II SAB/Kr 144/22

II SAB/Kr 144/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Magda Froncisz /przewodniczący/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Sygn. powiązane
II OSK 104/23 - Wyrok NSA z 2023-11-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania
Sentencja
Dnia 18 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie przebudowy budynku przy ul. [...] w K. znak: ROIK II 5160.124.2021.MBR I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K. W. złożył w dniu 15 czerwca 2022r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do sprawy znak ROIK 11.5160.124.2021.MBR dotyczącej sprawdzenia wykonania obowiązku przez współwłaścicieli budynku ul. [...] w Krakowie tj. Wspólnotę Mieszkaniową Kraków ul. [...] nr [...], nałożonego decyzją nr 1105/2015 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia 26.10.2015 r., znak: WOB.7721.24.2012.KMARS tj. sporządzenia i dostarczenia w terminie do dnia 29 kwietnia 2016 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego co do inwestycji polegającej na "Przebudowie i adaptacji poddasza na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod - kan, elektryczną i gazową w budynku przy ul. [...] w Krakowie - na dz. nr [...] obr. 13" zrealizowanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, wydana przez Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 października 1999 r., znak: AP-Ol-2 111-7351-063-1034/99 (niezgodnej z projektem/prawem nadbudowie kamienicy przy ul. [...]).
Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 w zw. z art. 36 k.p.a., podkreślając, iż wielokrotnie w trakcie ponad 20-letniego postępowania w sprawie niezgodnej z projektem/prawem nadbudowie kamienicy przy ul. [...] organy przekraczały terminy wynikające z tych przepisów, wskazując na poszczególne okresy opóźnienia, wydane w sprawie rozstrzygnięcia administracyjne, wyrok WSA w Krakowie w zakresie bezczynności z dnia 16 lipca 2007r. sygn. II SAB/Kr 109/06 oraz wyrok ETS z 8 listopada 2018r. (CASE OF [...] V. POLAND).
Wniesiono o wymierzenie organowi grzywny z powodu rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podając, iż prowadzone było wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne znak: ROiK 11.5160.13.2002.PKA (poprzedni znak sprawy: ROA.7355-25/MMR454/02) w sprawie przebudowy dachu i adaptacji poddasza na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod. - kan., elektryczną i gazową w budynku przy ul. [...] w Krakowie, zrealizowanej z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr 1314/99/A z dnia 29.10.1999 r. znak: AB-01-2.III-7351-063-1054/99. Decyzją 372/11 z dnia 08.12.2011 r. znak: ROA.7355-25/MMR-454/02, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, PINB nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia dokumentów dotyczących zrealizowania inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania MWINB decyzją nr 1105/2015 z dnia 26.10.2015 r. znak: WOB.7721.24.2012.KMARS uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do dnia 29 kwietnia 2016 r. określonych dokumentów. Wyrokiem z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1620/15, WSA Krakowie skargę oddalił. Zatem przedmiotowa decyzja MWINB jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym.
W związku z ww. orzeczeniami, PINB wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją organu II instancji. W jego wyniku- po uprzednim zweryfikowaniu kręgu stron postępowania- ze względu na fakt nieprzedłożenia przez zobowiązanych żądanych dokumentów, organ decyzją nr 1407/2019 z dnia 08.10.2019 r. znak: ROiK 11.5160.87.2019.MBR nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego na działce nr [...] obr. 13 Podgórze przy ul. [...] w Krakowie doprowadzenie ww. inwestycji do stanu zgodnego z dokumentacją techniczną będącą integralną częścią decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. W wyniku postępowania odwoławczego, MWINB decyzją nr 580/2020 z 30.11.2020 r. znak: WOB.7721.570.2019.MW uchylił w całości ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie wyrokiem z dnia 8 lutego 2021 r, sygn. akt II SA/Kr 1443/20, WSA w Krakowie oddalił sprzeciw od powyższej decyzji.
Pismem z dnia 26.04.2021 r. (data wpływu: 5.05.2021 r.) znak WOB.7721.570.2019.JKUT MWINB zwrócił akta przedmiotowej sprawy. Po zwrocie akt organ podjął następujące czynności w sprawie:
1. Sprawa została zarejestrowana pod nowym znakiem ROIK 11.5160.124.2021.MBR.
2. Zgodnie z wytycznymi decyzji WINB dokonano weryfikacji kręgu stron postępowania i wystosowano zawiadomienie z dnia 28.06.2021 r. o prowadzonym postępowaniu do tak ustalonego kręgu stron.
