II SAB/Kr 173/24

II SAB/Kr 173/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Polskiego Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnowa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu 1/ zobowiązuje Prezydenta Miasta Tarnowa do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej wniosku z dnia 5 czerwca 2024 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2/ stwierdza, że Prezydent Miasta Tarnowa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Prezydenta Miasta Tarnowa na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Polskie Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnowa polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 5 czerwca 2024 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że dnia 5 czerwca 2024 r. skierowano do Prezydenta Miasta Tarnowa wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z.o.o. o nominale [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną oraz kanalizacją kablową". Organ pismem z dnia 24 czerwca 2024 r. poinformował, że w jego ocenie instalacje radiokomunikacyjne "nie wymagają w obecnym stanie prawnym w ogóle przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko, a tym samym kwalifikacji przedsięwzięcia. Wobec tego Stowarzyszeniu nie przysługuje prawo udziału w postępowaniu. Dnia 17 lipca 2024 r. Stowarzyszenie złożyło ponaglenie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2024 r. nie stwierdził bezczynności organu. Podano, że co prawda organ powinien rozpatrzyć wniosek w formie postanowienia, lecz zakończył już postępowanie decyzją, a Stowarzyszenie (nie zostając dopuszczonym do postępowania) złożyło odwołanie od decyzji i - zdaniem Wojewody - merytoryczne kwestie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu będą rozpatrzone przy rozpoznaniu odwołania, a więc nie ma potrzeby rozpatrywania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
Strona skarżąca wskazała, że Prezydent w zupełnie błędny sposób zareagował na pismo Stowarzyszenia. Organ nie zważył na to, że pismo to stanowiło formalny wniosek organizacji społecznej w trybie art. 31 § 1 pkt 1-2 K.p.a. Przepisy te uprawniają każdą organizację społeczną do żądania dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu administracyjnym. Przepisy te stanowią, że organ w odpowiedzi na takie żądanie powinien wydać postanowienie o wszczęciu z urzędu takiego postępowania lub postanowienie o odmowie wszczęcia z urzędu takiego postępowania. Żaden przepis prawa nie uprawnia do wystosowania przez organ zwykłego pisma do wnioskodawcy. Tymczasem Prezydent nie wydał takiego postanowienia, od którego przysługiwałoby zażalenie do Wojewody, lecz w formie zwykłego pisma podał, że organizacji nie przysługuje prawo do udziału w postępowaniu, tym samym de facto
odmawiając dopuszczenia do udziału, lecz czyniąc to w takiej formie, że nie przysługuje od niej żaden środek zaskarżenia. Myli się również Wojewoda twierdząc, że skoro organ I instancji zakończył postępowanie to nie posiada kompetencji do wydania formalnie poprawnego, postanowienia w przedmiocie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Czym innym jest bowiem postępowanie "główne" dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę i decyzja wydana w tej sprawie oraz odwołanie od niej, a czym innym jest postępowanie "wpadkowe" dotyczące dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w "głównym postępowaniu'' i postanowienie wydane w tej sprawie oraz zażalenia od niego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 343/18, stwierdził, że uznanie, że postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu staje się bezprzedmiotowe z chwilą postępowania w sprawie mimo, że wniosek w tym zakresie złożony został przed zakończeniem tego postępowania prowadziłoby w istocie do pozbawienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. realnego znaczenia. Nierozpatrzenie takiego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie lub wydanie postanowienia odmownego, a następnie wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie bez oczekiwania na uprawomocnienie się tego postanowienia, czyniłoby bowiem iluzorycznym uprawnienia organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.
W niniejszej sprawie organ winien po pierwsze rozpatrzyć wniosek stowarzyszenia w formie postanowienia. Skoro tego nie uczynił, to jest oczywistym stan bezczynności i nie ma przy tym znaczenia złożenie odwołania od decyzji przez stowarzyszenie, bowiem są to zupełnie rożne kwestie prawne. Skoro organ nie załatwił sprawy w terminie miesiąca zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., to trwa w bezczynności.
