II SAB/Kr 138/20

II SAB/Kr 138/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
III OZ 573/21 - Postanowienie NSA z 2021-08-05
III OSK 5415/21 - Wyrok NSA z 2022-09-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 149 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2020r sprawy ze skargi A. B. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy K. oddala skargę.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
A. B. wniósł pismem z dnia 24 czerwca 2019 r. (data wpływu 27 czerwca 2019r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. w sprawie zmiany stosunków wodnych. Skarżący wskazał, że sprawa trwa od dnia 12 marca 2012 r. i mimo, że nie jest sprawą skomplikowaną nie została jeszcze zakończona. Zdaniem skarżącego przewlekłość spowodowana jest celowym działaniem skorumpowanych urzędników, działających w porozumieniu z inną stroną postępowania, a także z powołanym biegłym. W efekcie zaniechania po stronie organu, skarżący podnosi szkody w związku z zalewaniem budynku. Skarżący nadmienił, że nieprawidłowości prowadzonego postępowania zmusiły go do złożenia zawiadomienia w prokuraturze o możliwości popełnienia przestępstwa przez urzędników.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o odrzucenie skargi, jako wniesionej bez wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia.
Organ wyjaśnił ponadto, że w dniu 4 kwietnia 2019 r. w sprawie do sygn. II SA/Kr 63/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyniku rozpoznania skargi A. B. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. w przedmiocie zmiany stosunków wodnych, zapadłej w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że w dacie sporządzania odpowiedzi na skargę tj. 16 lipca 2019 r. sprawa nie została prawomocnie zakończona (otwarty termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze), a akta sprawy nie zostały zwrócone do organu. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, nie można mówić o bezczynności organu, albowiem wydał on decyzję w sprawie, która została poddana weryfikacji sądu administracyjnego.
Postanowieniem z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Kr 307/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A. B.. Sąd stwierdził, że ponaglenie, które wpłynęło do organu wyższego stopnia w dniu 2 lipca 2012 r., a zatem ponad 7 lat temu, nie jest ponagleniem dla skargi wniesionej w czerwcu 2019 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego, postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1479/20 uchylił ww. postanowienie Sądu I instancji.
NSA stwierdził, że żaden przepis k.p.a. oraz p.p.s.a. nie przewiduje terminu, w którym musi zostać złożona skarga na bezczynność po wniesieniu ponaglenia. Nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że ponaglenie wniesione siedem lat przed skargą nie może być uznane za ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Wynika to z tego, że w skardze skarżący wyraźnie wskazał, że stan bezczynności trwa od marca 2012 r. Ponaglenie skarżący wniósł do organu 2 lipca 2012 r., a następnie skargę do Sądu I instancji. Okres jaki upłynął między złożeniem ponaglenia, a wniesieniem skargi jest oczywiście znaczny, ale w świetle obowiązujących przepisów i w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy, nie może wykluczać skuteczności wyczerpania trybu koniecznego do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. Bez znaczenia dla wyczerpania trybu z art. 37 § 1 k.p.a. są ponadto decyzje i czynności podejmowane przez organy w tej sprawie.
Ponownie kontrolując dopuszczalność skargi na bezczynność NSA nakazał dokonanie oceny wydanych w tej sprawie decyzji w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. Podkreślił przy tym, że uchwała dotyczy tylko bezczynności organu, a Sąd I instancji powinien dokonać odrębnej oceny dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 niniejszej ustawy, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Jak chodzi o chronologię wydarzeń w niniejszej sprawie, to decyzja organu I instancji, a to Wójta Gminy K., zapadła w dniu 31.07.2018r. Ma to znaczenie w zestawieniu z datą wpływu skargi na bezczynność i przewlekłość ( 27.06.2019r.), albowiem skarga dotyczy postępowania przed organem I instancji. Decyzja SKO zapadła w dniu 23.10.2018r. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 4.04.2019r. sygn. akt II SA/Kr 63/19 uchylił decyzję I i II instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Niemniej wyrok ten jest nieprawomocny, albowiem na skutek śmierci strony postępowanie zostało zawieszone w dniu 27.08.2019r.
