II SAB/Kr 135/23

II SAB/Kr 135/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
oraz art. 73
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. W. i A. W. na bezczynność Starosty Krakowskiego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 12 marca 2001 r. do Starostwa Powiatowego w Krakowie wpłynęło pismo z dnia 9 marca 2001 r. dotyczące ustalenia właściciela drogi i wypłaty odszkodowania za m.in. działkę nr [...] obr. C. , gmina L., pod którym widniały m.in. podpisy "W. B." oraz "W. A.".
W odpowiedzi na powyższe, w zakresie wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], działający z upoważnienia Starosty – Dyrektor Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Geodeta Powiatowy pismem z dnia 10 kwietnia 2001 r., znak: GN.II.7222/1/2001/Bi, skierowanym m.in. do B. W. i A. W., poinformował ww., iż po dokładnej analizie posiadanych dokumentów stwierdził, że wszystkim właścicielom działek wchodzących w skład drogi leżącej w pasie drogowym autostrady K. – G. przysługuje prawo dochodzenia odszkodowania na drodze postępowania sądowego. Ponadto w ww. piśmie wskazano, iż uzasadnionym byłoby również zwrócenie się przez strony domagające się wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę do Zarządu Gminy L. z wnioskiem o podjęcie działań zmierzających do podjęcia przez Radę Gminy L. w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 z 1988 r., z późn. zm.) uchwały o zaliczeniu przedmiotowej drogi do kategorii dróg publicznych – gminnych. Wyjaśniono przy tym, że uchwała w tej sprawie pozwoli uregulować stan prawny przedmiotowego gruntu i ustalić organ właściwy do wypłaty należnego odszkodowania.
W dniu 4 czerwca 2023 r. skarżący wnieśli do Wojewody Małopolskiego zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy przez Starostę Krakowskiego prowadzonej pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi.
Następnie w dniu 5 czerwca 2023 r. skarżący – B. W. oraz A. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Krakowskiego w postępowaniu prowadzonym pod znakiem sprawy: GN.II.7222/1/2001/Bi, zarzucając niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.
Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi, a nadto o:
1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku,
2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzając zarazem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3) przyznanie od organu, ewentualnie od Powiatu Krakowskiego, na rzecz:
a) B. W. – sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
b) A. W. – sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
ewentualnie przyznanie od organu, ewentualnie od Powiatu Krakowskiego, na rzecz skarżących solidarnie, ewentualnie bez wykorzystania instytucji solidarności, sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
4) zasądzenie od organu, ewentualnie od Powiatu Krakowskiego, na rzecz:
a) B. W. – zwrotu kosztów postępowania,
b) A. W. – zwrotu kosztów postępowania,
ewentualnie zasądzenie od organu, ewentualnie od Powiatu Krakowskiego, na rzecz skarżących solidarnie, ewentualnie bez wykorzystania instytucji solidarności, zwrotu kosztów postępowania.
Jednocześnie skarżący zaznaczyli, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), wnosząc w tym zakresie o dopuszczenie przedłożonych dowodów na poparcie tej okoliczności.
W rozbudowanym uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli w szczególności, że pod wnioskiem z dnia 9 marca 2001 r. dotyczącym m.in. ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] widnieją m.in. podpisy składające się z odręcznie naniesionych nazwisk i imion ("W. B." i "W. A."), które w rzeczywistości nie zostały naniesione przez skarżących. [...] jednak zdaniem skarżących, organ kierując do nich odpowiedź na ww. wniosek z dnia 10 kwietnia 2001 r. uznał skarżących za strony postępowania prowadzonego pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi. W tym natomiast zakresie skarżący podnieśli, że ww. odpowiedź z dnia 10 kwietnia 2001 r. nie stanowiła decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., a w związku z tym postępowanie prowadzone przez organ pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi nie zostało w dalszym ciągu zakończone.