3. Zgodnie z wytycznymi decyzji WINB rozpatrzono wniosek o przedłużenie terminu na sporządzenie i dostarczenie projektu budowlanego zamiennego - postanowieniem z dnia 28.07.2021 r. termin ten przesunięto na 30.03.2022 r.
4. Jednocześnie postanowieniem z dnia 16.09.2021 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 30.05.2022 r. ;
5. Wobec braku przedłożenia ww. projektu budowlanego zamiennego, zawiadomieniem z dnia 20.05.2022 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań (stosownie do art. 10 k.p.a.). Jednocześnie wyznaczono nowy termin do załatwienia sprawy: 31.07.2022 r.
6. Finalnie, sprawa została zakończona (w I instancji) wydaniem decyzji nr 226/2022 z dnia 23.06.2022 r. znak ROIK II.5160.124.2021 .MBR.
W ocenie organu powyższe czynności podejmowane były terminowo, w nieodległych odstępach czasowych. W przedmiotowej sprawie występuje skomplikowany stan zarówno faktyczny, jak i prawny - który wymagał przeprowadzenia pogłębionej analizy sprawy. Okoliczności te legły u podstaw zmiany terminu na sporządzenie i dostarczenie projektu budowlanego zamiennego (postanowieniem z 28.07.2021 r.). Zmiana terminu na sporządzenie i dostarczenie projektu budowlanego zamiennego była wyrazem uwzględnienia zarówno skomplikowania sprawy, jak też wyrazem umożliwienia legalizacji samowoli, co było uzasadnione treścią mających zastosowane w tej sprawie przepisów prawa materialnego. Powyższe spowodowało wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do 30.05.2022 r. Następnie, z uwagi na konieczność zapewnienia gwarancji procesowych stronom postępowania po wydaniu zawiadomienia z dnia 20.05.2022 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań, konieczne było przesunięcie terminu załatwienia sprawy do 31.07.2022 r. Sprawa została załatwiona przed upływem tego terminu decyzją z dnia 23.06.2022 r. Nadto organ dochowywał w niniejszej sprawie obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Sprawy dotyczące popełnienia samowoli budowlanej należą do tej kategorii, która charakteryzuje się szczególnym stopniem skomplikowania, zarówno w zakresie ustaleń stanu faktycznego, jak i możliwych ocen prawnych. Nadto, część dokumentów koniecznych w sprawach tego rodzaju, powstaje przy udziale innych niż PINB organów administracji (np. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mająca potwierdzać zgodność samowolnie prowadzonych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższe oznacza, że czas rozpatrywania takich spraw może - w zależności od konkretnego przypadku - być określany odmiennie (art 36 k.p.a.) względem modelowych, kodeksowych terminów załatwiania sprawy określonych art 35 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Organów, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie niezgodnej z projektem/prawem nadbudowy kamienicy przy ul. [...] w Krakowie - na dz. nr [...] obr. 13, zrealizowanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa dnia 29 października 1999 r., znak: AP-Ol-2 111-7351-063-1034/99, w tym co do wykonania obowiązku przez współwłaścicieli budynku ul. [...] w Krakowie tj. Wspólnotę Mieszkaniową [...] nr [...], nałożonego decyzją nr 1105/2015 MWINB z dnia 26.10.2015 r., znak: WOB.7721.24.2012.KMARS tj. sporządzenia i dostarczenia w terminie do dnia 29 kwietnia 2016 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego co do inwestycji polegającej na "Przebudowie i adaptacji poddasza na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod - kan, elektryczną i gazową w budynku przy ul.
Zatem skoro w sprawie wydano decyzję nr 226/2022 z dnia 23.06.2022 r. znak ROIK II.5160.124.2021.MBR nakazującą doprowadzenie spornego budynku do stanu poprzedniego tj. sprzed realizacji inwestycji, Sąd uznał, że na chwilę orzekania w sprawie, stan bezczynności nie występuje. Postępowanie sądowe jest zatem bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności. To zaś jest powodem umorzenia postępowania sądowego, o czym sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Podstawą prawną umorzenia postępowania jest art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Jednak powyższe nie zwalnia od oceny czy skarżony organ dopuścił się przewlekłości z uwagi na szczegółowo podnoszone w skardze okoliczności. Przedmiotowa skarga, zawiera w ocenie Sądu konkretne argumenty, które po analizie akt spray administracyjnej wskazują na przewlekłość postępowania, które toczy się od ponad 20 lat.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż pojęcie "przewlekłości postępowania", wprowadzono do p.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej bezczynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Dlatego przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 K.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 K.p.a. Istotny na tej płaszczyźnie jest też pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją K.p.a., w którym NSA wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia bezczynności, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)."