W konsekwencji skoro wyrok Sądu I instancji, jak to wskazano, jest nieprawomocny, zatem obie decyzje pozostają w obrocie prawnym. W takim razie mamy do czynienia z sytuacją, kiedy skarżący złożył w dniu 27.06.2019r. skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania organu I instancji - Wójta Gminy K., który wydał decyzję w dniu 31.07.2018r., a więc rok wcześniej. Sprawa natomiast zakończyła się decyzją organu II instancji w dniu 23.10.2018r. Tak czy inaczej, skarga została złożona rok po zakończeniu skarżonego postępowania i pół roku po zakończeniu postępowania administracyjnego w ogóle.
Wobec powyższego należy rozważyć dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość po zakończeniu postępowania.
Na wstępie przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wiążących wytycznych nakazał dokonanie oceny wydanych w tej sprawie decyzji w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. Podkreślił przy tym, że uchwała dotyczy tylko bezczynności organu, a Sąd I instancji powinien dokonać odrębnej oceny dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wobec tego zauważyć należy, że uchwała 7 sędziów NSA z 22.06.2020r. II OPS 5/19 wskazuje, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie jest celowym przytaczanie w tym miejscu motywów tej obszernej uchwały, należy bowiem w tym zakresie odesłać do jej tekstu. Niemniej co do żądania stwierdzenia bezczynności, w rozpatrywanej sprawie konkluzja tej uchwały ma zastosowanie i w odniesieniu do bezczynności prowadzi do oddalenia skargi, wobec zrealizowania się takiej hipotezy (wniesienia skargi po zakończeniu postępowania).
Natomiast pozostaje jeszcze kwestia oceny przewlekłości postępowania, które to żądanie również zgłosił skarżący. NSA w niniejszej sprawie podkreślił, że uchwała II OPS 5/19 dotyczy jedynie bezczynności, z czego wynika, że Sąd, bez powoływania się na nią wprost, musi dokonać oceny, czy w przypadku przewlekłości będzie mógł być zastosowany ten sam sposób działania w sprawie.
Należy zatem zauważyć, iż pojęciowo istnieje rzecz jasna różnica pomiędzy bezczynnością a przewlekłością. Bezczynność polega na braku podjęcia czynności lub aktu (nie działanie). Przewlekłość postępowania obejmuje natomiast takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych, jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia.
Jednakże podkreślenia wymaga, że istota rozpatrywanych sytuacji jest taka sama – skutkiem jest niewydanie orzeczenia przewidzianego przez prawo: w przypadku bezczynności – na skutek braku działania, w przypadku przewlekłości – na skutek czynności przeciąganych, pozorowanych, oddalonych od siebie w czasie. Mimo więc występującej różnicy znaczeniowej, krytyczna ocena obu przypadków, związana z interwencją ustawodawcy ( art. 149 p.p.s.a.) zmierza do tego samego: do napiętnowania sytuacji, w których nie dochodzi do wydania orzeczenia. Stąd też do momentu podjęcia uchwały w sprawie II OPS 5/19 sytuacje bezczynności i przewlekłości były w orzecznictwie omawiane łącznie, tak samo, jak traktuje je i wymienia art. 149 p.p.s.a. W związku z tym, pojawia się pytanie, czy skargę na przewlekłość można złożyć po zakończeniu postępowania administracyjnego, czyli po wydaniu decyzji ( jak w niniejszej sprawie), czy też, podobnie jak w kwestii bezczynności ( II OPS 5/19 ) należy odpowiedzieć na to pytanie negatywnie.
