II SAB/Kr 153/24

II SAB/Kr 153/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 118/25 - Wyrok NSA z 2025-06-25
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art 1 , art 4 , art 6 , art 13 - 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2024 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Dyrektora Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 czerwca 2024 r. I. zobowiązuje Dyrektora Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu do wydania aktu lub dokonania czynności - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Dyrektor Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Dyrektora Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu na rzecz P. G. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 2 lipca 2024 r. P. G. złożył przez ePUAP skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Państwowego Muzeum Auschwitz Birkenau w Oświęcimiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek, który wpłynął do organu 18 czerwca 2024 r. – k. 20 akt – o treści: "Uprzejmie proszę o skany wszystkich faktur, jakie na rzecz Muzeum wystawiła firma S. Spółka jawna P. S., T. W. z siedzibą we W.. Z wyrazami szacunku dla powagi instytucji P. G..
Skarżący wniósł w skardze o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej ww. wnioskiem informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Skarżący podniósł między innymi, k. 24, że na dzień wniesienia skargi nie uzyskał wnioskowanych faktur, dlatego skarga jest zasadna.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu wniósł o jej oddalenie ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia i o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu stanowiska Dyrektor Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu wskazał m.in., że skarga zasługuje na oddalenie w całości z przyczyn natury prawnej i faktycznej. W dniu 18.06.2024 r. do Muzeum wpłynął od P. G. e - mail w sprawie udostępnienia informacji publicznej pod postacią skanów wszystkich faktur, jakie na rzecz Muzeum wystawiła firma S. Spółka jawna P. S., T. W. z siedzibą we W.. W dniu 2 lipca 2024 r. Muzeum przedstawiło stanowisko w sprawie (znak sprawy: PMAB.OP.0161.29.2004.IK) uznając, że żądanie skarżącego nie mieści się w zakresie stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej z uwagi na fakt, że wniosek został sporządzony nieprecyzyjnie oraz wymienione faktury nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto wnioskodawcę poinformowano o możliwości złożenia ponownego wniosku o udostępnienie informacji, sformułowanego już w sposób umożliwiający jego jednoznaczne odczytanie. W dniu 2 lipca 2024 r. do Muzeum wpłynęła skarga na bezczynność z żądaniem udostępnienia informacji z uzasadnieniem jak niżej: "(...) argumentem merytorycznie rozstrzygającym w sprawie moim zdaniem będzie ten, iż prawo dostępu do informacji publicznej to nie tylko prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a faktura poza tym jest czymś więcej niż nośnikiem informacji o finansach jednostki, mianowicie jest jedynym księgowym dowodem źródłowym, na podstawie którego można zaksięgować zobowiązanie/koszt/wydatek w księgach rachunkowych podmiotu publicznego, oraz podstawą do wydania dyspozycji wypłaty ze środków podmiotu publicznego określonych kwot na rzecz dostawców(...).".
W odpowiedzi na skargę organ wskazał dalej, że stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna jest udostępniania na wniosek, jeżeli nie została umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Pismo w tej sprawie może mieć dowolną postać, ale powinno z niego w jasny sposób wynikać, co jest jego przedmiotem. Ponadto powinno być jasno sformułowane, aby możliwe było określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest bowiem związany treścią wniosku i nie może żądać, aby autor dokonywał jego sprecyzowania lub uzupełnienia. Muzeum po analizie treści wniosku z dnia 18 czerwca 2024 r. uznało, że wnioskodawca w nieprecyzyjny sposób określił żądanie oraz, że wnioskowane faktury nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego Muzeum nie zgadza się z zarzutem bezczynności w działaniu, bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami rozpoznał wniosek i w wymaganym terminie poinformował skarżącego o jego stanowisku w sprawie. Pogląd ten potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 25 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 201/19), gdzie uznał, że: "(...) na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej stan bezczynności ma miejsce w przypadku, gdy właściwy w sprawie podmiot działa wbrew przepisom prawa i nie udostępnia w nakazanym terminie żądanej informacji lub też nie podejmuje innego działania mającego na celu rozpoznanie wniosku. Art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna jest udostępniania na wniosek, jeżeli nie została umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Pismo w tej sprawie może mieć dowolną postać, ale powinno z niego w jasny sposób wynikać, co jest jego przedmiotem. Sąd podkreślił, że składany wniosek nie musi odpowiadać szczególnym wymogom formalnym. Jednakże powinien on być jasno sformułowany, aby możliwe było określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest bowiem związany treścią wniosku i nie może żądać, aby autor dokonywał jego sprecyzowania lub uzupełnienia". Ponadto WSA podkreślił, że cyt.: "(...) nie można zastosować w tym zakresie art. 64 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który pozwala organowi wezwać stronę do uzupełnienia braków. Zgodnie z orzecznictwem NSA (np. wyrok z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12) w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, przepisy kpa stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czyli przy odmowie lub umorzeniu postępowania. Tymczasem żądanie oczywiście niejasne lub niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego organ powinien się jedynie ograniczyć do poinformowania, że złożone pismo nie jest takim wnioskiem, co potwierdził NSA (wyrok z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 59/17).
Z treści wniosku z dnia 18 czerwca 2024 r. wynika, że wnioskodawca domaga się "skanów wszystkich faktur". Zwrot "wszystkich faktur" jest nieprecyzyjny i zbyt ogólny. Muzeum nabyło system od firmy S. Spółka jawna P. S., T. W. w 2014 r. i jest on serwisowany i aktualizowany od tego czasu do nadal. Zwrot ,,wszystkie faktury" może oznaczać również dla organu konieczność dokonania analizy sprawy pod względem żądania informacji przetworzonej, która podlega ograniczeniu ze względu na "szczególny interes publiczny", oraz biorąc pod uwagę czasochłonność i wysokość nakładów osobowych w celu ustalenia żądanej informacji. Dlatego Muzeum mając wątpliwość w ocenie żądania poinformowało o tym fakcie wnioskodawcę. Ponadto stwierdzono, że przedmiotem zainteresowania skarżącego jest kopia dokumentów, a zatem nośnik, a nie określone informacje o majątku instytucji kultury czy też o sposobie gospodarowania tym majątkiem. Należy zauważyć, że żądane faktury stanowiące dokument prywatny zostały sporządzone przez firmę realizującą usługę i stanowią oświadczenie woli bądź wiedzy wystawcy faktury. Zgodnie z orzecznictwem, NSA wyraził pogląd, że ,,(...) dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy (wyrok z dnia 11.05.2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05). Definicję dokumentu urzędowego ustawodawca zawarł w art. 6 ust. 2 u.d.i.p Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Powyższe oznacza, że "(...) podmiot zobowiązany ma udostępnić informację publiczną, ale niekoniecznie i nie zawsze na nośniku, na którym w konkretnym przypadku jest ona zawarta (patrz wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 281/11). Prawo do uzyskania wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie zawsze obejmuje nośnik tej informacji, czyli określone, często jednostkowe formy, w jakich ta informacja występuje. Adresat wniosku nie jest więc bezwzględnie zobowiązany do umożliwienia zapoznania się przez Wnioskującego z formą informacji.
Wobec powyższego uznano, że wniosek skarżącego z dnia 18 czerwca 2024r. nie określa przedmiotu żądanej informacji publicznej, określonej wiadomości, wiedzy lub pewnego opisu rzeczywistości, i poinformowano go o konieczności sprecyzowania wniosku pod względem przedmiotowym (np. czego mają dotyczyć wydatki) i czasowym (okres czasu, w którym ponoszone są wydatki).
Z uwagi na przytoczone argumenty – zdaniem organu - w niniejszej sprawie nie ma zatem podstaw do uznania, że Muzeum pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej bowiem w piśmie (odpowiedzi) z dnia 2 lipca 2024 r. zawarło wszelkie informacje, uzasadniające swoje stanowisko oraz umożliwiające skarżącemu ponowne i prawidłowe złożenie wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi należy podkreślić, że skarga była dopuszczalna; jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia (w tym ponagleniem). Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a., nawet w przypadku, gdy organ kwestionuje, że przedmiotem wniosku jest dostęp do informacji publicznej.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.
W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia.
W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 P.p.s.a. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Jeżeli na moment wyrokowania bezczynność nadal istnieje, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
W sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, skargę należy oddalić. Zgodnie bowiem z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części. Taka sytuacja także nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Przechodząc do meritum sprawy należy wyjaśnić, że bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznych zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej popadł w stan bezczynności w jej nieudostępnieniu musi najpierw zaistnieć fakt, że posiada wnioskowaną informację publiczną, którą da się jednoznacznie zidentyfikować.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4) u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
W rozumieniu powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest zatem skarżony podmiot i jednocześnie adresat wniosku, a to Dyrektor Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu, co jest między stronami bezsporne. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 4 zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 kwietnia 2024 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu - Dz.Urz.MKiDN z 2024 r. poz. 42 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - Dz.U. z 2024 r. poz. 87 - Państwowe Muzeum Auschwitz Birkenau w Oświęcimiu jest instytucją kultury – państwową osobą prawną.
Spornym pomiędzy stronami było natomiast, czy żądana przez skarżącego informacja, w postaci wnioskowanych "skanów wszystkich faktur, jakie na rzecz Muzeum wystawiła firma S. Spółka jawna P. S., T. W. z siedzibą we W." stanowiła informację publiczną.
