II SAB/Kr 166/22

II SAB/Kr 166/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Mirosław Bator
Paweł Darmoń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
I OSK 275/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 i art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Magda Froncisz SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi H. G.-G. na przewlekłość Wojewody Małopolskiego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu PKWN 1. Zobowiązuje Wojewodę Małopolskiego do wydania w terminie 1 miesiąca aktu; 2. Stwierdza że Wojewoda Małopolski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. W pozostałym zakresie skargę oddala; 4. Zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej H. G.-G. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
H. G. - G. w dniu 22 czerwca 2022 r. (data nadania przesyłki poleconej) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie znak WS-III.7515.1.9.2021.RM dotyczącej rozpoznania wniosku z dnia 18 stycznia 1949 roku złożonego w trybie par. 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, o niepodpadanie nieruchomości ziemskiej pn. Z. pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że:
1/ organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,
2/ przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wniosła także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że 13 sierpnia 2021 roku do Wojewody Małopolskiego został skierowany wniosek o rozpoznanie wniosku z dnia 18 stycznia 1949 roku złożonego w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, o niepodpadanie nieruchomości ziemskiej pn. Z. pod przepisy dekretu o reformie rolnej.
Mimo, iż dostępny jest pełen materiał dowodowy organ dnia 27 maja 2022 r. (pismo otrzymane przez pełnomocnika 2 czerwca br.) zawiadomił, że nie tylko decyzja jeszcze nie jest wydana, ale przewidywany termin załatwienia sprawy to 15 listopada 2022 roku. Wojewoda poinformował jednocześnie, iż wystąpiono do Ministerstwa Rolnictwa o uzyskanie akt sprawy GZ.rn.625.69.2014, przy czym nie sprecyzował, kiedy to wystąpienie nastąpiło.
W związku z tym stanem rzeczy zostało skierowane ponaglenie do Ministerstwa Rozwoju i Technologii.
Oczywistym jest, iż sprawa nie została załatwiona w terminie z winy organu.
Strona skarżąca zwróciła też uwagę na fakt ponoszenia szkody przez skarżącego wiążącej się z brakiem odszkodowania, na jakie oczekuje z toczącej się sprawy cywilnej a którego z racji braku decyzji wynikającej z bezczynności organu, nie jest w stanie dochodzić.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 20 sierpnia 2021 r. do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wpłynął wniosek H. G. G. o wszczęcie postępowania w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) o stwierdzenie podpadania lub niepodpadania nieruchomości ziemskiej o nazwie Zabłędza pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Znak ww. sprawy to WS-III.7515.1.9.2021.RM. We wniosku wskazano, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 13 września 2018 r., znak GZ.m.625.69.2014 stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 3 lipca 1950 r., nr UR/PO.I.2./135/49 oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Krakowskiego z 30 stycznia 1950 r. nr Rol/UR.I-l/K/13/12/13/49 dot. uznania, że nieruchomość o nazwie Z. podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r., nr 10. Poz. 51 z późn. zm.).
W dniu 31 sierpnia 2022 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przesłał swoją decyzję z 26 sierpnia 2021 r., znak: DN.m.625.40.2021 utrzymująca w mocy własną decyzję z 7 czerwca 2021 r., znak: SZ.m.626.66.2020. W decyzji z 7 czerwca 2021 r., znak: SZ.m.626.66.2020 wydanej w ramach wznowienia postępowania na skutek wniosku Nadleśnictwa G. . Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził wydanie własnej decyzji z 13 września 2018 r., znak: GZ.m.625.69.2014 z naruszeniem prawa. Naruszeniem prawa było nie uznanie Nadleśnictwa G. za stronę postępowanie.
Następnie Wojewoda szczegółowo opisał kolejne czynności podejmowane w tej sprawie.
W związku z brakiem dokumentacji niezbędnej do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zawiadomieniem z 27 maja 2022 r. przedłużono termin na jej załatwienie do 15 listopada 2022 r.
Pismem z 6 czerwca Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi przesłało akta sprawy GZ.m.625.69.2014.
Pismem z 31 maja 2022 r., sygn.. akt III C 1716/21 Sąd Okręgowy w Warszawie zwrócił się o wskazanie stanu sprawy WS-II.7515.1.9.2021.
Pismem z 1 lipca 2022 r. udzielono odpowiedzi na pytanie sądu.
Wojewoda poinformował jednocześnie, że z uwagi na konieczność dalszego procedowania w przedmiotowej sprawie do sprawy sądowej nie zostaną dołączone akta przesłane przez MRiRW pismem z 6 czerwca 2022 r. (akta sprawy GZ.m.625.69.2014).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów i przewlekłość prowadzonego postępowania w zakresie wydawania przez organy decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej "p.p.s.a.".
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę skarżąca złożyła ponaglenie, co jest formalnym warunkiem wniesienia skargi wskazanym w art. 53 § 2b p.p.s.a.
Wobec spełnienia tego i innych warunków formalnych, skargę należało rozpoznać merytorycznie.
Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Organ pozostaje w bezczynności bądź w przewlekłości w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu orzeczenia. Treść obowiązku wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przedłużania postępowania w sprawie. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).
Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70).
Opisana w odpowiedzi na skargę sekwencja czynności wykonanych przez organ w kontrolowanym postępowaniu, znajdująca potwierdzenie w przesłanych do Sądu aktach administracyjnych, uzasadnia stwierdzenie, że postępowanie to było prowadzone w sposób przewlekły, jakkolwiek przewlekłość na nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
Mimo, że od wszczęcia postępowania (20 sierpnia 2021 r.) do daty wyrokowania minęło niemal 15 miesięcy, sprawa nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Dlatego też w pkt 1 wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do wydania w terminie 1 miesiąca aktu. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia.
Niewątpliwie w niniejszej sprawie nie doszło do wydania rozstrzygnięcia w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Analizując charakter stwierdzonych opóźnień trzeba jednak mieć na uwadze, że postępowanie, którego dotyczy skarga nie jest postępowaniem typowym, bowiem dotyczy sytuacji, w której po 68 latach stwierdzono nieważność orzeczenia wydanego w 1950 roku. Następnie to postępowanie nieważnościowe zostało jeszcze poddane procedurze wznowieniowej. Po stwierdzeniu nieważności orzeczenia organów dwóch instancji zachodzi konieczność ponownego orzeczenia w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w przedmiocie stwierdzenia podpadania lub niepodpadania nieruchomości ziemskiej o nazwie Zabłędza pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej.
Wniosek skarżącej wpłynął do organu 20 sierpnia 2021 r., a decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 sierpnia 2021 r. (wydana w postępowaniu wznowieniowym) wpłynęła do organu 31 sierpnia 2021 r.
Początkowo postępowanie toczyło się w sposób sprawny i bez zbędnej zwłoki.
W dniu 10 września 2021 r. Wojewoda Małopolski dokonał czynności koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy: wystąpił do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z prośbą o wypożyczenie całości akt sprawy GZ.m.625.69.2014 oraz zwrócił się do Sądu Rejonowego w Tarnowie, Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w T. o przesłanie kopii wykazów hipotecznych lwh [...], lwh [...], lwh [...], lwh [...], lwh [...], lwh [...], lwh [...]
Również 10 września 2021 r. poinformowano stronę o braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy - 31 maja 2022 r. Tak długi termin miał związek z koniecznością pozyskania materiału dowodowego i oczekiwaniem na przesłanie przez MRiRW akt postępowania GZ.m.625.69.2014.
Minister udzielił odpowiedzi pismem z 24 września 2021 r., znak: GZ.m.625.69.2014 – informując, że nie jest możliwe wypożyczenie ww. akt, ponieważ nie upłynął jeszcze termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję ministra. W piśmie wskazano, że po upływie tego terminu akta sprawy zostaną wypożyczone - najprawdopodobniej w listopadzie 2021 r.
Z kolei dokumenty z Sądu Rejonowego w Tarnowie wpłynęły do organu 11 października 2021 r.
Jednak od października 2021 r. do lutego 2022 r. Wojewoda Małopolski nie podejmował w sprawie żadnych czynności, co nosi cechy przewlekłego prowadzenia postępowania. Dopiero 7 lutego 2022 r. ponownie wystąpiono do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o udostępnienie akt sprawy GZ.m.625.69.2014 oraz o informacje czy na ww. decyzję MRiRW z 26 sierpnia 2021 r. złożono skargę do sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę, że z wcześniejszej korespondencji wynikało, że akta miały zostać przesłane Wojewodzie "najprawdopodobniej w listopadzie 2021 r." brak działania przez trzy kolejne miesiące należy ocenić jako przewlekłe prowadzenie postępowania.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z 21 lutego 2022 r. poinformował, że nie jest możliwe wypożyczenie akt sprawy GZ.m.625.69.2014, ponieważ zostały one przekazane do Sądu Okręgowego w Warszawie do sprawy sygn. akt. III C 1716/21. Kopie tych akt przekazano natomiast Prokuratorii Generalnej RP do sprawy KR-41-2374/21/AMA.
Z kolei pełnomocnik A. R. (następcy prawnego S. R. – współwłaścicielki majątku Z. w momencie jego przejęcia na cele reformy rolnej) w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 24 lutego 2022 r. zwrócił się o podanie informacji, czy toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia czy majątek rolny Z. podpadał pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie poinformował o postępowaniu przed Sądem Okręgowym w Warszawie sygn. akt III C 1716/21.
Pismem z 2 marca 2022 r. udzielono odpowiedzi na powyższe pytanie.
Na dalszym etapie postępowania Wojewoda Małopolski podejmował konieczne czynności bez zbędnej zwłoki. W związku z brakiem możliwości pozyskania akt postępowania podjął próby uzyskania orzeczeń z 3 lipca 1950 r., nr UR/PO.I.2./135/49 oraz z 30 stycznia 1950 r. nr Rol/UR.I- l/K/13/12/13/49 w inny sposób. W tym celu pismem z 2 marca 2022 r. zwrócono się do Archiwum Akt Nowych w Warszawie i Archiwum Narodowego w Krakowie z prośba o odnalezienie i przesłanie ww. orzeczeń wraz z aktami sprawy. Odpowiedzi od tych podmiotów zostały udzielone odpowiednio pismami z 12 kwietnia 2022 r. i z 21 kwietnia 2022 r.,
Pismem z 26 kwietnia 2022 r. wystąpiono do Starostwa Powiatowego w Tarnowie z pytaniem czy w jego zasobach znajdują się arkusze posiadłości gruntowych dot. wykazów hipotecznych lwh [...], lwh [...], lwh [...], lwh [...] lwh [...], lwh [...], lwh [...]. Pozyskanie arkuszy pozwoliłoby ustalić powierzchnię i rodzaj użytków gruntowych parcel objętych ww. wykazami hipotecznymi. Odpowiedzi udzielono 6 maja 2022 r.
Także 26 kwietnia 2022 r. ponownie zwrócono się do Archiwum Narodowego w Krakowie z prośba o informacje czy w zasobach Archiwum Narodowego w Krakowie znajduje się orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z 30 stycznia 1950 r., nrRol/UR.I- 1/K/l 3/12/13/49 wraz z aktami sprawy oraz arkusze posiadłości gruntowej dot. wykazów hipotecznych lwh [...], lwh [...], lwh [...], lwh [...] lwh [...], lwh [...], lwh [...].
Archiwum Narodowe w Krakowie pismem z 17 maja 2022 r., nr NIV.6341.85.2022 poinformowało, że poza dokumentami przesłanymi pismem z 21 kwietnia 2022 nie odnalazło żadnych innych dokumentów dot. niniejszej sprawy.
W związku z brakiem dokumentacji niezbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zawiadomieniem z 27 maja 2022 r. przedłużono termin na jej załatwienie do 15 listopada 2022 r.
Pismem z 6 czerwca Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi przesłało akta sprawy GZ.m.625.69.2014.
W ocenie Sądu z datą przesłania przedmiotowych akt do organu – niezbędnych do rozpoznania wniosku skarżącej – ustały przyczyny uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie. Jednakże od tego momentu upłynęło kolejnych pięć miesięcy, a Wojewoda Małopolski nie przesłał do akt sprawy informacji o dalszych czynnościach podejmowanych w tym postępowaniu.
Jak wynika z powyższej analizy nie podejmował w sprawie żadnych czynności w okresie od października 2021 r. do lutego 2022 r. Brak też informacji o czynnościach podejmowanych od lipca 2022 r. do dnia wyrokowania. Uzasadnia to stwierdzenie, że doszło w tej sprawie do przewlekłego prowadzenia postępowania – o czym orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Jednocześnie na podstawie tego samego przepisu stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na taką ocenę wpłynęły przede wszystkim dwie okoliczności: brak dostępu do akt sprawy z 1950 roku – niezbędnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz jej skomplikowany charakter, związany z koniecznością ponownego wydania decyzji po 72 latach od wydania pierwotnych orzeczeń.
W pkt 3 wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej – na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wniosek ten w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał uzasadnienia. Skarżąca zwróciła uwagę na fakt ponoszenia przez nią szkody wiążącej się z brakiem odszkodowania, na jakie oczekuje z toczącej się sprawy cywilnej, a którego z racji braku decyzji wynikającej z bezczynności organu, nie jest w stanie dochodzić.
Odpowiadając na ten zarzut trzeba przede wszystkim wskazać, że opóźnienia w kontrolowanym postępowaniu wynikły przede wszystkim z braku dostępu do akt sprawy zakończonej orzeczeniami z 1950 r., które zostały przekazane właśnie do Sądu Okręgowego w Warszawie w związku z toczącym się postępowaniem cywilnym. Ponadto – jak wynika z pisma Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2022r. – postępowanie w sprawie III C 1716/21 toczy się z powództwa Z. R. i A. R., natomiast skarżąca H. G. – G. nie występuje w tym postępowaniu jako strona powodowa. Wskazywana przez skarżącą szkoda związana z brakiem odszkodowania zasądzonego w sprawie cywilnej jest w tych okolicznościach co najmniej wątpliwa, a fakt uzyskania przez Wojewodę Małopolskiego koniecznych akt (znajdujących się wcześniej w Sądzie Okręgowym w Warszawie) dopiero w dniu 8 czerwca 2022 r. ma wpływ na ocenę charakteru przewlekłości w niniejszej sprawie. Jak wynika z pisma Sądu Okręgowego z dnia 31 maja 2022 r. Sąd ten przesłał przedmiotowe akta do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi 1 kwietnia 2022 r. Okoliczność, że Ministerstwo dysponowało aktami przez dwa miesiące (kwiecień i maj) zwalnia Wojewodę Małopolskiego z odpowiedzialności za opóźnienie obejmujące ten okres.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. – zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na którą złożył się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz opłata kancelaryjna od pełnomocnictwa (17 zł).