J. M. w artykule "Skarga na bezczynność organu administracji (przewlekłość postępowania) wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ" (publ. Lex/el.), jeszcze przed wydaniem uchwały II OPS 5/19, wskazał na dwa poglądy w kwestii, której dotyczy artykuł:
Pogląd nr 1: Załatwienie przez organ administracji sprawy przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wyłącza możliwość uwzględnienia takiej skargi
Pogląd nr 2: Wydanie przez organ decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość (bezczynność) nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania.
Autor wskazał, iż "analizując orzecznictwo sądowoadministracyjne w przedstawionym powyżej zakresie należy stwierdzić, iż żaden ze wskazanych wyżej poglądów nie ma wyraźnie dominującego charakteru. Zwolennicy stanowiska przedstawionego jako drugie, tj. dopuszczającego merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłość (oraz też bezczynność) wniesionej do sądu administracyjnego po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego, którego skarga ta ma dotyczyć akcentują głównie to, że wyrok wydany w sprawie na bezczynności (przewlekłość) stanowi prejudykat w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za szkodę wyrządzoną stanem pasywności organu administracji (art. 417[1] par. 3 k.c.). Te zaś składy orzekające sądów administracyjnych, które opowiadają się za poglądem przedstawionym jako pierwszy, zwracają przede wszystkim uwagę na cel analizowanej skargi. Celem tym jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu administracyjnego w prowadzonej sprawie administracyjnej. Skoro więc z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji zakończone zostało prowadzone postępowanie administracyjne – to odpada zasadnicza potrzeba rozstrzygania o bezczynności (przewlekłości) organu. W kwestii tej wskazać należy także na poglądy wyrażane w piśmiennictwie prawniczym, które wyraźnie opowiadają się za poglądem przedstawionym jako pierwszy (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, 2017 r., uwaga II.1 do art. 149 oraz T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, uwaga 10 do art. 149)".
Jak chodzi o pierwszy pogląd, można przykładowo wymienić wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 238/15; wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r., II SAB/Kr 134/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., III SAB/Wr 41/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., I SAB/Wa 661/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2018 r., II SAB/Kr 146/18; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2018 r., IV SAB/Gl 179/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r., VII SAB/Wa 29/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2019 r. II SAB/Kr 231/18, LEX nr 2630275, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16 .
Jak chodzi o pogląd drugi, należy tutaj wskazać np. wyrok NSA z 3.09.2013 r., II OSK 891/13, LEX nr 1559936, wyrok NSA z 4.11.2015 r., II OSK 576/15, LEX nr 1990870, wyrok WSA w Warszawie z 12.12.2017 r., III SAB/Wa 5/17, LEX nr 2473681, wyrok WSA w Poznaniu z 12.12.2018 r., II SAB/Po 103/18, LEX nr 2604949, wyrok NSA z 4.11.2015 r., II OSK 591/15, LEX nr 1990878 czy wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r. I OSK 2687/18 publ. Lex/el.
Szerszy wywód opowiadający się za pierwszym poglądem zaprezentował WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 września 2016 r. II SAB/Kr 134/16 (publ. Lex/el.). Co do samej formy rozstrzygnięcia, Sąd w tym wyroku opowiedział się w takiej sytuacji za oddaleniem skargi. Co zaś do uzasadnienia poglądu o niedopuszczalności skargi na przewlekłość w sytuacji zakończenia postępowania administracyjnego, poniżej będą zacytowane te fragmenty uzasadnienia w sprawie II SAB/Kr 134/16, które zawierają argumentację podzielaną przez tut. Sąd:
"Po pierwsze w uzasadnieniu do prezydenckiego projektu nowelizacji p.p.s.a. (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) która to nowelizacja nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 149 p.p.s.a. stwierdzono: "W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Zakładać zatem należy, iż zamiarem ustawodawcy było czasowe ograniczenie możliwości składania skutecznych skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do czasu zakończenia tego postępowania.
