości e-mail wysłanych do potencjalnych wykonawców została bez odpowiedzi. Natomiast w każdym przypadku, w którym geodeta wyrażał gotowość podjęcia się wykonania pomiaru geodezyjnego, informował, że nie wykonuje odkrywki, ani nie współpracuje z firmą, która mogłaby taką odkrywkę wykonać. Dlatego też konieczne okazało się niezależne znalezienie firmy, która wykonałaby prace ziemne. O ile na rynku funkcjonuje wiele firm budowlanych oferujących roboty ziemne, to znalezienie wykonawcy, który podjąłby się tak drobnego zlecenia okazało się problematyczne. Na podstawie korespondencji mailowej oraz przeprowadzonych rozmów telefonicznych z jedyną firmą, która wstępnie wyraziła chęć współpracy uznano, że niezbędne jest przeprowadzenie oględzin terenu i wykonanie dokumentacji zdjęciowej, która zobrazuje przybliżony przebieg rurociągu pod kątem możliwości zastosowania do odkrywki sprzętu budowlanego tj. koparki. W tym celu przeprowadzono oględziny terenu 15.05.2025 r. W celu prawidłowego pomiaru geodezyjnego 29.07.2025 r. wykonano odkrywkę rurociągu w 4 punktach (punkty nr [...]) - dwóch na działce Skarżącej oraz dwóch na działce nr [...]. Każdy z punktów odkrywki został wytypowany na podstawie danych dostępnych w zasobie geodezyjnym ze szczególnym zwróceniem uwagi na możliwe kolizje z innymi sieciami. Podczas odkrywki w punktach nr [...] natrafiono na rozkruszone fragmenty rurociągu. Przeprowadzone pomiary geodezyjne wykazały, że rzeczywista trasa rurociągu wód opadowych w minimalnym stopniu odbiega od tej będącej dotychczas w zasobach geodezyjnych. W ocenie organu odniesienie miejsc poboru próbek z wszystkich dotychczas przeprowadzonych badań do rzeczywistego przebiegu rurociągu umożliwi ocenę, czy konieczne jest ponowne przeprowadzenie badań. Tym bardziej, że nie wszystkie ekspertyzy wykonane na przestrzeni lat wykazywały przekroczenia dopuszczalnych zawartości metali ciężkich. Zgodnie z art. 101g. ust 2 Poś badania zanieczyszczenia gleby i ziemi wykonuje laboratorium posiadające odpowiednie akredytacje. Pobór próbek do badań nie wymaga obecności geodety. Pobór próbek, nawet z głębokości poniżej 0,25 m p.p.t., nie wymaga również użycia koparki. W tym celu wykorzystywane są specjalistyczne urządzenia, które pozwalają na pobieranie reprezentatywnych próbek gruntu z różnych głębokości. Jednocześnie pomiar geodezyjny, aby był wiarygodny i nie mógł zostać podważony, musi być wykonany przez geodetę posiadającego odpowiednie uprawnienia. Zatem niezależnie od tego, czy pobór próbek wykonano by równocześnie z pomiarem geodezyjnym, czy zostałoby to przeprowadzone w różnych terminach, konieczne byłoby zlecenie poszczególnych prac trzem różnym wykonawcom. Ewentualny pobór próbek musiał być poprzedzony geodezyjnym ustaleniem rzeczywistego przebiegu rurociągu. Umożliwia to pełną ocenę dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i podjęcie ustaleń co do dalszych czynności w sprawie. Względy ekonomiki postępowania nakazują, aby postępowanie dowodowe prowadzone było w sposób optymalny a nie nadmiarowy. W niniejszej sprawie zlecanie ponownych badań gruntu przed jednoznacznym ustaleniem, czy jest to niezbędne przeczyłoby zasadom ekonomiki postępowania. W związku z tym w ocenie organu poddanie w wątpliwość ekonomiki postępowania przez Skarżącą jest nieuzasadnione.