W związku z powyższym trzeba wyjaśnić, że pojęcie informacji publicznej wyprowadza się z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Szczególne formy, w jakich uprawnienie to może zostać zrealizowane, określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, wymieniając dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie omawianego prawa jest uwarunkowane wyłącznie określoną w ustawach ochroną wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP). Wywodząc z treści przepisów Konstytucji RP definicję informacji publicznej należy zaznaczyć, że na pierwszy plan wysuwa się aspekt podmiotowy informacji. Inaczej jest już na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), która definiuje informację publiczną, przyjmując za podstawowe kryterium przedmiotowe.
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej precyzuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawierający przykładowy katalog danych mających charakter informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. regulują zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych; wskazują, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują.
Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b), d) i e) u.d.i.p. ww. udostępnieniu podlega także informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
- trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej;
- sposobach przyjmowania i załatwiania spraw;
- stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania.
Należy zwrócić uwagę, że normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., precyzując pojęcie informacji publicznej zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1–2 Konstytucji RP poprzez wskazanie przykładowego katalogu informacji tego rodzaju, nie wykluczają z pojęcia informacji publicznej innych informacji niż te, które są wymienione w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 1–5 u.d.i.p., jeśli informacje te są informacjami o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1–2 Konstytucji, czyli – według sformułowania użytego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – informacjami o sprawach publicznych.
Charakter i cele prawa do informacji publicznej powinny determinować sposób wykładni przepisów u.d.i.p. W konsekwencji powinna ona uwzględniać fakt, że celem art. 6 u.d.i.p. jest zapewnienie uprawnionemu jak najszerszego dostępu do informacji publicznej, a zobowiązany w procesie jej interpretacji nie może kierować się samą treścią art. 6 u.d.i.p.
Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy, tj. do oceny, czy informacje żądane przez skarżącego wnioskiem z 18 czerwca 2024 r. stanowią informację publiczną, należy ponownie odnieść się do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym przez "informację publiczną" rozumie się "każdą informację o sprawach publicznych".
Sąd wskazuje, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów.
Na podstawie wskazanych wyżej przepisów trzeba przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.
Pismem z 2 lipca 2024 r., k. 22, Dyrektor Muzeum udzielił skarżącemu odpowiedzi na przesłany drogą elektroniczną wniosek z 18 czerwca 2024 r., wskazując, że: żądanie udostępnienia informacji publicznej pod postacią skanów wszystkich faktur, jakie na rzecz Muzeum wystawiła firma S. Spółka jawna P. S., T. W. z siedzibą we W. nie mieści się w zakresie stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) z uwagi na fakt, że – zdaniem Państwowego Muzeum Auschwitz Birkenau - wymienione faktury nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych. Udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Definicję dokumentu urzędowego ustawodawca zawarł w art. 6 ust. 2 u.d.i.p Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Powyższe oznacza, że podmiot zobowiązany ma udostępnić informację publiczną, ale niekoniecznie i nie zawsze na nośniku, na którym w konkretnym przypadku jest ona zawarta (patrz wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 281/11). Prawo do uzyskania wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie zawsze obejmuje nośnik tej informacji. Z treści wniosku wynika, że Wnioskodawca domaga się "skanów wszystkich faktur". Zatem przedmiotem zainteresowania Wnioskodawcy jest kopia dokumentów, czyli nośnik informacji, a nie określone informacje o majątku instytucji kultury czy też o sposobie gospodarowania tym majątkiem. Należy zauważyć, że żądane faktury stanowiące dokument prywatny zostały sporządzone przez firmę realizującą usługę i stanowią oświadczenie woli bądź wiedzy wystawcy faktury, a nie jej odbiorcy. W orzecznictwie m.in. NSA wyraził pogląd że cyt.:,,(...) dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy (wyrok z dnia 11.05.2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 ).
Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że żądanie udostępnienia "skanów wszystkich faktur" nie może być zrealizowane w trybie u.d.i.p. Natomiast Wnioskodawcy przysługuje m.in. dostęp do informacji o wydatkach publicznych instytucji. Jeśli więc Wnioskodawca jest zainteresowany np. wysokością wydatków na określony cel, powinien sprecyzować we wniosku zakres przedmiotowy i czasowy swojego żądania. We wniosku z dnia 18.06.2024 r., który zawiera jedynie żądanie udostępnienia nośników informacji o nieznanym przedmiotowym i czasowym zakresie, brak jest takowych informacji. Powyższe nie narusza przy tym konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania dostępu do informacji o sprawach publicznych, albowiem nawet w sytuacji nieprecyzyjnego, względnie nieprzejrzystego
sformułowania wniosku o udostępnienie informacji i nieuzyskania w następstwie tego oczekiwanej informacji, brak jest przeszkód dla ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji, sformułowanego już w sposób umożliwiający jego jednoznaczne odczytanie.
Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu, wniosek skarżącego z 18 czerwca 2024 r. o udostępnienie skanów wszystkich faktur, jakie na rzecz Muzeum wystawiła firma S. Spółka jawna P. S., T. W. z siedzibą we W., jest jednoznaczny, konkretny, precyzyjny, a objęte nim żądane informacje stanowią informację publiczną.
W ocenie Sądu organ bez trudu mógł zidentyfikować i udostępnić żądaną informację publiczną. Wniosek z 18 czerwca 2024 r. jasno, precyzyjnie i niewątpliwie określa zakres żądanych informacji, a organ nie musiał domyślać się i spekulować, o jaką informację chodzi wnioskodawcy.
Dlatego też w tych okolicznościach Sąd uznał, że pisemna odpowiedź Dyrektora Muzeum z 2 lipca 2024 r. była nieadekwatna, niewystarczająca i nie stanowiła załatwienia wniosku skarżącego.
Oceniając przedmiotową skargę na bezczynność należy zauważyć, że wniesienie skargi w tego typu sprawie jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania przez organ terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 675/15).
Ma rację skarżący, że prawo dostępu do informacji publicznej to nie tylko prawo wglądu do dokumentów urzędowych. Faktura jest czymś więcej niż nośnikiem informacji o finansach jednostki, mianowicie jest jedynym księgowym dowodem źródłowym, na podstawie którego można zaksięgować zobowiązanie/koszt/wydatek w księgach rachunkowych podmiotu publicznego oraz podstawą do wydania dyspozycji wypłaty ze środków podmiotu publicznego określonych kwot na rzecz dostawców.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, na podstawie materiału z akt sprawy, że do chwili wydania przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie wniosek skarżącego z 18 czerwca 2024 r., mimo że był jednoznaczny, konkretny i dotyczył informacji publicznej, nie został załatwiony przez organ mimo doręczenia skarżącemu stanowiska organu wyrażonego w piśmie z 2 lipca 2024 r.
Żądana wnioskiem informacja publiczna nadal nie została skarżącemu udostępniona. Organ w terminie 14 dni od złożenia wniosku nie udzielił informacji publicznej, nie wszczął procedury związanej z informacją przetworzoną ani nie wydał decyzji odmownej. Nie uczynił tego także po wniesieniu skargi, ani do chwili wydania niniejszego wyroku.
Podsumowując, charakter wnioskowanej informacji, jako informacji publicznej, nie budzi wątpliwości Sądu.
Wnioskowane faktury obrazują sposób gospodarowania przez Muzeum środkami publicznymi.
Z ww. powodów nie zasługuje na uwzględnienie wyrażona w odpowiedzi na skargę polemika organu.
Mając to na uwadze Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w pkt l sentencji wyroku zobowiązał Dyrektora Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W okolicznościach sprawy należało uznać, że w sprawie miała miejsce bezczynność w udostępnieniu żądanych we wniosku informacji publicznych, aczkolwiek nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków stron i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12).
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ wprawdzie naruszył termin, o którym mowa w 13 ust. 1 u.d.i.p., jednakże – zdaniem Sądu - nie było to działanie intencjonalne. Błędna interpretacja przepisów u.d.i.p., w szczególności jej art. 6, doprowadziło organ do błędnego przekonania, że nie miał obowiązku podjąć działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co przesądziło o czasowym braku działania w kierunku udzielenia informacji. Organ jednak nie zignorował wniosku skarżącego, udzielając mu odpowiedzi pismem z 2 lipca 2024 r. Błędnej wykładni organu nie można postrzegać jako rażącego naruszenia prawa, skoro nawet sądy administracyjne nie są zgodne w interpretacji przedmiotowych przepisów.
Mając to na uwadze Sąd orzekł jak w pkt II i pkt III sentencji wyroku, stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd może w przypadku, o którym mowa w § 1, ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Należy podkreślić, że przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu zwrotem "może". Jednocześnie w ustawie nie wskazano przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla orzeczenia w tym zakresie nie ma znaczenia brak zgłoszenia przez stronę żądania, ponieważ sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem, że zasadniczym celem postępowania ze skargi na przewlekłość postępowania nie jest samo stwierdzenie faktu przewlekłości i ewentualne zasądzenie odpowiedniej sumy lub grzywny, lecz wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego biegu (zdyscyplinowanie organu administracji publicznej do podjęcia czynności właściwych na danym etapie postępowania). Jednocześnie należy wskazać, że przyznanie na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej stanowi dodatkową – obok stwierdzenia bezczynności i związanych z tym rozstrzygnięć w wyroku – sankcję dla organu z jednoczesnym przyznaniem stronie nie tylko satysfakcji z racji uwzględnienia skargi, ale również satysfakcji o charakterze finansowym, choć niemającej cech odszkodowania czy zadośćuczynienia za doznaną krzywdę.
Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o co zresztą skarżący nie wnioskował.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, to jest uiszczonego wpisu od skargi.