W konkluzji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Tarnowa wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w piśmie z dnia 24 czerwca 2024 r. dokładnie wyjaśniono okoliczności oraz przyczyny odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto ustosunkowując się żądań wniosku tj. przyznania przymiotu strony na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. organ wyjaśnił, iż z uwagi na dokumenty załączone do wniosku, w tym regulamin stowarzyszenia i określone w nim cele statutowe skarżące stowarzyszenie należy uznać za organizację ekologiczną. Z kolei uprawnienie organizacji ekologicznej do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę ma charakter następczy tj. wymaga udziału społeczeństwa czyli postępowania, w ramach którego prowadzona jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W przypadku inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie prowadzenie takiego postępowania nie jest wymagane. Przedstawiona analiza organu wykazała jednoznacznie, iż skarżącemu nie przysługiwało prawo do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Wobec odmowy przyznania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, skarżący w dniu 17 lipca 2024 r. złożył za pośrednictwem Prezydenta Miasta Tamowa ponaglenie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku do Wojewody Małopolskiego. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2024 r. Wojewoda Małopolski nie stwierdził bezczynności Prezydenta Miasta Tamowa w załatwieniu ww. wniosku. W uzasadnieniu Wojewoda przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, w których dominuje pogląd zgodnie z którym z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Ponadto Wojewoda podniósł, iż "badanie czy organ dopuścił się bezczynności sprawdza się do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności, dla których prowadzone jest postępowanie. Organ wyższego stopnia ustalił, iż Prezydenta Miasta Tamowa w terminie określonym w art. 35 K.p.a. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, wyjaśnił okoliczności i dokonał stosownej analizy sprawy, szczegółowo odnosząc się do kwestii odmowy przyznania przymiotu strony w sprawie. Wojewoda jedynie zwrócił uwagę, iż odpowiedź na wniosek winna być sporządzona w formie postanowienia na podstawie art. 31 K.p.a. w zw. z art. 28 prawo budowlane. Ponadto organ wyższego stopnia wskazał, iż w związku z zakończeniem postępowania decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z o.o. o nominale [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną oraz kanalizacją kablową, na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb [..] położonym w T. przy ul. [...] Prezydent nie posiada kompetencji do wydania, formalnie poprawnego, postanowienia w przedmiocie dopuszczenia stowarzyszenia na prawach strony.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż organ nie pozostawał w bezczynności, organ niezwłocznie wnikliwie przeanalizował sprawę i udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek. Niezachowanie formy postanowienia niewątpliwie nie może zostać uznane za bezczynność rażąco naruszającą prawo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 , poz. 935 ze zm.; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.
Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.
W świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18]. Natomiast to, czy w ogóle, i ewentualnie w jaki sposób, ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20).
Skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna i podlega rozpoznaniu. Nie jest między stronami sporne, że skarżące Stowarzyszenie wniosło w niniejszej sprawie ponaglenie.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że skarżące stowarzyszenie uczyniło jej przedmiotem bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 5 czerwca 2024 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z.o.o. o nominale [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną oraz kanalizacją kablową".
Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżące stowarzyszenie w dniu 5 czerwca 2024 r. złożyło wniosek do Prezydenta Miasta Tarnowa o dopuszczenie do udziału w charakterze strony postępowania w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na powyższe organ wystosował pismo z dnia 24 czerwca 2024 r. informujące z jakich przyczyn stowarzyszenie nie może być uczestnikiem postępowania. Taka reakcja organu jest błędna, gdyż pismo stowarzyszenia stanowiło formalny wniosek organizacji społecznej w trybie art. 31 § 1 pkt 1- 2 K.p.a. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sposób jednoznaczny stanowią, że organ w odpowiedzi na takie podanie powinien wydać postanowienie o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji. Zatem brak procesowej reakcji organu, stosownie do obowiązujących przepisów należy poczytywać jako jego bezczynność.
Nie zasługują także na akceptacje wywody Wojewody Małopolskiego zmierzające do wykazania, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie istnieje tak długo, jak długo postępowanie jest w toku, bowiem instytucja dopuszczenia do udziału nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu do konkretnej sprawy. Zauważyć należy, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku. Przepis ten nie może być jednak rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji przepisu art. 31 K.p.a. Jeżeli wniosek stowarzyszenia został złożony w toku postępowania, to nie można mówić, że wydanie decyzji spowodowało bezprzedmiotowość postępowania o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Nie można zatem mówić w tej sprawie o niezasadności z powodu bezprzedmiotowości wniosku złożonego w toku postępowania o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1388/07, 23 maja 2014 r., II OSK 3024/12). Uznanie, że postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu staje się bezprzedmiotowe z chwilą zakończenia postępowania w
sprawie mimo, że wniosek w tym zakresie złożony został przed zakończeniem tego postępowania prowadziłoby w istocie do pozbawienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. realnego znaczenia. Nierozpatrzenie takiego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie lub wydanie postanowienia odmownego, a następnie wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie bez oczekiwania na uprawomocnienie się tego postanowienia, czyniłoby bowiem iluzorycznym uprawnienia organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.
Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, na skutek wniesionej skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnowa, prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W kontekście argumentacji organu warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 41/21, zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.
Sąd dostrzegł, że w niniejszej sprawie występują okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem bezczynności organu w kategoriach naruszenia rażącego. Podkreślić bowiem należy, że organ pozostał w błędnym przekonaniu, że sprawa została zakończona wskutek wystosowania do strony skarżącej pisma z dnia 24 czerwca 2024 r.
Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność
w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Na dzień orzekania przez Sąd, organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy z prawomocnym orzeczeniem (pkt 1 sentencji wyroku).Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania.