II SAB/Kr 143/23

II SAB/Kr 143/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Inne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
oraz art. 48 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 217
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie wydania zaświadczenia I. Stwierdza, że Burmistrz Miasta Zakopane dopuścił się bezczynności, lecz bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. Zobowiązuje Burmistrza Miasta Zakopane do wydania aktu z wniosku z dnia 6 czerwca 2022 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; III. Zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz A. B. kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga A. B. na bezczynność Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie wydania zaświadczenia. Skarżący podnosi, że pomimo upływu terminu przewidzianego w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a), Burmistrz Miasta Zakopane bez uzasadnionego powodu wstrzymuje się od wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla budowy zadaszenia nad wejściem - wiaty przy istniejącym budynku usługowym zlokalizowanym na działce ewid. nr [...] obr. 5 w Zakopanem w związku z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanowienia z art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z 1994r. Pomimo upływu terminu określonego w art. 217 § 3 kpa, Burmistrz Miasta Zakopane nie wydał żądanego zaświadczenia.
Skarżący wskazuje, że w dniu 6 czerwca 2022r. skarżący złożył do Burmistrza Miasta Zakopanego wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowy zadaszenia nad wejściem wiaty przy istniejącym budynku usługowym zlokalizowanym na działce ewid. nr [...] obr. 5 w Zakopanem w związku z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanowienia z art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z 1994r. W dniu 13 czerwca 2022r. na podstawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W piśmie z dnia 21 czerwca 2022 r. poinformował organ o swoich wątpliwościach co do zasadności żądania uzupełnienia wniosku. Zawiadomieniem z dnia 25 lipca 2022 r. skarżący został poinformowany o pozostawieniu podania bez rozpoznania. W dniu 13 września 2022 r. skarżący złożył ponaglenie na bezczynność Burmistrza Miasta Zakopane w sprawie nie wydania zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 24 października 2022 r., znak: SKO-Z-4100-21/22 stwierdziło, że Burmistrz Miasta Zakopane nie dopuścił się bezczynności. Jednak w ocenie skarżącego Burmistrz Miasta Zakopanego pozostaje w bezczynnością nie wydając żądanego zaświadczenia lub odmawiając wydania takiego zaświadczenia w formie postanowienia. Załatwiając wniosek bez merytorycznego rozstrzygnięcia pozbawiono skarżącego prawa do obrony. Burmistrz nie był uprawniony przed wydaniem zaświadczenia do żądania przedłożenia dodatkowych materiałów. Zgodnie z przepisami k.p.a. tylko w uzasadnionych wypadkach organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ponadto wiadomo jest skarżącemu, że w podobnych sprawach organ orzekał inaczej, tutaj bez uzasadnionych przyczyn odstąpił od utrwalanego orzecznictwa, np. w sprawie BPP.6724.18.2019 wydał zaświadczenie bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że organ w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a, w oparciu o utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym zaświadczenia wydawane w brzmieniu art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 2 pkt 3 i art. 71 a ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego traktować należy w sposób szczególny, nie jako proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Jak wynika z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a, organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku i pouczył o skutkach nieuzupełnienia braków. Organ odniósł się również do odmiennego stanowiska skarżącego, ponownie informując go o skutkach nieuzupełnienia wniosku. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do wydania zaświadczenia "o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Organ bezzwłocznie stwierdził niekompletność podania i wezwał wnioskodawcę o niezbędne do rozstrzygnięcia dokumenty. Wyjaśnił skarżącemu podstawy wystosowanego wezwania oraz w momencie upływu terminu na uzupełnienie wniosku, powiadomił go o pozostawieniu podania bez rozpoznania.. Organ nie pozostał bezczynny w sprawie. Potwierdza to również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu znak: SKO-Ż-4100-21/22 z dnia 24.10.2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. do właściwości sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 oraz § 1a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ramy prawne sądowej kontroli w przedmiotowej sprawie wyznaczają przepisy art. 35-37 oraz art. 217-219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 48b ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej p.b.).
Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
W art. 37 k.p.a. uregulowana zostało postępowanie w razie zwłoki organu w terminowym załatwieniu sprawy, która może przybrać postać bezczynności lub przewlekłości postępowania. W myśl art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Ponaglenie powinno zawierać uzasadnienie. Ponaglenie wnosi się:
1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;
2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. Organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym:
1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości:
a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone,
b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i judykatury "za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu" (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 37 k.p.a. w Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., WKP 2022). Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel, Komentarz do art. 37 k.p.a., op.cit.).
Z kolei zgodnie z art. 217 § 1 organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 1 zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni.
Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie zaś z art. 218 § 2 k.p.a organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są także postanowienia prawa budowlanego, w szczególności art. 48b ust. 2 pkt 1 i art. 48b ust. 2 pkt 1 p.b., zgodnie z którymi w ramach procedury legalizacyjnej konieczne jest przedłożenie zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. O wydanie takiego właśnie zaświadczenia wystąpił skarżący.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
Poza sporem pozostaje, i w tym aspekcie rację ma organ, że wydając w ramach procedury legalizacyjnej zaświadczenia o zgodności o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ dokonuje analizy i oceny, której zakres wykracza poza proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Słusznie zauważa z kolei skarżący, że zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 48b ust. 3 pkt 1 p.b. ma wykazać, czy plan dopuszcza w danym terenie realizację obiektu budowlanego, co jest możliwe w oparciu o wypis z planu wraz z umiejscowieniem w nim terenu inwestycji. W przedmiotowej sprawie w ślad za wnioskiem o wydanie zaświadczenia wnioskodawca dołączył postanowienie PINB z 19 października 2021 r., z którego wynika, na jakich działkach oraz jaki obiekt budowlany powstaje, co umożliwiało dokonanie takiej oceny. Podkreślenia wymaga, że przepisy prawa nie określają katalogu dokumentów, które wnioskodawca powinien przedłożyć wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia z art. 48b ust. 3 pkt 1 p.b. W konsekwencji niewykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych piśmie organu z dnia 13 czerwca 2022 r. nie mogło było skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z art. 64 § 1 i 2 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych lub podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Instytucja uzupełnienia braków podania ma umożliwić wnoszącemu podanie wskazanie takich danych, które są niezbędne do rozpoznania jego sprawy przez organ administracji. Pierwszą kategorią danych, których brak jest brakiem formalnym są dane, których uzupełnienie pozostaje w gestii wnoszącego podanie. Komentatorzy k.p.a. podają przykładowo brak podpisu wnoszącego podanie, brak pełnomocnictwa w przypadku odwołania wnoszonego przez pełnomocnika, opatrzenie odwołania podpisem tylko jednego członka zarządu w sytuacji, gdy do reprezentacji, w świetle dokumentacji, wymagane są podpisy dwóch członków zarządu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2023 r. sygn. II SA/Wr 164/23). Drugą kategorią braków formalnych są braki związane z niewypełnieniem wymagań wynikających z przepisów szczególnych (jak wymóg przedłożenia określonego dokumentu).
Tymczasem przepisy prawa, jak wskazano powyżej, nie nakładają na inwestora obowiązku przedłożenia wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. określonych (konkretnych) dokumentów.
Wobec powyższego organ, do którego wystąpiono z wnioskiem o wydanie zaświadczenia z art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. wydaje zaświadczenie w oparciu o posiadane dokumenty albo odmawia wydania zaświadczenia. Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić z tego powodu, że brak jest zgodności obiektu budowlanego z planem, bądź z innych powodów zaświadczenie takie nie może zostać wydane. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest aktem, na który służy zażalenie, co pozwala dokonać kontroli instancyjnej prawidłowości odmowy wydania zaświadczenia, które z uwagi na element oceny zgodności obiektu budowlanego z planem nie jest typowym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 217 i n. k.p.a. Nieprawidłowo zatem w ocenie Sądu organ pozostawił wniosek bez rozpoznania zamiast wydać postanowienie. Brak wydania aktu w zakreślonym terminie stanowi o bezczynności organu. W ocenie tut. Sąd bezczynność nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie okoliczności te nie wystąpiły.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.