II SAB/Kr 161/21

II SAB/Kr 161/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Sygn. powiązane
II OSK 1070/22 - Wyrok NSA z 2023-03-03
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. S. - K., T. K. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy K. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.
Uzasadnienie
M. S.-K. i T. K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość Wójta Gminy K., jaka ich zdaniem zaistniała w ramach postępowania administracyjnego znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: "budowy zabudowy zagrodowej obejmującej (budynek mieszkalno-gospodarczy i gospodarczy wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...] i [...]) z pasieką pszczelarską", żądając:
1) zobowiązania Wójta Gminy K. do wydania decyzji administracyjnej w określonym terminie,
2) stwierdzenie, że Wójt Gminy K. dopuścił się przewlekłości prowadząc postępowanie administracyjne znak: [...],
3) stwierdzenie, że przewlekłość Wójta Gminy K. prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie znak: [...] miała charakter rażącego naruszenia prawa,
4) wymierzenie Wójtowi Gminy grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w dniu 6 września 2017 r. wnieśli do Wójta Gminy K. podanie o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na: "budowie zabudowy zagrodowej obejmującej (budynek mieszkalno-gospodarczy i gospodarczy wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczna na działkach [...], [...] i [...]) z pasieką pszczelarską.
Skarżący przedstawili przebieg postępowania i zakwestionowali zasadność podjęcia ostatnich czynności procesowych przez organ. W szczególności stwierdzili, że skierowanie do uzgodnienia przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. Delegatura w N. T. projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy – jest niedopuszczalne i stanowi czynność niekonieczną, bezzasadną i zmierzającą do nieuzasadnionego wydłużenia terminu załatwienia sprawy.
W opinii skarżących organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie rażącej przewlekłości, podejmując czynności w sposób sprzeczny z zasadami ekonomiki postępowania, wielokrotnie przedłużając termin w sposób nieuzasadniony, wzywając stronę w sposób bezpodstawny do złożenia wyjaśnień, finalnie przekazując do uzgodnienia negatywny projekt decyzji, który nie powinien podlegać uzgodnieniu, a jego celem było wyłącznie usprawiedliwienie dalszego wydłużenia terminu załatwienia sprawy.
Powyższe okoliczności świadczą zdaniem strony skarżącej o przewlekłości postępowania, która ma charakter rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie administracyjne można podzielić na 4 etapy:
1. od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy do wydania pierwszej decyzji
odmownej przez Wójta Gminy: 6.09.2017 r. - 15.11.2018 r. (14 miesięcy).
2. po odwołaniu od pierwszej decyzji odmownej do uzyskania prawomocnego wyroku
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10.02.2020 r. (20 miesięcy).
3. prowadzenie sprawy przez Wójta Gminy K. po wyroku WSA do wystąpienia o uzgodnienie projektu drugiej decyzji odmownej: 31.08.2020 r. - 29.12.2020 r. (4 miesiące).
4. rozpatrywanie sprawy przez organ uzgadniający tj. Wojewódzkiego [...]
Konserwatora Zabytków, a następnie Ministra Kultury i Sportu: 11.01.2021 r. - nadal (8 miesięcy).
Organ wskazał, że w odpowiedzi na wystosowane przez stronę ponaglenie, organ II instancji zajął stanowisko dnia 18.12.2020 r. oceniając, że organ I instancji nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku WSA w Krakowie z dnia 10.02.2020 r.
Następnie organ zapewnił, że procedura administracyjna była prowadzona w sposób prawidłowy, uzasadniony merytorycznie i oparta o przepisy prawa. W szczególności, po wyroku WSA w Krakowie konieczne było wystąpienie do skarżących z pytaniem, czy dane i informacje o gospodarstwie rolnym, a także sam wniosek o ustalenie warunków zabudowy pozostają nadal aktualne. Organ wyjaśnił, że w związku z upływem 3 lat od złożenia wniosku powyższe wystąpienie było zasadne i uprawnione, w szczególności w związku z faktem, że wnioskodawcy rozpoczęli na działkach objętych wnioskiem inwestycję w postaci budowy domku rekreacyjnego.
Z uwagi na sytuację i stan sprawy wiadomym stało się, że postępowanie nie zakończy się w terminie 1 miesiąca tj. do 15.10.2020 r., niezbędne było więc zawiadomienie stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 11.12.2020 r., konieczna była bowiem weryfikacja całego materiału dowodowego oraz opracowanie nowej analizy z uwzględnieniem treści wyroku WSA. Analiza urbanistyczna złożona została 13.11.2020 r., o czym organ zawiadomił strony dnia 16.11.2020 r. W międzyczasie tj. 8.12.2020 r. złożona została analiza urbanistyczna dotycząca spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy (28.12.2020 r.), który na następny dzień przesłany został do uzgodnienia konserwatorskiego.