Skarżąca pomija analizę akt i ustalenie kolejnych kroków postępowania, ograniczając działania Organu wyłącznie do pisemnych wezwań i informacji. Istotnym również jest, że referentem sprawy, po uchyleniu decyzji z 22.10.2018 r. przez GDOŚ, został nowy pracownik, dotychczas nieznający istoty postępowania. Zatem analiza akt musiała być bardziej czasochłonna. Przy ocenie czasu prowadzenia danej sprawy nie bierze się pod uwagę ilości prowadzonych postępowań i obciążenia pracowników, tym niemniej elementy te w oczywisty sposób wpływają na termin załatwiania spraw. Zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, wybór lokalizacji punktów pobierania próbek pojedynczych gleby i ziemi z głębokości przekraczającej 0,25 m p.p.t. ustalany jest indywidualnie dla danego terenu, m.in. przy uwzględnieniu źródeł zanieczyszczeń substancjami powodującymi ryzyko - w tym przypadku rurociągu przebiegającego przez działkę Skarżącej. W lipcu 2018 r. lokalizacja punktów poboru wyznaczona została w pasie możliwego przebiegu rurociągu. Zagłębienie rurociągu na działce Skarżącej wynosi od 0,9 m p.p.t. (w sąsiedztwie działki nr [...]) do ok. 0,65 m p.p.t. (w rejonie śliwy i szamba). Zauważyć należy, że skoro w pasie około 1,0 m (przebiegu kolektora) na różnych głębokościach (1 m p.p.t. i 2 m p.p.t.), jak również w warstwie przypowierzchniowej 0-0,25 m p.p.t całej działki nr [...] nie stwierdzono zanieczyszczenia to najprawdopodobniej ono tam nie występuje. A gdyby nawet występowało to mowa jest o punktowym zanieczyszczeniu na głębokości ułożenia rurociągu lub poniżej rurociągu, w przeciwnym razie wyniki badań przynajmniej części próbek gruntu pobranych z głębokości poniżej 0,25 m p.p.t w lipcu 2018 r. wykazały by przekroczenia dopuszczalnych zawartości. Zatem zarzut Skarżącej, że metale ciężkie znajdujące się w jej gruncie mogą w sposób niekontrolowany migrować i skażać dalsze obszary w ocenie organu jest bezpodstawny. Zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi za aktualne badania zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko uważa się wyniki badań, od których wykonania nie upłynęło więcej niż 10 lat, o ile zostały wykonane przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz zgodnie z metodykami, o których mowa w § 11, a także jeżeli od dnia ich wykonania na danym terenie nie zaistniały okoliczności mogące wpłynąć na zawartość zanieczyszczenia, w szczególności poważna awaria przemysłowa, emisja lub zdarzenie mogące powodować bezpośrednie zagrożenie szkodą lub szkodę w środowisku. Badania zlecone przez organ zostały wykonane w lipcu 2018 r. przez laboratorium posiadające odpowiednie akredytacje. Odprowadzanie ścieków pogalwanicznych rurociągiem przechodzącym m.in. przez działkę skarżącej zostało zakończone w październiku 1997 r., co potwierdzono w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w K. z 25 stycznia 2001 r., sygn. [...]. Zatem nie upłynął 10-letni okres ważności przeprowadzonych na zlecenie RDOŚ w K. badań, jak również nie wystąpiły okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zawartość zanieczyszczenia (jego wzrost).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).
Sprawa niniejsza, ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.
Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się zasadna.
W związku z tym, że przedmiotem skargi uczyniono przewlekłość postępowania należy wyjść od tego, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Z kolei zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Jak wynika z powyższego, Kodeks postępowania administracyjnego (a w ślad za nim Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) rozróżnia dwie postaci opieszałości organu: bezczynność i przewlekłość. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się uważać, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 lipca 2025 r., II SAB/Wr 776/25, lex nr 3912578).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że postępowanie w sprawie wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu działki nr ewid. [...] zostało wszczęte przez RDOŚ z urzędu. Skarżąca została o tym fakcie powiadomiona pismem z dnia 4 lutego 2019 roku. Działka Skarżącej (i jej męża) została zamieszczona w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń przekazanym w dniu 4 października 2018 roku przez Starostę Krakowskiego, na podstawie art. 101d ust. 9 Poś do RDOŚ. Decyzją z dnia 27 czerwca 2019 roku, znak: ZS.513.71.2019.HCh RDOŚ umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń w oparciu o opinię pt “Sprawozdanie z oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi terenu działek o nr ewid.[...], [...], [...] [...] w miejscowości O., gm. Ś. G.", z 2018 roku. Opinia została pozyskana na potrzeby postępowania w sprawie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi ściekami pogalwanicznymi na działkach nr: [...], [...]. W tamtej sprawie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi ściekami pogalwanicznymi na działkach o nr [...] WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2608/19 uchylił decyzję GDOŚ z dnia 12 sierpnia 2019 roku, znak: DOA-WszOP.514.1.2018.JP, którą została utrzymana w mocy decyzja RDOŚ z dnia 22 października 2018 roku, znak: ZS.516.1.2.2015.Hch o umorzeniu postępowania. Sąd administracyjny przychylił się do argumentacji Skarżącej, że organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości związanych z oceną prawidłowości sporządzenia dowodu w postaci w/w specjalistycznej opinii pt. “Sprawozdanie z oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi terenu działek o nr ewid.[...], [...], [...] i [...] w miejscowości O., gm. Ś. G.", w szczególności poprzez wezwanie autora opinii do odniesienia się do zastrzeżeń podniesionych w toku postępowania administracyjnego przez Skarżącą.