Następnie stwierdzić należy, iż genezą oraz podstawowym celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do usunięcia tych niepożądanych przez ustawodawcę stanów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2015 r., II FSK 344/13, gdzie stwierdzono: "Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, w razie uwzględnienia skargi, do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa".). Wyraźnie wskazuje na to również systematyka art. 149 p.p.s.a., gdzie dopiero w dalszej kolejności wskazuje się na dodatkowe elementy wyroku uwzględniającego skargę (§ 1a-2). W przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty. Inaczej rzecz kształtuje się w razie wydania decyzji po wniesieniu skargi - wówczas skarga realizuje swe podstawowe założenie. Celem nowelizacji art. 149 p.p.s.a. dokonanej ustawą z 9 kwietnia 2015 r. było uregulowanie takiej właśnie sytuacji. Innymi słowy, dodanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. miało na celu odejście od praktyki umarzania postępowania w sytuacji, gdy skarga w chwili jej wniesienia była w pełni uzasadniona (tekst jedn.: istniał stan bezczynności lub przewlekłości), a organ wydał decyzję przed zakończeniem sprawy przed sądem administracyjnym. Celem nowelizacji w żadnym przypadku nie było natomiast wprowadzenie możliwości merytorycznego orzekania w razie wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania już po wydaniu decyzji. Z powołanego wyżej fragmentu uzasadniania nowelizacji wynika zresztą wprost, że w takim przypadku skarga winna być oddalona. W przeciwnym razie skarga ta, której podstawowym celem jest doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w formie przewidzianej przez przepisy prawa, pełniłaby w praktyce jedynie funkcję swoistego wniosku o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie stronie sumy pieniężnej od organu (...), przy czym - o czym mowa niżej - możliwość złożenia skargi nie byłaby tu ograniczona jakimkolwiek terminem.(...) W ocenie Sądu, również aspekt związany z ewentualną odpowiedzialnością cywilną administracji za bezczynność lub przewlekłość nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowych skarg do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania. Po pierwsze, uboczny aspekt danej instytucji prawnej, a takie znaczenie ma odpowiedzialność cywilna administracji wobec instytucji skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie powinien determinować podstawowych zasad rządzących tym środkiem zaskarżenia uregulowanym w ustawie proceduralnej i ściśle związanym z postępowaniami administracyjnymi wskazanymi w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Po drugie, strona należycie dbająca o własne interesy winna niezwłocznie wykorzystywać środki prawne zmierzające do zwalczania bezczynności lub przewlekłości, przewidziane w art. 37 k.p.a. oraz ewentualnie te określone w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Staranności takiej nie wykazuje podmiot, który oczekuje z wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do zakończenia postępowania administracyjnego. Ubocznie warto dodać, że określony w art. 4171 § 3 k.c. warunek "stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji" spełnia nie tylko skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale również zażalenie przewidziane w art. 37 k.p.a. (por. np. E. Bagińska, (w:) System prawa administracyjnego. Tom 12. Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 359). (...). Brak również podstaw do odmiennego traktowania (w aspekcie skutków wniesienia skargi po wydaniu decyzji w sprawie) skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W szczególności, art. 149 p.p.s.a. nie daje podstaw do podejmowania odmiennych rozstrzygnięć z tego powodu. Rozwiązanie takie jest w pełni zrozumiałe, jeżeli zważy się że celem wprowadzenia w 2011 r. zażalenia oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania było uniknięcie sytuacji, w których skarga na bezczynność mogłyby zostać oddalona w sytuacji, gdy organ nie wydał decyzji z uwagi na nieefektywne postępowanie, jednak nie pozostawał zupełnie bezczynny. Celem tym nie było natomiast umożliwienie merytorycznego rozpoznawania skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionych po zakończeniu tego postępowania. Cel taki nie wynika również z przyjmowanych w aktualnym orzecznictwie i piśmiennictwie definicji "bezczynności" i "przewlekłości". Otóż przez pojęcie "bezczynności" rozumie się niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Warto również zwrócić uwagę na paradoksalne skutki odmiennego traktowania skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na wydanie decyzji przez organ przed wniesieniem tych skarg. Organ, który przekroczył termin wydania decyzji nie podejmując jakichkolwiek istotnych czynności przed wydaniem decyzji (czyli pozostający w bezczynności) byłby w lepszej sytuacji procesowej niż organ, który przekroczył ten termin starając się jednak prowadzić postępowanie wyjaśniające (chociażby w sposób nieefektywny lub opieszały). Konkludując, zdaniem Sądu skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlega merytorycznej ocenie w sytuacji, gdy na dzień jej wniesienia nie istniał stan bezczynności lub przewlekłości".