W odpowiedzi na zarzut dotyczący uzgodnienia konserwatorskiego organ wyjaśnił, że oceniając lokalizację planowanej zabudowy pod kątem zgodności z opisaną w kartach ewidencyjnych zasadą ochrony konserwatorskiej przysiółka [...] stwierdzono, że jest ona z nią w sposób oczywisty sprzeczna. Zagadnienie to zostało opisane w projekcie odmownej decyzji, jednakże wobec tego, że wójt nie jest organem konserwatorskim i nie posiada odpowiednich kompetencji do zajmowania ostatecznego stanowiska w tym przedmiocie, niezbędne było wystąpienie do organu właściwego (służb konserwatorskich) o uzgodnienie projektu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej określanej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę na przewlekłość Sąd uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 § 1 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 K.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 K.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją K.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia bezczynności, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 K.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.
Choć w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony ok. 3 lata temu, nie można postawić organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że większość czasu zajęło postępowanie zakończone wyrokiem WSA w Krakowie, uchylającym wydaną pierwotnie decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania.
W tej sytuacji nieuniknione jest ponowne przeprowadzenie postępowania, z uwzględnieniem wskazań zawartych w kasacyjnym wyroku. Skoro strona decyduje się na zaskarżenie ostatecznej decyzji, musi liczyć się z konsekwencjami czasowymi postępowania sądowego i ponownego postępowania administracyjnego.
Biorąc pod uwagę etap postępowania począwszy od prawomocności wyroku sądowego do chwili obecnej należy zgodzić się z organem, że trudno w tym okresie dopatrzyć się przewlekłości.
Z akt sprawy wynika, że organ rozpoczął procedowanie od skierowania do skarżących pytania, czy złożony w 2017 r. wniosek inicjujący postępowanie, a także wszelkie zawarte w nim żądania i dane są aktualne. Należy zgodzić się w tym miejscu z organem, że pytanie to było z uwagi na upływ czasu zasadne i celowe, a ponadto nie przedłużyło znacząco postępowania.
W dalszej kolejności organ wystąpił o sporządzenie koniecznych analiz urbanistycznych, z których pierwsza została złożona w dniu 13 listopada 2020 r., a druga – w niespełna miesiąc później – w dniu 8 grudnia 2020 r.
Na kanwie powyższego materiału dowodowego organ sporządził w dniu 28 grudnia 2020 r. projekt decyzji odmownej, który przekazał do zaopiniowania [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w K.. Skarżący kontestowali konieczność dokonania powyższego uzgodnienia, jednakże w świetle faktu, że działki objęte wnioskiem znajdują się na obszarze wpisanym w gminną ewidencję zabytków, uzyskanie uzgodnienia konserwatorskiego faktycznie było konieczne. Organ wyjaśnił, że wnioskowana zabudowa jest sprzeczna z opisaną w kartach ewidencyjnych zasadą ochrony konserwatorskiej, gdyż nie jest ona położona w zasięgu istniejącej zabudowy, lecz idzie w kierunku zabudowy rozproszonej, która jest opisana jako zagrożenie dla przedmiotowego obszaru. W konsekwencji nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że wystąpienie o powyższe uzgodnienie było czynnością niepotrzebną i zmierzało do wydłużenia postępowania. Należy też zauważyć, że na tym etapie postępowania, gdy gotowy jest już projekt decyzji, organ nie miałby potrzeby sztucznego wydłużania postępowania. Jednocześnie nie można obciążać go odpowiedzialnością za sprawność działania organów uzgadniających. Rację miał organ I instancji, który stwierdził, że okresu oczekiwania na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający nie wlicza się do terminu, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 k.p.a.
Choć rozstrzygnięcie sprawy faktycznie przekroczyło ustawowy termin, należy zwrócić uwagę, że organ informował stronę o terminie kolejnego przedłużenia załatwienia sprawy. Po podjęciu postępowania, przedłużył on termin załatwienia sprawy do 11 grudnia 2020 r., a następnie do 28 lutego 2021 r. Okres następujący później był natomiast czasem dla podjęcia czynności uzgadniających, który – jak wyjaśniono powyżej – nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy.
Należy też mieć na uwadze, że w toku postępowania administracyjnego obowiązywały przepisy szczególne, które zawieszały bieg terminów. Mianowicie od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia: z dnia 13 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia 20 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodano art. 15 zzs. ust. 1, który stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie powołany przepis stanowił, że w okresie o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (ust. 10 pkt 1). Dodatkowo w ust. 11 cytowanego art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawodawca zastrzegł, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1 – tj. od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. – nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.