Z uwagi na związek pomiędzy sprawami w przedmiocie historycznego zanieczyszczenia gruntu (remediacji) i wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń, i wydanie decyzji w obydwu sprawach w oparciu o wskazaną wyżej opinię biegłych, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 roku, sygn. akt IV SA/Wa 3112/19 uchylił decyzję GDOŚ z dnia 9 października 2019 roku i nakazał uzupełnienie postępowania dowodowego w sprawie, a następnie GDOŚ w sprawie kontrolowanej obecnie przewlekłości, decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 roku, znak: DOAWSzOP. 513.51.2019.JP.AP uchylił decyzję RDOŚ z dnia 27 czerwca 2019 roku, znak: ZS.513.71.2015.HCh (dokonania wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi) i przekazał sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, nakazując uzupełnienie postępowania dowodowego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GDOŚ w decyzji z dnia 8 sierpnia 2023 roku, znak: DOA-WSzOP.513.51.2019.JP.AP wskazał, że RDOŚ ponownie analizując przedmiotową sprawę winien przeprowadzić ocenę wiarygodności opinii zawartej w “Sprawozdaniu z oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi terenu działek nr ewid.[...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości O., gm. Ś. G." z 2018 roku z uwzględnieniem wcześniejszych opinii z 2002 roku oraz 2011 roku. Dalej organ II instancji wskazał, że RDOŚ winien dokonać oceny, czy możliwym jest, aby występujący w przeszłości poziom zanieczyszczenia gruntu mógł obecnie w sposób naturalny zniknąć czy też znacząco zmniejszyć się oraz czy ustalenie aktualnego poziomu zanieczyszczeń na przedmiotowych działkach jest możliwe bez przekopów terenu w celu ustalenia lokalizacji rurociągu. Organ II instancji podniósł również, że z uwagi na upływ czasu (wówczas 4 lata od momentu sporządzenia w/w "Sprawozdania..." ustalenie stanu faktycznego jedynie na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego naruszałoby przepisy postępowania.
Co jednak szczególnie istotne, skarga dotyczy kolejnego etapu prowadzonego postępowania, prowadzonego po decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 8 sierpnia 2023 roku, którym uchylona została decyzja organu pierwszej instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego prowadzenia. W decyzji tej Generalny Dyrektor wskazał organowi pierwszej instancji konieczność podjęcia określonych czynności, podkreślając przy tym, że w rozpoznawanej sprawie sporne jest, czy specjalistyczna opinia, będąca podstawą ustaleń faktycznych organu I instancji dostarczyła wiarygodnych danych o aktualnym stanie zanieczyszczeń na przedmiotowych działkach. Zauważył bowiem jak już wyżej wskazano, że wyniki zawarte w sprawozdaniu z oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi terenu przedmiotowych działek, przygotowanym przez Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. są sprzeczne z danymi przedstawionymi przez skarżącą.
Przechodząc już do analizy przedmiotowego postępowania, ze względu na zarzut przewlekłości postępowania, wyjść należy od tego, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. otrzymał akta sprawy w dniu 19 września 2023 r. Następnie pismem z dnia 16 października 2023r. organ I instancji poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 29 marca 2024 r. z uwagi na prowadzoną analizę akt. Z kolei w dniu 21 marca 2024 r. (a więc przed upływem wyznaczonego uprzednio terminu) organ wystąpił do wykonawcy badań, prowadzonych na podstawie umowy z dnia 28 czerwca 2018 r. o informacje umożliwiające ustalenie współrzędnych poboru próbek ziemi i gleby.
W odniesieniu do tej części postępowania, w ocenie Sądu terminy podejmowanych przez organ czynności, wskazują na podejmowanie ich niezgodnie z ekonomiką procesową. Nie znajduje uzasadnienia zwłoka organu ze zwróceniem się o wyjaśnienia do wykonawcy badań. Umożliwiłoby to wcześniejsze podjęcie kolejnych czynności, zależnych od uzyskanych od wykonawcy badań informacji. Podobnie rzecz się ma z korespondencją z dnia 2 września 2024 r., dotyczącą uzyskania informacji m. in. o przebiegu rurociągu kanalizacji wód opadowych (sieci kanalizacyjnej). Organ uznał, że informacja na temat przebiegu rurociągu pochodząca z zasobów geodezyjnych umożliwi odniesienie miejsc poboru próbek do rzeczywistego przebiegu rurociągu w terenie. Rzecz jednak w tym, że i tę czynność organ mógł podjąć wcześniej. Nadto zauważyć należy, że organ rozpatrywał sprawę już po raz kolejny, a zatem sprawa i zebrany w niej materiał dowodowy musiały być organowi znane. Nie uzasadnia przedłużania terminu konieczność "analizy akt", jak podkreślał organ obszernie w odpowiedzi na skargę.
Następnie, w dniu 18 kwietnia 2024 r. organ pozyskał informację od wykonawcy badań o braku możliwości wskazania współrzędnych geograficznych punktów poboru próbek G-1 do G16, dokonanych w ramach prac prowadzonych w 2018 r. Od tej daty działania organu winny być skoncentrowane na pobraniu kolejnych próbek i przeprowadzeniu stosownych badań w celu zweryfikowania czy zalegająca w aktach opinia z lipca 2018 r. dostarczyła wiarygodnych danych o aktualnym stanie zanieczyszczenia ziemi na przedmiotowych działkach. Uzyskane informacje należało następnie porównać z dokumentacją przedstawioną przez skarżącą J. T.. Niezrozumiałe jest wyjaśnienie organu o braku możliwości czy też niezasadności połączenia odkrywki rurociągu z jednoczesnym pobraniem próbek do analizy. Skoro organ nie uzyskał od wykonawcy badań współrzędnych geograficznych punktów poboru próbek G-1 do G-16, niemożliwym okazało się ustalenie, czy miejsca poboru próbek ziemi i gleby odzwierciedlały rzeczywiste usytuowanie rurociągu. Konieczne więc było pobranie nowych próbek. Działanie to można było połączyć z pracami geodezyjnymi podczas odkrywki, przy odpowiednio wczesnym zleceniu tych czynności właściwemu podmiotowi.
W dniu 5 września 2024 r. organ uzyskał od Starostwa Powiatowego dane dotyczące położenia rurociągu, wraz z informacją, że źródłem danych jest wektoryzacja mapy analogowej. Powyższa informacja wskazywała na okoliczność, że w rzeczywistości lokalizacja rurociągu może odbiegać od lokalizacji przedstawionej na mapie.
W tym miejscu należy dostrzec, że w dniu 26 marca 2024 r. organ I instancji po raz kolejny wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 30 września 2024 r. Zawiadomieniem z dnia 30 września 2024 r. ponownie przedłużono termin załatwienia sprawy do 31 marca 2025 r.
Kolejnymi czynnościami organu było przekazanie w dniu 18 marca 2025 r. ponaglenia J. T. z dnia 5 marca 2024 r. do organu wyższego stopnia oraz przedłużenie pismem z dnia 31 marca 2025 r. terminu załatwienia sprawy do dnia 30 września 2025 r.
W dniu 1 kwietnia 2025 r. organ I instancji otrzymał postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 31 marca 2025 r. stwierdzające, że Regionalny Dyrektor dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz wyznaczające 6 – miesięczny termin załatwienia sprawy.
Pismem z 24.04.2025 r., organ I instancji poinformował właścicieli działek nr [...], [...], [...] oraz [...] w m. O. , o planowanych oględzinach terenu, które zostały wyznaczone na dzień 15.05.2025 r. i w tym dniu przeprowadzono oględziny. Organ następnie wnioskiem z 16.05.2025r., wystąpił do Starostwa Powiatowego w K., Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru, o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze GESUT o informacje dotyczące dokładnego przebiegu wszystkich sieci uzbrojenia terenu dla obszaru określonego w załączniku graficznym do wniosku (działki nr [...], [...], [...] i 226 w m. O. ) w formie danych wektorowych w formacie Shapefile/dxf. W dniu 23.05.2025 r. drogą elektroniczną RDOŚ w K. uzupełnił złożony wcześniej wniosek poprzez jego doprecyzowanie. W odpowiedzi email z 23.05.2025 r. przy piśmie z 23.05.2025 r., przesłano wnioskowane dane tj. mapę zasadniczą w postaci wektorowej w skali 1:500. Następnie pismem z 15.07.2025 r., organ I instancji zawiadomił właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] w m. O. o zamiarze przeprowadzenia 29.07.2025 r. pomiaru geodezyjnego rurociągu kanalizacji opadowej, w celu ustalenia jego dokładnego przebiegu, który w tymże dniu dokonano. W wiadomości email z 6.08.2025 r. geodeta uprawniony przesłał operat techniczny zawierający m.in. wykaz współrzędnych oraz mapy obrazujące rzeczywisty przebieg rurociągu w terenie. Przekazał również pozytywny protokół weryfikacji wyników zgłoszonych, Starostwu Powiatowemu w K., prac geodezyjnych z 6.08.2025 r.
