II SAB/KR 182/23

II SAB/Kr 182/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1597/24 - Wyrok NSA z 2025-07-08
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art 1  , art 3  , art 1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Mirosław Bator SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Krakowskiego Teatru [...] w udzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 24 maja 2023 r. skargę oddala.
Uzasadnienie
Sygn. II SAB/Kr 182/23
UZASADNIENIE
Pismem z dnia 13 sierpnia 2023 r. A. C. (dalej: "skarżąca") wywiodła skargę na bezczynność Dyrektora Krakowskiego Teatru [...] (dalej: "organ"), w której zarzuciła naruszenie:
- art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") przez nieudostępnienie informacji publicznej mimo upływu ustawowego terminu;
- art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że dokument w postaci umowy o pracę z osobą zatrudnioną w organie na stanowisku koordynatora pracy artystów kontraktowych (dalej: "KAK") nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy jest to dokument urzędowy zawierający informację publiczną o osobie sprawującej funkcje w organie.
W uzasadnieniu skargi podała, że e-mailem w dniu 24 maja 2023 r. wniosła o następujące informacje:
1. o zatrudnieniu na stanowiskach: dyrektor artystyczny i koordynator pracy artystów kontraktowych – nazwiska, wielkości etatów, kopie umów z aneksami, załącznikami oraz kopie zakresów zadań w okresie od 1 września 2019 r. do chwili obecnej
2. kopie zarządzeń dyrektora od 1 września 2019 r. do chwili obecnej z załącznikami.
Pismem z dnia 5 czerwca 2023 r. organ udostępnił wnioskowane informacje z wyjątkiem umowy o pracę osoby zatrudnionej na stanowisku KAK, a to ze względu na to, że nie jest to informacja publiczna, bo nie dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne (mającej władcze zadania).
Skarżąca wskazała, że organ udostępnił zakres zadań KAK, a tym samym przyznał, że informacje dotyczące tego stanowiska stanowią informację publiczną. Jeśli KAK nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, to organ nie powinien traktować jednej części informacji dotyczącej tej osoby i stanowiska jako informacji publicznej (zakres zadań), a innej części takiego charakteru odmawiać (umowa o pracę). Nadto z samego udostępnionego przez organ zakresu zadań KAK wynika, że osoba zatrudniona na tym stanowisku ma kompetencje władcze co do innych osób zatrudnionych w organie i co do majątku organu (np. ustalanie planów pracy twórczej, przygotowanie i rozliczanie umów z wykonawcami). Umowa o pracę z KAK stanowi informację o organizacji instytucji kultury Miasta Krakowa (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.) i jest dokumentem urzędowym (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Podanie na stronie internetowej danych kontaktowych do KAK potwierdza, że osoba zatrudniona na tym stanowisku ma kompetencje do reprezentowania organu na zewnątrz, choćby czyniła to z upoważnienia dyrektora.
W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w odpowiedzi z dnia 5 czerwca 2023 r. wyjaśniono, że na stanowisku KAK zatrudniona jest w wymiarze 1 etatu B. K. (informacja dostępna na stronie internetowej) i udostępniono zakres obowiązków na stanowisku KAK (§ 19 regulaminu organizacyjnego dostępnego na stronie internetowej). Stanowisko KAK nie jest stanowiskiem kierowniczym (kompetencyjno-decyzyjnym) związanym z upoważnieniem do samodzielnego, władczego lub sprawczego działania wobec osób trzecich i nie należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne.
W ramach wykonania zadań statutowych na stronie internetowej zamieszczono wykaz pracowników poszczególnych działów wraz z danymi kontaktowymi (nie wszystkie te osoby pełnią funkcje publiczne) oraz regulamin organizacyjny zawierający zakresy obowiązków większości osób zatrudnionych (nie tylko tych, które pełnią funkcje publiczne). To, że organ podał na stronie internetowej dane kontaktowe KAK, nie oznacza, że osoba zatrudniona na stanowisku KAK jest osobą pełniącą funkcje publiczne lub mającą kompetencje do reprezentowania organu na zewnątrz. KAK nie wykonuje zadań o charakterze władczym, nawet gdy ustala tylko za aprobatą dyrektora plany pracy twórczej czy przygotowuje i rozlicza umowy z wykonawcami. Referent, asystent lub księgowy także przygotowuje i rozlicza istotne umowy i dokumenty, a nie jest przez to osobą pełniącą funkcje publiczne (IV SA/Po 172/23).
