II SAB/Kr 14/23

II SAB/Kr 14/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art  4 ust 1  , art 16 ust 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 149 par 1 pkt 3  oraz  par 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 22 sierpnia 2022 r. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego do wydania aktu lub dokonania czynności, II. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego na rzecz skarżącej M. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu • kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia 3 stycznia 2023 r. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 22 sierpnia 2022 r.
Skarżąca wniosła o uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; o zobowiązanie strony przeciwnej do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 22 sierpnia 2022 r. skarżąca złożyła do Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego, poprzez platformę ePuap, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych z ostatniego przeprowadzonego pomiaru dot. natężenia ruchu na drodze publicznej nr 2148 K Iwanowice Dworskie-Zalesie-Zerwana, ze wskazaniem lokalizacji punktu pomiarowego, okresu wykonania pomiaru, średniego dobowego ruchu, średniego okresowego ruchu, podziału ruchu ze względu na wielkość (małe, średnie, duże natężenie ruchu).
Do dnia złożenia przedmiotowej skargi, tj. do 3 stycznia 2023 r., organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył ustawowy 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 ww. ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten minął 5 września 2022 r. Jednoczenie skarżąca nie otrzymała informacji, o której mowa w art. 13 ust. 2, art. 15 ust. 2 ww. ustawy, ani też decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ww. ustawy.
Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Lublinie z wyroku z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12, " o bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (przy uwzględnieniu wymienionych wyżej wątków) odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielania".
Zgodnie z poglądem zawartym w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11, złożenie skargi do sądu administracyjnego nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, gdyż jak zauważył NSA " skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., I OSK 262/08, wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie NSA z 3 października 2007 r., I OSK 1382/07, wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2011 r., VIII SAB/Wa 18/11)."
Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego pozostaje w bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z faktem, iż informacja publiczna została już udostępniona. Organ wniósł też o odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych z ostatniego przeprowadzonego pomiaru dotyczącego natężenia ruchu na drodze publicznej nr 2148K Iwanowice Dworskie - Zerwana ze wskazaniem lokalizacji punktu pomiarowego, okresu wykonania pomiaru, średniego dobowego ruchu, średniego okresowego ruchu, podziału ruchu ze względu na wielkość (małe, średnie, duże natężenie ruchu) został złożony przez skarżącą 22 sierpnia 2022 r, za pośrednictwem platformy ePUAP, co skarżąca potwierdziła urzędowym poświadczeniem przedłożenia.
Co istotne, skarżąca we wniosku nie zaznaczyła jednoznacznie sposobu i formy, w jakich odpowiedź ma być udzielona. Jednocześnie we wniosku przy danych nadawcy skarżąca wskazała swój adres mailowy.
Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle dyspozycji z art. 14 ust. 1 ustawy, organ związany jest nie tylko zakresem informacji wskazanym we wniosku, ale również "sposobem i formą", w jakiej informacja ma być udzielona.
Organ w dniu 31 sierpnia 2022 r. wysłał żądaną informację za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej.
Wskutek omyłki pisarskiej informacja nie dotarła do wnioskodawcy.
Opóźnienie organu w udzieleniu informacji publicznej wyniknęło z błędu w przepisywaniu adresu mailowego. Organ w ustawowym terminie podjął działania w sprawie, co świadczy o poszanowaniu przez organ prawa. Nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie stanowiło przejawu złej woli organu.
Niezwłocznie po powzięciu informacji o nieudzieleniu informacji publicznej organ ponownie przesłał odpowiedź skarżącej na podany adres mailowy w dniu 13 stycznia 2023 r.
Istotą postępowania o udzielenie informacji publicznej jest przekazanie zainteresowanemu informacji we wszczętej przez niego sprawie. Skoro organ przedstawił żądaną informację na podany przez wnioskodawcę adres mailowy, to nie można mówić o bezczynności organu.
Zgodnie z wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 211/22, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3812/21).
Tym samym wniosek o umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności na zasadzie z art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest zasadny.
Bezczynność w udzieleniu informacji nie miała charakteru rażącego, ponieważ organ podjął działania w ustawowym terminie, a następnie w terminie 10 dni od powzięcia informacji o nieudzieleniu informacji, wysłał żądaną informację. Tym samym nie zachodzi konieczność dyscyplinowania organu w trybie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych przyczyn organ wniósł o odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "P.p.s.a.", jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania lub dążył do tego załatwienia bez zbędnej zwłoki.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2) lub w tym terminie wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej lub że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16, CBOSA).
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany przez skarżącą do Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego.
Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a objęta wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2022 r. informacja jest informacją publiczną, czego nie kwestionuje sam organ.
Organ tłumaczył, że przyczyną niezałatwienia wniosku skarżącej w terminie 14-dniowym wskazanym w ustawie o dostępnie do informacji publicznej było to, że wprawdzie organ w dniu 31 sierpnia 2022 r. wysłał skarżącej żądaną informację za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej, jednak wskutek omyłki pisarskiej informacja nie dotarła do wnioskodawcy. Opóźnienie organu w udzieleniu informacji publicznej wyniknęło z błędu w przepisywaniu adresu mailowego. Nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie stanowiło przejawu złej woli organu. Niezwłocznie po powzięciu informacji o nieudzieleniu informacji publicznej organ ponownie przesłał odpowiedź skarżącej na podany adres mailowy w dniu 13 stycznia 2023 r.
Sąd stwierdza, że powyższe nie zwalnia organu z obowiązku załatwienia wniosku we właściwym trybie i terminie, ale winno stanowić podstawę do uznania, iż nie można organowi zarzucić złej woli, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej czy załatwienia wniosku, tym bardziej, iż gdy dopiero po złożeniu skargi powzięto wiadomość o zaistniałej omyłce pisarskiej, Dyrektor Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego niezwłocznie udzielił skarżącej informacji, czyniąc powyższe w terminie 14 dni od daty powzięcia wiadomości o popełnionym błędzie, tj. w terminie liczonym od dnia wpływu skargi (od dnia 3 stycznia 2023 r.).
Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Skarga na bezczynność została wniesiona 3 stycznia 2023 r., a organ udzielił skarżącej odpowiedzi na właściwy adres mailowy w dniu 13 stycznia 2023 r. Po wniesieniu skargi wniosek skarżącej został zatem bezzwłocznie załatwiony.
Zważywszy na tak niewielkie opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek, Sąd stwierdził, że choć Dyrektor Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego dopuścił się bezczynności, to jednak bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – o czym orzeczono w pkt II i III wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a.
Zestawiając ze sobą datę otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (22 sierpnia 2022 r.) z datą wpływu skargi (3 stycznia 2023 r.) i z datą odpowiedzi na wniosek, udzielonej 13 stycznia 2023 r. na właściwy adres mailowy, Sąd stwierdził, że odpowiedź ta została udzielona z przekroczeniem ustawowego terminu. Nie ulega jednak wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego nie zbył wniosku milczeniem i nie zignorował go, lecz wskutek nieumyślnego błędu w przepisywaniu adresu, odpowiedź organu nie została udzielona w ustawowym terminie.
W wyroku z dnia z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1973/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności czy przewlekłości.
W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter szczególnie kwalifikowany.
W tej sytuacji, w omówionych wyżej okolicznościach sprawy, za zbędne należało uznać stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco–represyjnych i wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.), o co z resztą nie wnioskowano w skardze.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną przez skarżącą tytułem wpisu od skargi.