Mając na uwadze powyższe argumenty, Sąd chciałby podkreślić definiowany w rozmaitych orzeczeniach cel art. 149 p.p.s.a. Mianowicie "(...) podstawowym celem skargi na bezczynność, czy przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu administracyjnego w prowadzonej przez organ sprawie administracyjnej w zakreślonym przez sąd terminie. Przepis ten ma charakter dyscyplinujący organ administracji, gdyż jego istotą jest usunięcie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu w załatwieniu sprawy. Wynika zatem z tego, że jeżeli skarga na bezczynność lub przewlekłość zostanie wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego, to nie jest możliwe jej uwzględnienie, skoro akt lub czynność, do którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji, został już wydany. W takim przypadku niewątpliwie brak jest podstaw do dyscyplinowania organu poprzez zakreślenie terminu do dokonania czynności bądź wydania aktu. Oznacza to, że skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania może być złożona dopóki toczy się postępowanie administracyjne."( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15.11.2018 r., IV SAB/Wa 402/18, publ. Lex/el.).
Podobnie cel omawianej skargi podkreśla NSA w wyroku z 21.06.2017 r., II OSK 853/17, LEX nr 2345709: "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Podkreślić bowiem należy, iż zasadniczym celem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (jak też na bezczynność organu), jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. (...) Należy przy tym zauważyć, że w przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji - został już wydany."(Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.06.2017 r., II OSK 853/17, LEX nr 2345709).
Co więcej, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.05.2018 r., II OSK 895/18, LEX nr 2493166 Sąd ten wskazał stanowczo, iż ""W odniesieniu do skargi na przewlekłość postępowania, co do zasady należy przyjąć, że wniesienie skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania administracyjnego, a zatem po ustaniu stanu bezczynności i przewlekłości, winno skutkować oddaleniem skargi. Nie można, z uwagi na zasadę stabilizacji stosunków prawnych, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, zaakceptować możliwości skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość w każdym czasie, a więc nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie."
Końcowo zacytować należy autora komentarza do art. 149 p.p.s.a. pod red. Bogusława Dautera, Andrzeja Kabata, który zauważa (publ. Lex/el.): "Treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W tym przypadku sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi.
Z art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika zatem, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości".
Na marginesie cytowanych poglądów należy zauważyć, że w postępowaniu cywilnym, gdzie również mamy do czynienia ze skargą na bezczynność i przewlekłość, uregulowaną zresztą w osobnym akcie prawnym, Sąd Najwyższy podkreślił, że "Skarga na przewlekłość postępowania ma przede wszystkim za zadanie eliminowanie i zapobieganie przewlekłości przez dyscyplinowanie Sądu do podejmowania terminowych i właściwych czynności prowadzących do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, tym samym skarga na przewlekłość postępowania wniesiona już po jego prawomocnym zakończeniu nie może odnieść tego skutku (uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 marca 2013 r., III SPZP 1/13; postanowienia Sądu Najwyższego z: 12 sierpnia 2014 r., III SPP 159/14 oraz z 10 czerwca 2014 r., III SPP 110/14)" – tak Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 września 2019 r. I NSP 73/19.
