II SAB/Kr 175/23

II SAB/Kr 175/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Magda Froncisz
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 31 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 11 stycznia 2023 r I. zobowiązuje Okręgowy Sąd Lekarski w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowego Sądu Lekarskiego w K. na rzecz skarżącego J. P. kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. (wysłanym drogą elektroniczną na adres Okręgowej Izby Lekarskiej w Krakowie) J. P. zwrócił się z wnioskiem do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej o udostępnienie postanowienia dotyczącego powołania jako eksperta dr P. G., w którym wskazano specjalność biegłego lub przedmiot i zakres ekspertyzy w sprawie rozpatrywanej przez Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie w dniu 19 grudnia 2022 r. Wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji w formie pliku pdf i wysłania na adres ePUAP lub adres e-mail.
W dniu 11 stycznia 2023 r. J. P. wysłał do organu ponaglenie w sprawie swojego wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W tym samym dniu Kancelaria Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej w Krakowie wysłała do wnioskodawcy informację, że wniosek dotyczy sprawy w toku, a postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej jest prowadzone w oparciu o przepisy ustawy o izbach lekarskich i kodeksu postępowania karnego, a nie kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że akta postępowania, którego jego wniosek dotyczy nie znajdują się w dyspozycji Okręgowego Rzecznika odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby lekarskiej w Krakowie, jak również że wniosek przekazano według właściwości do Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie.
Następnie pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. (wysłanym drogą elektroniczną na adres Okręgowej Izby Lekarskiej w Krakowie) J. P. zwrócił się z wnioskiem do Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie o udostępnienie postanowienia OROZ dotyczącego powołania jako eksperta dr P. G., w którym wskazano specjalność biegłego lub przedmiot i zakres ekspertyzy w sprawie o sygn. akt [...] rozpatrywanej przez Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie w dniu 19 grudnia 2022 r. Wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji w formie pliku pdf i wysłania na adres ePUAP lub adres e-mail.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Okręgowy Sąd Lekarski w Krakowie pismem z dnia 25 stycznia 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że na podstawie art. 156 K.p.k. akta sprawy udostępnia się stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym (w pewnym zakresie również biegłym), co a contrario oznacza, że ustawodawca nie upoważnił innych podmiotów do uzyskiwania akt postępowania (zwłaszcza niezakończonego prawomocnie).
Pismem z dnia 9 lutego 2023 r. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jej nieudzielenie.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że żądana informacja dotyczy sfery faktów. Zgodnie z treścią §10 pkt 6 regulaminu wewnętrznego urzędowania rzeczników odpowiedzialności zawodowej rzecznik okręgowy powołuje biegłego, określa zakres opinii oraz termin jej wydania, a zgodnie z § 42 ust. 2 rzecznik powinien wskazać zagadnienie lub przedmiot, w stosunku do którego zasięga opinii, względnie określić materiał przekazany do ekspertyzy. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie z treścią art. 31 ust. 1-2 ustawy o izbach lekarskich okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej wykonuje czynności sprawdzające i prowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawach odpowiedzialności zawodowej lekarzy będących członkami izby, której jest rzecznikiem oraz sprawuje funkcję oskarżyciela przed sądami lekarskimi. Z tego tytuły okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej jest organem dyscyplinarnym działającym na podstawie ustawy. Osobami wydającymi postanowienia w tym organie są okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej oraz jego wybrani zastępcy działający z jego upoważnienia. Z tego też powodu skarżący uważa, że wnioskowana informacja jest dokumentem urzędowym o
którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący wskazał, że w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11 zwrócono uwagę, że nawet jeśli przepisy szczegółowe (w tym przypadku ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym) ograniczają jawność informacji (w tym przypadku postępowania dyscyplinarnego nauczyciela akademickiego który jest osobą pełniącą funkcję publiczną) to informacja (w tym przypadku wynik postępowania dyscyplinarnego) powinna być jawna jako informacja publiczna i podlegać udostępnieniu w ramach treści u.d.i.p. W uchwale I OPS 7/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostepnienia określonego zbioru materiałów. Prawo do informacji dotyczy natomiast informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostepnienia zbioru materiałów jako takich. Jednakże a contrario przedmiotowy wniosek nie dotyczył dostępu do akt postępowania przygotowawczego lecz jedynie udostępnienia jednego dokumentu zakończonego już postępowania przygotowawczego i zdaniem skarżącego jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do prawidłowego rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty wydania orzeczenia przez Sąd, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Lekarski w Krakowie wniósł o jej oddalenie w całości. Organ podniósł, że procedura postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy została uregulowana w ustawie o izbach lekarskich oraz regulaminie wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich stanowiący załącznik do uchwały nr 4 Nadzwyczajnego XIII Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia 14 maja 2016 r. W sprawach nieuregulowanych w wyżej przywołanych aktach prawnych – mając na względzie odesłanie ujęte w art. 112 ustawy o izbach lekarskich stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postepowania karnego (z wyłączeniem przepisów o oskarżycielu prywatnym, powodzie cywilnym, przedstawicielu społecznym, o postępowaniu przygotowawczym oraz środkach przymusu, z wyjątkiem przepisów o karze pieniężnej) oraz Kodeksu karnego. Mając na względzie treść art. 156 K.p.k. udostępnia się akta sprawy stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym (w pewnym zakresie również biegłym). Zatem a contrario ustawodawca nie upoważnił innych podmiotów (nie będących stroną) do uzyskiwania swobodnie akt postępowania lub jego elementów, tym bardziej w sytuacji gdy nie jest ono zakończone prawomocnie. Można odnieść wrażenie, że skarżący przyjmuje nieograniczony i niczym nieskrępowany zakres konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji o toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym. W ocenie organu nie budzi wątpliwości, że postanowienia o powołaniu biegłego zawierającego w swojej treści nie tylko dane identyfikujące biegłego, ale też m.in. pytania ściśle związane z merytoryczną częścią postępowania, których nie można zaliczyć do zbioru - jak określa skarżący - informacji "sfery faktów" zakończonego postępowania wyjaśniającego. Skarżący dość swobodnie buduje augmentację dla zasadności żądania udostępnienia dokumentu w postaci postanowienia o powołaniu biegłego w oparciu o orzecznictwo sądowe, np. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 933/11 lub wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 125/11) pomijając fakt, iż sprawy te dotyczyły postępowań zakończonych udostępnienia wyniku postępowania. Rzeczone postanowienie z całą pewnością nie stanowi wyniku postępowania dyscyplinarnego w rozumieniu przywoływanego wyżej orzecznictwa.
Organ zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarza, którego dotyczył wniosek skarżącego do dnia sporządzania odpowiedzi na przedmiotową skargę nie zostało prawomocnie zakończone, a akta sprawy -w skutek wniesionego odwołania zostały przekazane do Naczelnego Sądu Lekarskiego w dniu 2 marca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Według art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak stanowi art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Mając na uwadze treść art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest zatem dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Pojęcie informacji publicznej wyprowadza się z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP"). Zgodnie z tym przepisem, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Szczególne formy, w jakich uprawnienie to może zostać zrealizowane, określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, wymieniając dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie omawianego prawa jest uwarunkowane wyłącznie określoną w ustawach ochroną wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP).
Wywodząc z treści przepisów Konstytucji RP definicję informacji publicznej, zaznaczyć należy, że na pierwszy plan wysuwa się aspekt podmiotowy informacji. Inaczej jest już na gruncie u.d.i.p., która definiuje informację publiczną, przyjmując za podstawowe kryterium przedmiotowe.
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej precyzuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawierający przykładowy katalog danych mających charakter informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. regulują zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych; wskazują, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W myśl art.6 ust.1 pkt 4) ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych (w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego).
Zwrócić jednakże należy uwagę, że normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., precyzując pojęcie informacji publicznej zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1–2 Konstytucji RP poprzez wskazanie przykładowego katalogu informacji tego rodzaju, nie wykluczają z pojęcia informacji publicznej innych informacji niż te, które są wymienione w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 1–5 u.d.i.p., jeśli informacje te są informacjami o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1–2 Konstytucji, czyli – według sformułowania użytego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – informacjami o sprawach publicznych.
Podkreślić należy, że Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi o prawie uzyskiwania informacji o działalności m.in. "innych osób oraz jednostek organizacyjnych". Zaakcentować również wymaga, że w świetle art. 6. ust. 1 lit. a u.d.i.p udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Zatem dokumenty urzędowe (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.) podlegają udostępnieniu nie tylko co do treści, ale i postaci, a więc można żądać udostępnienia ich kopii. Jeżeli zaś chodzi o dokumenty prywatne (o innym charakterze niż urzędowy) znajdujące się w dyspozycji organu to dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do ich treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt. I OSK 752/14, publ. CBOSA).