W ocenie Sądu przedstawiona powyżej sekwencja czynności Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. ustalona na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy, wskazuje, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Szczególnie w pierwszej fazie postępowania prowadzonego, po zwrocie akt sprawy przez organ drugiej instancji (14 września 2023 r.) organ podejmował czynności, które w sposób niezrozumiały rozłożył w czasie. Podkreślić należy, że postępowanie to było kontynuacją wcześniejszego postępowania, a organ – będący przecież organem specjalistycznym – posiadał wstępną wiedzę o specyfice postępowania. Nie ulega wątpliwości, że czynności dowodowe mogły być wykonane w sposób skoncentrowany, w znacznie krótszym czasie. Sąd dostrzega, że po wydaniu postanowienia Generalnego Dyrektora z 31 marca 2025 r. stwierdzającego przewlekłość postępowania organ zintensyfikował działania, jednak działania te nie doprowadziły do wydania decyzji, a przy tym, jak słusznie podnosiła skarżąca, nie były podejmowane w sposób optymalny ze względów ekonomiki procesowej.
Nie jest zatem tak, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że długotrwałość postępowania, w tym konkretnym przypadku nie stanowi przewlekłości. Dla uniknięcia zarzutu przewlekłości nie wystarczy bowiem wykazanie, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było podejmowanie szeregu czynności dowodowych. Zdaniem Sądu, zarzut przewlekłości okazałby się niezasadny tylko wówczas, gdyby z akt sprawy wynikało, że czynności dowodowe podjęte zostały w najwcześniejszym możliwym terminie. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.
Co prawda, działając na podstawie art. 36 k.p.a. organ wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, jednak zadaniem Sądu również i te czynności naruszały zasadę ekonomiki procesowej. Organ czterokrotnie wyznaczał nowe terminy załatwienia prawy, przy czym terminy te wyznaczał na okresy ok. 6, a nawet 7 miesięcy, wskazując na skomplikowany charakter sprawy. Faktem jest, że przepis art. 36 k.p.a. nie zawiera wskazówek odnoszących się do wyznaczenia nowego terminu, ani też do formy prawnej tego wyznaczenia, jednak zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych i stanowiskiem doktryny, organ wyznaczający na podstawie art. 36 nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 § 2 i art. 35 § 1. Zatem obowiązany jest do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. W okolicznościach sprawy należy zgodzić się ze skarżącą, że wyznaczania tak długich terminów załatwienia sprawy jest sprzeczne zasadą szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a.
Podkreślić wreszcie należy, że sposób organizacji pracy danego urzędu, ewentualny brak należytej obsady czy też wakaty na stanowiskach urzędniczych nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej (por. wyrok z dnia 17 czerwca 2025 r.; sygn. akt III OSK 95/25). Stąd też, podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność zajmowania się sprawą przez nowego pracownika, nie mogła usprawiedliwić przewlekłego działania organu.
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i §1a P.p.s.a. stwierdzając, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). W ocenie Sądu o rażącym charakterze przewlekłości w rozpatrywanej sprawie przesądziło wyznaczanie zbyt długich terminów załatwienia sprawy, podejmowanie kolejnych czynności dowodowych w zbyt długich odstępach czasu, przy uwzględnieniu okoliczności, że sprawa była rozpatrywana przez organ po raz kolejny, a jednocześnie brak rozstrzygnięcia sprawy stanowi uciążliwość dla właścicieli nieruchomości.
W konsekwencji stwierdzenia przewlekłości organu, ponieważ do dnia wyrokowania nie została wydana decyzja, należało zobowiązać organ do wydania aktu w zakreślonym terminie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co też Sąd uczynił w punkcie II sentencji wyroku. W ocenie Sądu racjonalnym terminem załatwienia tej sprawy, jest termin 3 miesięcy.
W punkcie III sentencji wyroku Sąd przyznał na rzecz skarżącej sumę pieniężną na podstawie art. 149 §2 P.p.s.a. Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma podobnie jak wymierzenie grzywny w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w prowadzeniu postępowania, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Dla tego celu kwota 2000 zł wydaje się być w okolicznościach sprawy adekwatna. Nie jest to kwota zbieżna z wnioskiem strony, dlatego w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono skargę w pozostałym zakresie.
W punkcie V sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a