Mając na uwadze powyższe, Sąd w niniejszym składzie przychyla się do poglądu sądów administracyjnych, eksponującego główny cel skargi na przewlekłość postępowania, a to doprowadzenie do wydania aktu lub dokonania czynności. W tym kontekście pozostałe możliwości, to jest nałożenie grzywny czy przyznanie sumy pieniężnej są tylko elementami dyscyplinującymi ewentualnie rekompensującymi stronie czas czekania na decyzję (niezależnymi od wykazania szkody). Potwierdza taką interpretację wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r. II OSK 1360/19, LEX nr 2748540 : " Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji".
Jeśli strona poniesie nadto szkodę, to legitymując się prejudykatem wskazującym, że dopiero wniesienie skargi spowodowało wydanie aktu lub podjęcie czynności, może ubiegać się o odszkodowanie w oparciu o art. 4171§ 3 k.c., w sytuacji określenia, czy przewlekłość była rażąca czy też nie.
Jeśli jednak skarga jest wnoszona po wydaniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne, jej motywująco - dyscyplinujący charakter ( będący przecież zasadniczym powodem umieszczenia jej w ustawie) traci jakikolwiek sens. Pozostałe zaś kwestie, to jest grzywna i suma pieniężna, stanowią w tym momencie bezdyskusyjnie środek o charakterze represyjnym, rodzaj kary dla organu, wymierzanej ex post. Z kolei określenie stopnia przewlekłości (rażąca bądź nie) jest tutaj faktorem umożliwiającym przyszłe postępowanie odszkodowawcze. Jak widać z tego opisu, skarga taka nie przypomina już efektywnie w swoich celach tej, którą ustawodawca wprowadził w art. 149 p.p.s.a. Nie chodzi tutaj bynajmniej o to, że cele aktualnie omawiane są niewłaściwe, a tylko, że są odmienne od tych, które zdaniem Sądu przyświecały ustawodawcy ( a które wskazał WSA w cytowanym wyroku II SAB/Kr 134/16).
Należy także zwrócić uwagę, że składając skargę na przewlekłość przed wydaniem decyzji i uzyskując rozstrzygnięcie potwierdzające stan przewlekłości, strona oczywiście uzyskuje prejudykat dla dochodzenia odszkodowania w trybie art. 4171§ 3 k.c., ale równocześnie ( i przede wszystkim) realizuje założenia skargi, o których była mowa. Zwlekając ze złożeniem skargi do zakończenia postępowania (lub w długim okresie czasu po zakończeniu, bo i tak się może zdarzyć) strona pokazuje tym samym, że istotniejszym aspektem dla złożenia skargi jest aspekt "ukarania" organu, niż przyspieszenia postępowania, skoro uległo ono już (być może dawno) zakończeniu. W ocenie Sądu, takie odwrócenie akcentów wymagałoby stanowczej interwencji ustawodawcy w zakresie omawianej instytucji, dalej idącej, niż tylko umożliwienie orzeczenia, czy przewlekłość jest czy nie jest rażąca. Wymagałoby wyraźnego zaakcentowania także i tej innej roli skargi na przewlekłość. Na tle obecnego stanu prawnego właściwe zatem wydaje się przyjęcie poglądu pierwszego.
W świetle powyższego, skoro skarżący wniósł skargę w około rok po wydaniu decyzji przez skarżony organ, oraz w pół roku po zakończeniu postępowania administracyjnego, w ocenie Sądu jest ona niedopuszczalna. Z tych względów skarga została oddalona w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
W kwestii sposobu rozstrzygnięcia ( oddalenie czy odrzucenie) Sąd przychyla się do poglądu wskazującego na oddalenie skargi jako właściwszy sposób zakończenia postępowania sądowego. W ocenie Sądu, zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wskazującego na niedopuszczalność skargi jako przyczynę odrzucenia, w sytuacji, gdy owa niedopuszczalność (jak w tej sprawie) stanowi wynik interpretacji przepisu prawnego, a nie wynika z niego wprost, jest mniej adekwatne ( choć oczywiście możliwe).
Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.