Zgodnie z art.6 ust.2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie ze słowniczkiem wyrażeń ustawowych zawartym w art.115 k.k. funkcjonariuszem publicznym jest m.in. osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy.
Mając powyższe na uwadze, to charakter i cele prawa do informacji publicznej powinny zatem determinować sposób wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji powinna ona uwzględniać fakt, że celem tego przepisu art.6 ustawy jest zapewnienie uprawnionemu jak najszerszego dostępu do informacji publicznej, a zobowiązany w procesie jej interpretacji nie może kierować samą treścią art. 6 u.d.i.p. Wszelkie przypadki, w których ustawodawca uznaje za konieczne wprowadzenie obowiązków informacyjnych opartych na innych podstawach niż ustawa o dostępie do informacji publicznej (chociaż nie przestają one dotyczyć spraw publicznych sensu largo), powodują w praktyce wyłączenie możliwości użycia tej regulacji, gdyż służy ona jedynie, przynajmniej co do zasady, do uzyskiwania informacji o sprawie publicznej sensu stricto. Co więcej, ustanowienie odrębnego trybu dostępu do informacji może powodować wyłącznie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej nawet w tych sytuacjach, gdy informacja obejmuje de facto sprawy publiczne sensu stricto – np. dostęp do informacji o środowisku. Jednak brak tego typu regulacji (określających odrębny tryb dostępu) otwiera ustawę o dostępie do informacji publicznej na przypadki, w których mamy do czynienia ze sprawami publicznymi sensu largo, o ile dysponentem informacji, które owych spraw dotyczą, będą podmioty mieszczące się w katalogu z art. 4 u.d.i.p. (por. Piskorz-Ryń Agnieszka (red.), Sakowska-Baryła Marlena (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Opublikowano: WKP 2023).
Zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 7/13 (opublikowano w internetowej centralnej bazie orzeczeń NSA - CBOIS), żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu uchwały Sąd wyjaśnił, że akta sądowe, administracyjne bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty. Zawierają informacje, które były lub mogły być istotne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Organ, który się tym zbiorem posługuje, nie wytworzył go w całości, lecz jedynie uporządkował gromadzone materiały i nadał całości określony kształt. Prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny przepis art.1 ust.2 ustawy stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisem takim jest m.in. art.156 k.p.k. Przyznaje on prawo dostępu do akt sprawy sądowej (jako całości) oraz możność sporządzania odpisów stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 K.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis, należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Przepisy art. 156 § 5 i 5a K.p.k. odnoszą się natomiast do postępowania przygotowawczego.
Tak więc wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Uznanie, że akta administracyjne jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej nie ogranicza prawa do wystąpienia o udostępnienie takiej informacji. Konieczne jednak w takich okolicznościach jest wskazanie we wniosku konkretnej interesującej wnioskodawcę informacji.
Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie o udostępnienie informacji publicznej obowiązkiem sądu było w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).
Bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznych zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Rozpoznając skargę J. P. na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 grudnia 2022 r. uznać należy, że Okręgowy Sąd Lekarski w Krakowie jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji są bowiem m.in. organy samorządu zawodowego. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 u.d.i.l. jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie. Natomiast organami okręgowej izby lekarskiej – zgodnie z art. 21 u.i.l. – są okręgowy zjazd lekarzy, okręgowa rada lekarska, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd lekarski, okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Z powyższego wynika więc, że Okręgowy Sąd Lekarski Izby Lekarskiej jest organem izby lekarskiej będącej jednostką organizacyjną samorządu zawodowego lekarzy. Reprezentowanie sądu na zewnątrz i kierowanie jego pracą powierzone jest zaś Przewodniczącemu (vide art. 30 ust. 1. u.i.l. oraz § 4 ust. 1 Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich stanowiącego załącznik do uchwały Nr 4 Nadzwyczajnego XIII Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia 14 maja 2016 r.). W świetle powyższego Przewodniczący Okręgowego Sądu Lekarskiego jako reprezentant organu samorządu zawodowego lekarzy jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej.