Zdaniem skarżących wprawdzie to nie oni skierowali ww. wniosek, ale pomimo tego organ błędnie uznał, że to skarżący zainicjowali przedmiotowe postępowanie, które w istocie stanowiło postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość pozostającą w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, niestanowiącą ich własności, a zajętą pod drogę publiczną (art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. – dalej też jako: ustawa z dnia 13 października 1998 r.). Tym samym – w ocenie skarżących – w powyższy sposób stali się oni stronami postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi. Zdaniem skarżących nie jest bowiem możliwe uznanie, że postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte, gdyż fakt błędnego uznania przez organ skarżących za podmioty inicjujące postępowanie, jak i fakt uzewnętrznienia tego – błędnego – zapatrywania poprzez skierowanie ww. pisma z dnia 10 kwietnia 2001 r. do skarżących już nastąpił. W ocenie skarżących, to, iż powyższe uznanie i zapatrywanie są błędne, nie niweczy skutków prawnych, w szczególności prawnoprocesowych, ich nastąpienia.
Skarżący zwrócili również uwagę, że w ramach prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi, ani razu nie wystosowano zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. W tym zakresie zaznaczono, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie – z uwagi na jej specyfikę – był dzień, który organ błędnie uznał za dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, tj. dzień 12 marca 2001 r. (data wpływu wniosku datowanego na dzień 9 marca 2001 r. do Starosty Krakowskiego). Skarżący podnieśli przy tym, że jako strony mają prawo oczekiwać, by postępowanie administracyjne, w którym mimochodem uczestniczą, zostało zakończone. Jednocześnie skarżący nadmienili, że w ich ocenie, z uwagi na powyższe w przedmiotowej sprawie powinno dojść do wydania decyzji umarzającej postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
Zdaniem skarżących, wobec niezakończenia postępowania należy uznać, iż organ dopuścił się bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przekroczył on termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. na załatwienie sprawy ponad 250 razy (zwłoka w załatwieniu sprawy wynosząca ponad 20 lat), a zarazem pomimo wpływu pisma GDDKiA Oddział w K. z dnia 15 października 2002 r., skierowanego do wiadomości Starosty Krakowskiego, wpiętego do akt sprawy prowadzonej pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi, w którym powołano się na przepisy art. 73 ust. 1, 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, organ nie podjął czynności w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących, treść tego pisma powinna była skłonić organ do ponownego przeanalizowania tego, czy ma do czynienia ze sprawą administracyjną podlegającą rozpoznaniu na drodze postępowania administracyjnego.
Jednocześnie na marginesie skarżący zaznaczyli, że w ich ocenie stanowisko organu jest błędne, gdyż ww. przepisy, jak i odnośne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami są przepisami szczególnymi przekazującymi sprawy cywilne o odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. do właściwości organów administracji publicznej, a wobec tego brak jest drogi sądowej do dochodzenia tego rodzaju odszkodowania na drodze postępowania cywilnego. W ocenie skarżących nieprawidłowe było również stanowisko GDDKiA Oddział w Krakowie, gdyż z przywołanych uregulowań prawnych wynika, iż dla rozpoznania sprawy o odszkodowanie, o którym stanowi art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. w pierwszej instancji właściwy jest starosta.
W dalszej kolejności skarżący przywołali argumentację mającą przemawiać za zasadnością przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej, powołując w tym zakresie liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. W szczególności zwrócili uwagę, że w przedmiotowej sprawie doszło do niepodejmowania przez organ jakichkolwiek działań przez ponad 250 miesięcy, a stan bezczynności trwa nadal, a nadto organ nie podjął jakichkolwiek działań w sprawie pomimo wpływu do akt sprawy o znaku: GN.II.7222/1/2001/Bi, pisma GDDKiA Oddział w Krakowie z dnia 15 października 2002 r., w którym wskazano na art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Skarżący podnieśli również, że oczywistym jest, iż przed Starostą Krakowskim toczyło się wiele postępowań w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a pomimo tego organ nie zrewidował swojego rażąco błędnego stanowiska o możliwości dochodzenia przedmiotowego odszkodowania na drodze sądowej i to pomimo tego, że o konkretnie tej przedmiotowej sprawie organowi przypomniano pismem GDDKiA z dnia 15 października 2002 r., a więc pismem datowanym na niemal dwa lata po otwarciu określonego w art. 73 ust. 4 ww. ustawy terminu na składanie wniosków.
Dodatkowo skarżący wskazali, że Sąd powinien rozważyć, czy doszło do rażącego niedbalstwa przy poinformowaniu skarżących o okolicznościach prawnych, poprzez wskazanie im, jako właściwej drogi postępowania cywilnego, co również stanowiłoby rażące naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a., w szczególności w świetle tego, że zaprezentowane przez organ stanowisko traktujące o dochodzeniu na drodze postępowania cywilnego przedmiotowego odszkodowania jest rażąco błędne. Ponadto zdaniem skarżących, Sąd powinien rozważyć, czy organ umyślnie zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności w ramach postępowania administracyjnego pomimo przypomnienia o tym postępowaniu wspomnianym wyżej pismem GDDKiA Oddział w Krakowie, aby nie wyszło, że Starosta Krakowski przyznaje się do swojego błędu lub decyduje się podjąć postępowanie dopiero po wielu miesiącach uprzedniej bezczynności (pomiędzy wpływem wniosku inicjującego postępowanie a wpływem przedmiotowego pisma GDDKiA upłynęło ponad 1,5 roku). W ocenie skarżących, brak jest przekonującego wytłumaczenia świadczącego o okolicznościach łagodzących dla zdarzenia polegającego na tym, że organ, przeprowadzając wiele postępowań w przedmiocie odszkodowania, o którym w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w świetle treści pisma GDDKiA Oddział w Krakowie z dnia 15 października 2002 r. wpiętego do akt przedmiotowej sprawy, zwracającego uwagę na możliwość złożenia do organu administracji publicznej wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, nie podjął w sprawie jakichkolwiek dalszych czynności.
Jednocześnie, zdaniem skarżących, gdyby Sąd ocenił, że zachowanie organu nie nosi cech umyślności, w dalszej kolejności Sąd powinien rozważyć, czy w takim przypadku doszło do rażącego niedbalstwa organu, trwającego ponad 20 lat. W tym zakresie skarżący zaznaczyli, że z uwagi na upływ czasu nie przypominają sobie, by dotarło do nich wspomniane wyżej pismo organu z dnia 10 kwietnia 2001 r., przy czym adres widniejący na tym piśmie pod imionami i nazwiskami skarżących w istocie był ich ówczesnym adresem zamieszkania, natomiast o trwającym postępowaniu administracyjnym skarżący dowiedzieli się przypadkowo w bieżącym roku kalendarzowym.
Ponadto skarżący podnieśli, że po tym, jak zorientowali się, iż są tak długo stronami postępowania administracyjnego, są druzgotani tym faktem, w jak rażąco nieprawidłowy sposób doprowadzono do stanu tak długiej bezczynności, odczuwając przy tym z tego tytułu znacznych rozmiarów krzywdę. Zaznaczono, że znaczny rozmiar krzywdy wynika w szczególności z tego, że być może, gdyby organ podejmował czynności w ramach postępowania administracyjnego i wydał decyzję, skarżący zorientowaliby się, że jest "coś nie tak" i sami złożyliby wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, dochowując przy tym terminu na złożenie takiego wniosku (art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.). Dodano też, że przedmiotowa sytuacja powoduje u skarżących uzasadnione przekonanie, iż w ich sprawie Sąd powinien ocenić, czy organ rażąco naruszył zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasadę informowania (art. 9 k.p.a.), w szczególności w świetle tego, że istnieją uzasadnione podstawy do tego, by Sąd rozważył, czy zachowanie organu nosiło cechy umyślności, a jeżeli nie – rażącego niedbalstwa.