Zakres zadań KAK nie stanowi przejawów samodzielnego kształtowania stosunków wobec jakichkolwiek podmiotów. Osoba zatrudniona na stanowisku KAK nie ma samodzielnych kompetencji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi i nie wywiera samodzielnie wpływu na podejmowanie rozstrzygnięć władczych. KAK współpracuje z dyrektorem i dyrektorem artystycznym, koordynuje pracę artystów kontraktowych, ale nie decyduje przez to samodzielnie w zakresie swoich obowiązków.
Organ podniósł też, że wkraczanie w sferę prywatności tam, gdzie styka się ona ze sferą publiczną, musi być ostrożne i wyważone (I OSK 796/14).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych
w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.).
Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Krakowskiego Teatru [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a informacje które uzyskała skarżąca od organu za pismem z dnia 5 czerwca 2023 r. w odpowiedzi na swój wniosek z dnia 24 maja 2023 r., stanowiły informacje publiczne. Skarżąca nie otrzymała jedynie kopii umów o pracę koordynatora pracy artystów kontraktowych. Organ wskazał, że nie jest to informacja publiczna, bo nie dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne, skarżąca zaś twierdzi przeciwnie.
Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 33/17, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, publ.j.w.).
Jak wynika z § 19 załączonego do odpowiedzi na skargę regulaminu organizacyjnego Teatru [...] koordynator pracy artystów kontraktowych nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, ale osobą, która w głównej mierze organizacyjnie wciela w życie zamysły artystyczne osób pełniących funkcje publiczne: Dyrektora i Dyrektora Artystycznego Teatru.
Zadaniem Koordynatora jest bowiem: współpraca z Dyrektorem i Dyrektorem Artystycznym i koordynowanie pracy artystów kontraktowych tj. aktorów, scenografów, choreografów, muzyków, asystentów statystów i pozostałych twórców spektakli; współpraca z pozostałymi działami Teatru celem zabezpieczenia organizacyjnych potrzeb realizacji działań artystycznych; prowadzenie dokumentacji pracy artystycznej, przygotowanie i rozliczenie zawartych umów z wykonawcami; prowadzenie spraw formalnych dotyczących praw autorskich; uzyskiwanie licencji współpracy ze związkami pracy twórczej.
Rację ma organ, że sam fakt umieszczenia stanowiska koordynatora w regulaminie organizacyjnym nie przesądza automatycznie o zakwalifikowaniu danej osoby jako osoby pełniącej funkcje publiczne. Z zakresu obowiązków przypisanych temu stanowisku nie wynika w żadnym stopniu, że Koordynator podejmuje samodzielnie istotne z punktu widzenia działalności instytucji kultury (teatru) decyzje, czy to programowe czy to finansowe. Koordynator zajmuje się natomiast praktyczną i formalną stroną organizacji i realizacji przedsięwzięć zaplanowanych inne osoby.
Dalej wskazać należy, że ustawę o dostępie do informacji publicznej interpretować należy w zgodzie z art. 61 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym: "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa."
Celem tego przepisu, jak i całej ustawy o dostępnie o informacji publicznej nie jest umożliwienie obywatelom uzyskiwanie wszystkich dowolnych informacji, ale takich które dotyczą "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Wartością gwarantowaną przez Konstytucję jest transparentność działań podmiotów realizujących zadana publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. W kategoriach tych nie mieści się ujawnianie treści umów o pracę pracowników niepełniących funkcji publicznych. W szczególności zdaniem Sądu informacją publiczną nie jest treść i forma umowy o pracę, która została zawarta z pracownikiem teatru - koordynatorem, gdyż dotyczy ona indywidualnego stosunku pracy osoby niepełniącej funkcji publicznych. Według zaś art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje np. uprawnienie do wglądu, ale jedynie do dokumentów urzędowych, a nie prywatnych.
W tej sytuacji, wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej w terminie 14 dniowym, organ nie pozostawał w bezczynności, zatem skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a