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy ocenić, że jej okoliczności wskazują na to, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W szczególności istotne było, iż nie można abstrahować od samej bezspornej okoliczności prowadzenia sprawy od 2000r. (przez prawie 22 lata), co już powinno stanowić dla organu oczywistą informację, że należy dalsze czynności i postępowanie prowadzić szybko i sprawnie. Sprawa bowiem została wszczęta w lipcu 2000r., a wydanie pierwszej istotnej decyzji w sprawie nastąpiło dopiero 23 marca 2007r. tj. po prawie 7 latach od wszczęcia postępowania, dopiero po wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2007r. sygn. II SAB/Kr 109/06 stwierdzającego bezczynność skarżonego organu i nakładającego grzywnę na ten organ. Następne zaś rozstrzygnięcie po ponad 12 latach - 8 grudnia 2011r. Powyższe oznacza, iż w wielu okresach prowadzenia sprawy, m.in. zasadnie podniesionymi w skardze, skarżony organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując czynności w dużym odstępie czasu bądź czynności pozorne, a zatem prowadził postępowanie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Nadto już z samego ostatniego okresu prowadzenia sprawy, kiedy to pomimo, iż postępowanie toczyło się od wielu lat, i co, jak wyżej podkreślono, powinno stanowić dla organu oczywistą informację, że należy dalsze czynności i postępowanie prowadzić szybko i sprawnie, mimo że akta MWINB zwrócił do skarżonego organu w dniu 5.05.2021 r., dopiero postanowieniem z dnia 28.07.2021 r. rozpatrzono wniosek o przedłużenie terminu na sporządzenie i dostarczenie projektu budowlanego zamiennego. Co najbardziej zaś rażące w zakresie działań skarżonego organu, wówczas to termin na sporządzenie i dostarczenie projektu budowlanego zamiennego przesunięto na 30.03.2022 r., a wiec wyznaczono aż 8-miesięczny termin, nie mieszczący się w żadnych uzasadnionych granicach realiów postępowania prowadzonego od już tak długiego czasu. Pomimo zaś tak długiego terminu, wobec braku przedłożenia ww. projektu budowlanego, zawiadomieniem dokonanym dopiero po prawie dwóch kolejnych miesiącach tj. w dniu 20.05.2022 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i finalnie, sprawa została zakończona (w I instancji) wydaniem decyzji nr 226/2022 z dnia 23.06.2022r., znów po upływie prawie następnych dwóch miesięcy. W związku z tym podnoszone przez organ okoliczności, iż informował strony o wydłużeniu terminu, nie mogą być uznane za wystarczające. Istotne było czy faktycznie zaistniały uzasadnione przyczyny do wydłużania terminu w tak znacznych granicach. Wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, iż organ prowadził postępowanie opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. Przewlekłość ta była rażąca, o czym świadczą wyżej opisane okoliczności: mimo prowadzenia postępowania od ponad 20 lat, tj. okresu, w którym organ nie był w stanie zakończyć sprawy w ostatnim okresie jej prowadzenia, kiedy to, akta organ otrzymał dniu 5.05.2021 r. wyznaczono ponad 8-miesięczny termin na dostarczenie projektu budowlanego zamiennego, a jego nieprzedłożenie skutkowało kolejnym okresem przewlekłości, charakteryzującym się jedynie pozorną czynnością po dwóch miesiącach - w dniu 20.05.2022 r. - zawiadomieniem stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co oznacza w sumie ponad 13 miesięcy od kiedy akta wróciły do skarżonego organu do dnia wydania decyzji. W/w opóźnienie było w ocenie Sądu pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia i stanowi oczywiste lekceważenie wniosków skarżącego i jawne natężenie braku woli do sprawnego załatwienia sprawy (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wskazane w odpowiedzi na skargę okoliczności nie mogły wpłynąć na dokonanie odmiennej oceny w tym zakresie.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazany przepis wyposaża sąd w dodatkowe środki m.in. prewencyjne, stanowiące dyskrecjonalne uprawnienia sądu. Grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Z powodu w/w okoliczności i stwierdzenia rażącego naruszenie prawa nałożono grzywnę. Zdaniem Sądu przedstawione obszernie powyżej realia przedmiotowej sprawy - wskazujące na rażącą przewlekłość, uzasadniają wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku.