II SAB/Kr 157/24

II SAB/Kr 157/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 300/25 - Wyrok NSA z 2025-07-29
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Skawina w przedmiocie dostępu do informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy Skawina dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. S. z dnia 21 czerwca 2024 r. o udzielenie informacji publicznej, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Skawina nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy Skawina do wydania aktu lub dokonania czynności na skutek wniosku M. S. z dnia 21 czerwca 2024 r. o udzielenie informacji publicznej – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Skawina na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Do Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga M. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Skawina w zakresie udzielenia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia żądanej informacji oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu 21 czerwca 2024 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dot. przeprowadzonego postępowania przetargowego na wykonanie zadania pn.: "Modernizacja Stadionu Miejskiego w S." (postępowanie nr [...]). Skarżący zażądał przesłania skanów wskazanych we wniosku dokumentów dotyczących nawierzchni poliuretanowej, zaoferowanej do przetargu przez firmę G. Sp. z o.o. w tym m.in. (a) autoryzacji producenta nawierzchni poliuretanowej wystawioną na wykonawcę (lub podwykonawcę wskazanego w ofercie, który wykona tę nawierzchnię) z określeniem nazwy inwestycji i gwarancji producenta na komponenty składowe systemu nawierzchni; (b) certyfikatów WA lub lAAF, potwierdzający spełnienie wszystkich minimalnych wymaganych parametrów dotyczących nawierzchni poliuretanowej określonych w dokumentacji przetargowej, za który firma G. Sp. z o.o. otrzymała w postępowaniu przetargowym 20 punktów; (c) karty technicznej systemu potwierdzającą spełnienie wszystkich wymaganych parametrów dla nawierzchni poliuretanowej określonych w dokumentacji przetargowej lub badania laboratorium lAAF/WA także potwierdzające spełnienie tych wymagań. A ponadto skanów dokumentów dotyczących nawierzchni z trawy syntetycznej, zaoferowanej do przetargu przez firmę G. Sp. z o.o. w tym m.in.: (a) Karty technicznej nawierzchni z trawy syntetycznej; (b) aktualnego atestu PZH dla trawy, maty i granulatu; (c) badań laboratoryjnych nawierzchni potwierdzające minimalne wymagane parametry systemu nawierzchni oraz spełnienie wymogów FIFA Guality Programme for Football Turf na poziomie min. FIFA OUALITY (manual 2015) z określeniem wszystkich elementów systemu nawierzchni (trawa, mata, granulat EPDM z recyklingu) wykonane przez autoryzowane przez FIFA laboratorium; (d) wyników badania na zgodność PN-EN 15330-1 w celu potwierdzenia pozostałych parametrów poza minimalnymi wymaganiami dotyczącymi nawierzchni z trawy syntetycznej; (e) dokumentu potwierdzającego posiadanie przez producenta sztucznej trawy statusu Licencjobiorcy FIFA; (f) raportu z badania niezależnego instytutu potwierdzający, że nawierzchnia z trawy syntetycznej, nadaje się do ponownego przetworzenia (recyklingu). Ponadto zażądano udzielenia informacji dot. zdarzeń po zawarciu umowy, w szczególności czy umowa została wykonana w ciągu 13 miesięcy, czy doszło do zmiany nawierzchni.
Do dnia złożenia niniejszej skargi, organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej. Nie mniej jednak, skarżący otrzymał od organu pismo odmowne, z którego argumentacją skarżący się nie zgadza, uważając ją za wewnętrznie sprzeczną. Organ z jednej strony stwierdził, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej, a z drugiej dotyczą one wprawdzie kwestii publicznych ale służą celom prywatnym skarżącego.
Organ wniósł w odpowiedzi o odrzucenie skargi, a ewentualnie o jej oddalenie.
Konieczność odrzucenia skargi wynika zdaniem organu z faktu, że skarga nie została poprzedzona ponagleniem.
Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi, Burmistrz stwierdził, że żądane informacje mają na celu zaspokojenie indywidualnych potrzeb wnioskodawcy (zawodowych, zarobkowych) i dlatego nie stanowią informacji publicznej.
Następnie organ stwierdził, że przedmiotowy wniosek stanowi swego rodzaju nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, które polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej.
Skoro żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie
z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na zasadzie art. 151 p.p.s.a.
Na wstępie należy wskazać, że bezzasadny był wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak wcześniejszego złożenia ponaglenia. Owszem, skarżący nie złożył ponaglenia, jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 października 2018 r., I OSK 2931/16; z 30 listopada 2016 r., I OSK 1692/15; z 25 listopada 2016 r., I OSK 503/15; z 19 lutego 2014 r., I OSK 88/13). Wobec powyższego, brak ponaglenia w kontrolowanej sprawie nie uniemożliwiał rozpoznania sprawy co do istoty.
Przechodząc do meritum należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz.
902, dalej zwanej u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania od określonych podmiotów informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).
Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony przez organ albo poprzez udzielenie żądanej informacji albo w drodze wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji z przyczyn wskazanych w przepisach prawa (wynikających ograniczeń w dostępie do informacji określonych w art. 5 u.d.i.p. oraz w przepisach szczególnych) względnie poprzez poinformowanie wnioskodawcy (w drodze czynności materialno – technicznej – pismem), że wnioskowanej informacji organ nie posiada lub, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
Poza sporem pozostaje, że organ, do którego wystąpiono z wnioskiem o udostępnienie informacji, będąc organem administracji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu przepisów u.d.i.p., okolicznością sporną jest natomiast to, czy żądana informacja stanowiła informacje publiczną.
Rozstrzygając tę sporną kwestię w świetle obowiązujących przepisów prawa w pierwszej kolejności należy zaakcentować konstytucyjny charakter prawa do informacji publicznej wynikający z art. 61 Konstytucji RP. Prawo to ma charakter gwarancyjny i służy zapewnieniu przejrzystości działania władzy publicznej. To z kolei implikuje dążenie, także przy wykładni przepisów prawa, do szerokiego zagwarantowania dostępu do informacji publicznej.
W orzecznictwie wskazuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4743/21).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie, przyjmuje się, że o tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim został on opracowany. A zatem nie każda analiza, czy też opinia prawna, posiada walor informacji publicznej. (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119, a także wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 104/17).
W przedmiotowej sprawie wnioskodawca zażądał udostępnienia różnych danych, w tym dokumentów, które dołączone zostały do oferty złożonej w przetargu publicznym, a także informacji, które związane były z późniejszą realizacją tego kontraktu.
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że oferta złożona przez kontrahenta, który następnie został wyłoniony jako zwycięzca w przetargu publicznym, stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakter taki mają niewątpliwie dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, a więc oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego.
Dokumenty złożone w toku postępowania prowadzonego przed publicznym podmiotem stanowią część dokumentacji zawartej w aktach takiego postępowania, a zatem stają się częścią zebranego materiału dowodowego danej sprawy. Taki materiał dowodowy stanowi więc informację o "sprawie publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7186/21).
W świetle powyższego uznać należy, że wszystkie informacje dotyczące gospodarowania majątkiem publicznym są informacją, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ pozwalają na skuteczną kontrolę, a następnie na ocenę, w jaki sposób dane podmioty wykonujące zadania publiczne, gospodarują środkami publicznymi.
W sytuacji zatem, gdy żądana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej i organ jest w posiadaniu żądanej informacji, a jednocześnie uznałby, że żądanie danej informacji publicznej jest bezzasadne, bądź stanowi nadużycie prawa – to odmowa udzielenia takiej informacji publicznej winna zostać udzielona w postaci decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, wydanej w oparciu o art. 16 u.d.i.p.
Argumentacja organu w powyższym zakresie nie była jednak spójna i konsekwentna, co zasadnie wytknięto w skardze. Z jednej strony organ twierdził, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej, z drugiej jednak wskazywał, że wnioskodawca nadużywa prawa, żądając ich ujawnienia. Konstrukcja nadużycia prawa dotyczy natomiast sytuacji, gdzie mamy do czynienia z informacją publiczną, jednakże organ nie jest zobowiązany do jej ujawnienia.
Organ ponadto argumentował, że skoro wnioskodawca żąda uzyskania informacji w celu prywatnym (zawodowym, zarobkowym), to żądane dane nie mają charakteru publicznego. W odpowiedzi należy wskazać, że jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. Gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej jest wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2702/23).
Podsumowując, w przedmiotowej sprawie organ nie udostępnił żądanych informacji publicznych ani nie wydał decyzji odmownej, która mogłaby być następnie zweryfikowana. Za decyzję taką nie można bowiem uznać skierowanego do skarżącego pisma z dnia 5 lipca 2024 r.
W świetle powyższych ustaleń, zasadny okazał się zarzut bezczynności organu, którą stwierdzono w pkt I wyroku.
Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do wniosku, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1415/19 "za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia."
W opinii Sądu nieudostępnienie żądanych informacji nie było lekceważeniem ustawowych obowiązków organu, ani też praw obywatelskich. Organ w końcu odpowiedział wnioskodawcy, choć przyjął błędną formę swej wypowiedzi, co było wynikiem niewłaściwej interpretacji przepisów. Powyższe prowadzi do konkluzji, że bezczynności organu uznać należy w realiach niniejszej sprawy za nie mającą charakteru rażącej, co znalazło odzwierciedlenie w pkt II wyroku.
Zawarte w pkt III wyroku zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi oznacza w praktyce, że organ winien udzielić wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, a w razie uznania, że wnioskodawca nie ma w tym przypadku prawa do uzyskania interesujących go danych – winien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W tym zakresie organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania prawne dot. wykładni pojęcia informacji publicznej, w szczególności biorąc pod uwagę, że cel, w jakim wnioskodawca żąda udostępnienia informacji nie przesądza o tym, czy informacje te mają charakter publiczny.
Bezzasadny był natomiast wniosek o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika, który był odpowiedzialny za bezczynność organu, nie ma bowiem przepisów, które stanowiłyby podstawę do nakładania takich obowiązków na organy. Wykracza to poza ustawowy zakres kontroli działalności organów administracyjnych sprawowanej przez sądy administracyjne.
O kosztach orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.