Skarżący wskazali również, że po konsultacji prawnej początkowo nie mogli uwierzyć w to, czego się dowiedzieli, w szczególności, gdy zorientowali się, że organ otrzymał do akt sprawy pismo GDDKiA Oddział w Krakowie, po którego już pobieżnej lekturze wynika, że nie ulega jakimkolwiek wątpliwościom, w szczególności dla zapoznającego się z treścią tego pisma pracownika samorządowego zajmującego stanowisko urzędnicze, a więc osoby wysoko wykwalifikowanej, że Sąd powszechny nie jest właściwy dla spraw tego rodzaju, co przedmiotowa sprawa. Wobec powyższego, w ocenie skarżących, uzasadnione jest przyznanie maksymalnych kwot. Dodano przy tym, że w istocie w niniejszym piśmie zamieszczone są dwie skargi – każdego ze skarżących, stąd wnioski o przyznanie kwot dla każdego ze skarżących z osobna, jako że w istocie każdy ze skarżących wnosi osobną skargę, a jedynie technicznie skargi te są wnoszone jednym pismem. Skarżący nadmienili również, że przeszkodą dla zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest treść art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., poz. 658), gdyż w przepisie tym mowa jest o postępowaniach sądowoadministracyjnych, a nie administracyjnych. Tym samym relewantna w świetle powyższego przepisu nie jest data wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz data wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego.
W dalszej kolejności skarżący odnieśli się szczegółowo do tego, w jakim brzmieniu miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepis art. 37 § 1 k.p.a., wskazując, że zastosowanie powinien znaleźć ww. przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U., poz. 935), a w związku z tym, w ocenie skarżących, w niniejszej sprawie skarżący dysponowali środkiem prawnym w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a nie ponagleniem, a okoliczność ta powoduje, że nie znajduje zastosowania art. 53 § 2b, a art. 52 § 1 p.p.s.a., jako że strony nie mogą wnieść środka, którym nie dysponują (w przedmiotowym przypadku – ponaglenia). Jednocześnie skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące braku potrzeby poprzedzania ponagleniem skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej podnieśli, że w ich ocenie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym – z zastrzeżeniem poczynionych wyżej uwag – w ogóle nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., a nawet ewentualne rozstrzygnięcie tej kwestii w odmienny sposób nie niesie jednak za sobą praktycznych konsekwencji, przy czym skarżący zaznaczyli, że podtrzymują swoje stanowisko o braku zastosowania przepisów art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., pomimo treści art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że na wniosek skarżących z dnia 9 marca 2001 r. została udzielona odpowiedź pismem z dnia 10 kwietnia 2001 r., znak: GN.II.7222/1/2001/Bi. Ponadto organ odniósł się do postępowań toczących się z wniosku innych stron.
W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II z dnia 19 lipca 2023 r., pismem z dnia 20 lipca 2023 r. wezwano organ do przedłożenia kompletnych akt administracyjnych sprawy obejmujących również okres przed dniem 9 marca 2001 r., jak również okres od 2002 r. do 2020 r., z wyszczególnieniem powodów takiego wezwania i powołaniem na poszczególne znaki spraw.
W dniu 24 lipca 2023 r. skarżący złożyli pismo procesowe, zatytułowane jako "Replika na odpowiedź na skargę", w którym podtrzymali twierdzenia i wnioski zawarte w skardze oraz wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu ww. pisma, ustosunkowując się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę wskazano, że skarżący podtrzymują swoją argumentację, wedle której pismo organu z dnia 10 kwietnia 2001 r., stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.) nie jest decyzją administracyjną i jako takie nie może zakończyć postępowania administracyjnego, w związku z czym – w ocenie skarżących – stan bezczynność organu trwa nadal. Na poparcie powyższego twierdzenia skarżący przywołali orzecznictwo sądów administracyjnych.
Skarżący wskazali również, że fragmenty odpowiedzi na skargę dotyczące innych stron dotyczą kwestii nieodnoszących się do skarżących, a w związku z tym nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
Dodatkowo skarżący ponownie odnieśli się do kwestii zasadności poprzedzenia przedmiotowej skargi zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, a nie ponagleniem. W tym zakresie uzupełniając argumentację skargi, powołano na poparcie tego stanowiska orzecznictwo sądów administracyjnych. Niezależnie od powyższego zaznaczono, że nawet jeśli przyjęłoby się, iż skarżący powinni byli poprzedzić wniesioną w przedmiotowej sprawie skargę ponagleniem, to w takim przypadku ich pismo nazwane zażaleniem należałoby traktować nie jako zażalenie, a ponaglenie, co również – w ich ocenie – znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.
Ponadto zaznaczono, że w aktach przedmiotowej sprawy brak za wydrukiem skargi niektórych jej załączników przedłożonych zgodnie ze spisem załączników znajdującym się na ostatniej stronie skargi.
W dniu 4 sierpnia 2023 r. organ odpowiadając na wezwanie z dnia 20 lipca 2023 r. przedłożył ponumerowane akta sprawy o znaku: GN.III.6820.3.191.2011.WM oraz poinformował, że pismem z dnia 2 sierpnia 2023 r. zwrócił się do Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w Krakowie z prośbą o dokonanie kwerendy archiwalnej, w celu przesłania do Sądu akt sprawy o znaku: GN.7221/01/15/99/Bi. Pismem z dnia 8 sierpnia 2023 r. (data stempla pocztowego – 10 sierpnia 2023 r.) organ poinformował, że Archiwum Zakładowe Starostwa Powiatowego w Krakowie nie posiada w swoim zasobie akt sprawy o znaku: GN.7221/01/15/99/Bi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jak również skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).
Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie takiego organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 207/21, LEX nr 3315603; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07, LEX nr 451159). Wymaga bowiem podkreślenia, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności (zob. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, LEX nr 3022937).
Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez B. W. i A. W. jest ocena czy Starosta Krakowski dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.) o ustalenie i wypłatę odszkodowania w sprawie prowadzonej pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi.
Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że kontrolowana sprawa z uwagi na jej przedmiot (skarga na bezczynność) została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
Przy tak zdefiniowanym przedmiocie zaskarżenia, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zatem kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność. W tym zakresie istotne znaczenie ma bowiem okoliczność, że postępowanie administracyjne w sprawie o znaku: GN.II.7222/1/2001/Bi zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.), zaś na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U., poz. 935 – dalej jako: ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r.) doszło z dniem 1 czerwca 2017 r. do zmiany m.in. brzmienia art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) zawierającego uregulowanie warunkujące możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność. Tym samym konieczne stało się przede wszystkim ustalenie w jakim brzmieniu w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 37 k.p.a.
I tak, zgodnie z treścią art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.: "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.". Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie (choć ustawodawca wprost nie posłużył się w treści ww. przepisu sformułowaniem "w życie", co jak się jednak wydaje należy uznać za omyłkę) ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej (tj. k.p.a.) w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że dla oceny relewantnego brzmienia prawnego ww. przepisu podstawowe znaczenie ma to czy w postępowaniu administracyjnym wszczętym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., w ramach którego zarzucana jest bezczynność organu, doszło do wydania ostatecznej decyzji lub postanowienia.
Mając zatem na uwadze powyższe wskazać należy, że w sprawie o znaku: GN.II.7222/1/2001/Bi postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., na skutek złożenia wniosku z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.), a jednocześnie do dnia wniesienia skargi, sprawa ta nie została zakończona żadnym z ww. rozstrzygnięć, tj. nie wydano w niej ostatecznej decyzji lub postanowienia. Tym samym należało przyjąć, że w przedmiotowej sprawie – jak zasadnie podniesiono to również w treści skargi – zastosowanie miał art. 37 k.p.a. w brzmieniu sprzed zmiany tego przepisu dokonanej na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.
Zgodnie zatem z treścią art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.: "Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". W tym zakresie podkreślić należy, że jak wynika z treści skargi oraz jednego z jej załączników, skarżący przed wniesieniem skargi (tj. 5 czerwca 2023 r.) wnieśli do Wojewody Małopolskiego zażalenie z dnia 4 czerwca 2023 r. (k. 50 i n. a.s.) na niezałatwienie w terminie przez Starostę Krakowskiego sprawy prowadzonej pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wobec powyższego, będąca przedmiotem rozpoznania skarga na bezczynność Starosty Krakowskiego w ww. postępowaniu została poprzedzona zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, a w związku z tym należało uznać, że jest ona dopuszczalna i jako tak podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, iż w ocenie Sądu, zarzut bezczynności organu okazał się nieuzasadniony.
W tym zakresie wymaga przede wszystkim wyjaśnienia, że wprawdzie w zalegającym w aktach sprawy wniosku z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.), zawierającym m.in. tabelaryczne zestawienie wnoszących ww. pismo z przypisanymi do nich numerami działek oraz określeniem ich wielkości i wyszczególnieniem innych dokumentów, w punkcie 4 na stronie 2 wniosku obok działki nr [...] o pow. 1 ara ujęto skarżących B. W. i A. W., zaś w części wniosku zawierającej podpisy wnioskodawców na stronie 3 wniosku pod punktem 4 obok maszynowo wprowadzonych danych skarżących odręcznie naniesiono nazwiska i imiona – "W. B." i "W. A.", to jednak – jak podkreślono to wielokrotnie w treści skargi – wniosek ten nie pochodził od skarżących, gdyż to nie oni złożyli przedmiotowe podpisy pod tym wnioskiem. Jednocześnie z akt sprawy prowadzonej pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi nie wynika, aby skarżący podejmowali jakiekolwiek inne czynności w ramach ww. postępowania, które mogłyby zostać poczytane jako chęć zainicjowania przez nich takiego postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość. W szczególności zaś brak było jakiejkolwiek aktywności skarżących po otrzymaniu przez nich pisma z dnia 10 kwietnia 2001 r. (na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przy k. 47 a.a. widnieje podpis osoby odbierającej [...])"), będącego reakcją organu na wniosek z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.).
Tym samym, w oparciu o akta przedmiotowej sprawy oraz uwzględniając argumentację zawartą w treści skargi dotyczącą braku złożenia przez skarżących podpisów pod wnioskiem z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.), w ocenie Sądu, nie sposób było przyjąć, iż skarżący skutecznie zainicjowali postępowanie w sprawie prowadzonej przez organ pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...]. Jednocześnie zaś nie można było zakładać, że organ wszczął w tym zakresie przedmiotowe postępowanie z urzędu z udziałem skarżących, gdyż jak wprost wynika z treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. postępowanie takie może zostać wszczęte jedynie "na wniosek właściciela nieruchomości" i to złożony "w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.". Okoliczności tej nie zmienia również fakt skierowania przez organ także i do skarżących pisma z dnia 10 kwietnia 2001 r.
Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, brak wniosku skarżących skutecznie inicjującego postępowanie przed Starostą Krakowskim w sprawie o znaku: GN.II.7222/1/2001/Bi (twierdzenie skarżących o braku złożenia przez nich podpisów pod tym wnioskiem, zakwestionowanie autentyczności widniejących pod nim podpisów przy maszynowo naniesionych danych skarżących), w stosunku do której to sprawy zarzucają oni bezczynność organu, a jednocześnie niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia przez ten organ takiego postępowania z urzędu powoduje, iż w odniesieniu do skarżących nie można przyjąć, aby istniała sprawa administracyjna, w ramach której mogłoby dojść do bezczynności organu.
W szczególności zaś na aprobatę nie zasługuje w tym zakresie argumentacja skarżących, wedle której nie można uznać, że w stosunku do skarżących nie zostało w ogóle wszczęte postępowanie, gdyż fakt błędnego uznania ich za strony inicjujące ww. postępowanie i uzewnętrznienie tego zapatrywania przez organ poprzez skierowanie do nich pisma z dnia 10 kwietnia 2001 r. już nastąpiło (w tym nawiązanie w drodze analogii do uregulowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wymaga bowiem podkreślenia, że argumentacja ta odnosi się do zgoła odmiennej rodzajowo sytuacji, a mianowicie, gdy dany podmiot bez własnej woli (a czasami i wiedzy) został "uwikłany" w toczące się postępowanie administracyjne i to w taki sposób, że stał się on (błędnie, najczęściej bez materialnoprawnego umocowania) adresatem rozstrzygnięcia organu konkretyzującego określone prawa lub obowiązki, podczas gdy podmiot ten nie dysponował uprawnieniami strony w tym postępowaniu, przy czym nie chodzi tu o sam fakt wadliwego doręczenia rozstrzygnięcia takiemu podmiotowi, ale bezpodstawne wyrzeczenie o jego prawach lub obowiązkach, którymi w danym postępowaniu nie dysponował ze względu na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1841/11, LEX nr 1358415). W opisywanym przypadku przyjmuje się bowiem za dopuszczalne zakwestionowanie wadliwego rozstrzygnięcia organu przez taki podmiot, który swój interes prawny, o którym stanowi art. 50 § 1 p.p.s.a. może opierać nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale także i na przepisach prawa procesowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 332/21, LEX nr 3197687).
Tym samym argumentacja ta odnosi się do sytuacji, w której, po pierwsze, toczy się określone postępowanie administracyjne, po drugie, zapada rozstrzygnięcie zawierające wyrzeczenie o prawach lub obowiązkach danego podmiotu, który to podmiot, po trzecie, będąc błędnie uznany za stronę postępowania (brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.) dąży swoim działaniem do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia obarczonego rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, wobec jednoznacznego stanowiska skarżących o niezłożeniu przez nich podpisów pod wnioskiem z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.) oraz w związku z niemożnością prowadzenia tego rodzaju postępowania z urzędu, brak jest pierwszej z przywołanych przesłanek, tj. toczącego się z wniosku skarżących postępowania w sprawie o znaku: GN.II.7222/1/2001/Bi w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...]. Dodatkowo, niezależnie od powyższego, w przedmiotowej sprawie brak jest również rozstrzygnięcia organu (na co wskazuje już sam przedmiot zaskarżenia, tj. wystąpienie przez skarżących ze skargą na bezczynność organu), które wadliwie konkretyzowałoby prawa lub obowiązki skarżących (dotkniętego kwalifikowanym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), uzasadniając tym samym konieczność podjęcia czynności zmierzających do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Stąd też, w ocenie Sądu, przeprowadzona w tym zakresie przez skarżących argumentacja nie zasługiwała na uwzględnienie.
Jednocześnie, na marginesie Sąd zwraca uwagę, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut zawarty w piśmie procesowym skarżących z dnia 24 lipca 2023 r., zgodnie z którym w aktach sądowych brak było wszystkich załączników do wniesionej przez skarżących skargi. W tym zakresie wskazać należy, że w następstwie wykonania punktu IV zarządzenia z dnia 21 czerwca 2023 r. organ nadesłał w odpowiedniej formie skargę wraz z jej załącznikami, których wydruki z systemu EZD zalegają odpowiednio m.in. na kartach od 32 do 59 akt sądowych. Stąd też w dacie orzekania Sąd dysponował kompletną skargą wraz z jej załącznikami.
Mając na uwadze powyższe Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie znalazł w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy podstaw do uwzględnienia skargi, z powodów wskazanych powyżej i wobec tego, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę B. W. i A. W..