Zgodnie z art.55 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U.2021.1342 t.j.) postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej obejmuje: 1) czynności sprawdzające, 2) postępowanie wyjaśniające, 3) postępowanie przed sądem lekarskim oraz 4) postępowanie wykonawcze. Celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie przez rzecznika odpowiedzialności zawodowej, czy został popełniony czyn mogący stanowić przewinienie zawodowe, wyjaśnienie okoliczności sprawy, a w przypadku stwierdzenia znamion przewinienia zawodowego ustalenie obwinionego oraz zebranie, zabezpieczenie i w niezbędnym zakresie utrwalenie dowodów dla sądu lekarskiego. W myśl art.59 ust.2 ustawy, jeżeli stwierdzenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wymaga wiadomości specjalnych, zasięga się opinii biegłego lub specjalisty. Stosownie do art.74 ust.6 ustawy, po wydaniu postanowienia o zamknięciu postępowania wyjaśniającego, rzecznik odpowiedzialności zawodowej składa do sądu lekarskiego wniosek o ukaranie.
Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy – tj. do oceny, czy informacje żądane przez skarżącego stanowią informację publiczną, wskazać należy na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym przez "informację publiczną" rozumie się "każdą informację o sprawach publicznych". Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 u.d.i.p dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet jeśli prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyroki NSA: z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2311/12; z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11; z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10; z 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08 - CBOSA). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).
Uwzględniając powyższe, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane.
W ocenie orzekającego Sądu dokument oznaczony we wniosku skarżącego można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro stanowi on element akt sprawy prowadzonej przez organ. Do jednostkowego dokumentu wskazanego we wniosku, mającego zresztą postać dokumentu urzędowego, nie ma zastosowania wskazana wcześniej uchwała NSA, że akta sprawy nie stanowią informacji publicznej. Żądanie skarżącego odnosiło się do udostępnienia jednego, konkretnego dokumentu, a nie całości akt sprawy, a więc powoływanie się przez organ na art. 156 k.p.k. było nieuzasadnione. Jeżeli zatem przedmiotowy dokument stanowi informację publiczną a w sprawie nie zachodzą ograniczenia określone w art. 5 u.d.i.p., to podlegał on udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. oraz w terminie – co do zasady – nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Podkreślić także należy, że skoro pierwotny adresat wniosku z dnia 19 grudnia 2022 r. - Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby lekarskiej w Krakowie poinformował wnioskodawcę, że akta postępowania, którego jego wniosek dotyczy nie znajdują się w jego dyspozycji (co jest jednoznaczne z tym, że żądanej informacji nie posiada) i przekazała w dniu 11 stycznia 2023 r. wniosek do Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie (chociaż nie musiał tego czynić), a również wnioskodawca w dniu 11 stycznia 20-23 r. skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie, to nie można uznać, aby Okręgowy Sąd Lekarski w Krakowie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2022 r. Wniosek otrzymał bowiem dopiero w dniu 11 stycznia 2023 r. Tak więc tylko w odniesieniu do tej daty należało oceniać bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego w Krakowie.
Jak już wyżej przedstawiono, gdyby rzeczywiście żądana informacja podlegała udostępnieniu na zasadzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. na podstawie innych ustaw, to wystarczające byłoby (i nie skutkowałoby bezczynnością) poinformowanie wnioskodawcy przez podmiot zobowiązany w formie zwykłego pisma o tym, że informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rzecz jednak w tym, że wnioskowany do udostępnienia jednostkowy dokument, jako dokument urzędowy, stanowił informację publiczną.
Tak więc należało rozważyć, czy żądana informacja publiczna może zostać udostępniona. W przypadku oceny negatywnej, konieczne będzie wydane decyzji odmownej w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2023 r.
Ponieważ do dnia wyrokowania sprawa – w zakresie objętym skargą - nie została załatwiona, w punkcie pierwszym wyroku zobowiązano Okręgowy Sąd Lekarski w Krakowie do załatwienia wniosku skarżącego J. P. z dnia 11 stycznia 2023 r. w terminie 14 dni od otrzymania akt administracyjnych sprawy.
W punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce, ale nie z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1415/19 "za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia." W rozpoznawanej sprawie organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, w zakreślonym ustawą terminie poinformował go pisemnie o zajętym stanowisku. W zaistniałej sytuacji nie można uznać, że wniosek został zignorowany, a zaniechanie ze strony organu było wyrazem złej woli i lekceważenia skarżącego. Merytoryczna niezasadność odpowiedzi nie może – w okolicznościach niniejszej sprawy – być oceniana jako rażące naruszenie prawa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.