II SAB/Kr 209/22

II SAB/Kr 209/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OSK 1118/23 - Wyrok NSA z 2024-05-08
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Sentencja
Dnia 2 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. K., M. K. i B. K. – N. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 marca 2022 roku I. zobowiązuje Komendanta Komisariatu Policji w J. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że Komendant Komisariatu Policji w J. dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Komendanta Komisariatu Policji w J. solidarnie na rzecz skarżących Z. K., M. K. i B. K. – N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 marca 2022 roku (data wpływu na dziennik podawczy Komisariatu Policji w J. 23 marca 2022 roku) skarżące Z. K., M. K. oraz B. K. – N. złożyły do Komendanta Komisariatu Policji w J. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to jest "kopii notatki urzędowej / służbowej funkcjonariuszy policji w J. lub kopii notatników służbowych funkcjonariuszy z przeprowadzonej interwencji w dn. 21.09.2021r. w L. M. ".
W odpowiedzi na ten wniosek Komendant Komisariatu Policji w J. pismem z dnia 23 marca 2022 roku wskazał, że żądana informacja nie może zostać udostępniona. Jak wskazał, wynika to z tego, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jednak zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pisma składane w indywidualnych sprawach nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 20 września 2018r., sygn. akt I OSK1359/18, NSA z dnia 30 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 617/14, WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 179/18).
Przyjmuje się także, że jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej (por. np. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2020 roku, sygn. akt II SA/Wa 2314/19).
W świetle powyższego Komendant "pozostawił żądanie skarżących bez merytorycznej odpowiedzi i uznał sprawę za załatwioną w całości". Poinformował również, że dalsze wystąpienia dotyczącego tego samego zagadnienia o udostępnienie w ramach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zostaną pozostawione bez odpowiedzi.
W tych okolicznościach skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w J. złożyły skarżące, wskazując że notatka służbowa/urzędowa jako dokument wytworzony przez funkcjonariusza policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, dotyczy sprawy publicznej. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż notatki służbowe funkcjonariuszy policji są informacją publiczną, której ujawnienia i udostępnienia może żądać obywatel. Każda informacja przedstawiciela władzy publicznej utrwalona w jakiejkolwiek formie ma walor informacji publicznej.
Skarżony organ - Komendant Policji jest podmiotem, który w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany był do udostępnienia posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Wskazały ponadto, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie każda informacja przedstawiciela władzy publicznej utrwalona w jakiejkolwiek formie ma walor informacji publicznej (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 14 września 2012 r., sygn. I OSK 11771/12). Notatki urzędowe powstałe w toku czynności prowadzonych przez funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego czy zostały sporządzone odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego, czy maszynopisu oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy. Również w uzasadnieniu do wyroku z dnia 5 września 2012 r., sygn. II SAB/Łd 73/12 WSA w Łodzi stwierdził, że akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności.
W ocenie skarżących objęta wnioskiem skarżących notatka służbowa odpowiada definicji informacji publicznej, albowiem powstała w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych przez funkcjonariusza policji i stanowi zapis przeprowadzonych czynności. Nie ulega wątpliwości, że opracowany i podpisany przez funkcjonariusza policji dokument stanowi między innymi podstawę do poczynienia ustaleń niezbędnych dla oceny zasadności wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie. Skoro zaś wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, to organ jest zobowiązany do jej udostępnienia w terminie 14 dni od daty złożonego wniosku.
Zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym nieudzieleniu żądanych informacji, co niewątpliwie narusza powołane w skardze przepisy. Niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tylko z lekceważenia przepisów prawa, ale przede wszystkim skarżących.
W związku z tym ocena dotychczasowych działań organu, podjętych w celu załatwienia wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, o którym była mowa wyżej, uzasadnia zarzut jego bezczynności.
Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie przekazał informacji, której udostępnienia żądano. W związku z tym organ nie zrealizował wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co sprawia, że dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Komisariatu Policji w J. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasadzenie solidarnie od Skarżących na rzecz Komendanta Komisariatu Policji w J. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ podtrzymał wszystkie argumenty zawarte w piśmie z dnia 23 marca 2022 roku skierowanym do Skarżących w odpowiedzi na wniosek. Wniosek dotyczył przy tym indywidualnych spraw Skarżących. Ponadto Komendant wskazał, że Policja, realizując zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności, ścigania przestępstw i bezpieczeństwa obywateli mieści się w kategorii organów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, nie można jednak przyjąć, iż wszystkie materiały wytworzone w sprawie indywidualnej, w toku postępowania, stają się z tego powodu informacjami publicznymi, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym notatka służbowa funkcjonariusza policji, także z uwagi na swoją treść nie jest informacją publiczną , nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej oraz polemiki z dokonanymi ustaleniami (por: uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 17 października 2013 roku, sygn. I OSK 1105/13, uchwala NSA z 2013 roku, sygn. I OPS 7/13, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 roku, sygn. I OSK 610/11).
Organ wskazał, że z zawiadomienia PINB w Nowym Targu w 2022 roku prowadzone były czynności sprawdzające w Komisariacie Policji w J. o sygn. akt RPS 56/2022 w sprawie udaremnienia czynności organów nadzoru budowlanego w kierunku przestępstwa z art. 91 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego.
Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy o u.d.i.p. każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy, a przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji, natomiast zgodnie z przepisem art. 156 kodeksu postępowania karnego udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możliwość sporządzania z nich odpisów lub kopii stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowych, za zgodą prezesa Sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. W toku postępowania przygotowawczego udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje uwierzytelnione kopie stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym, jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa. Prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom.
Problematyka dostępu do akt karnych jawi się w innym kontekście w sytuacji odwołania się do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. W zakresie postępowań karnych w toku należy przyjąć, że art. 156 kpk jest przepisem szczególnym regulującym kwestie informacji publicznej w sposób odmienny od u.d.i.p. (patrz: Komentarz do art. 156 kpk pod redakcją T. Grzegorczyka). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko zgodnie z którym przepisy kodeksu postępowania karnego stanowią lex specjalis wobec ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (patrz: Wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 roku - sygn. akt. I OSK 1399/15, Wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 roku - sygn. akt. I OSK 3787/18 dostępne w programie Lex). w tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy stanowisko organu należy uznać za prawidłowe.
W niniejszej sprawie nie można przyjąć, wbrew twierdzeniom Skarżących, że termin do zajęcia stanowiska nie został dotrzymany bądź mamy do czynienia z bezczynnością. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak, że mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (patrz: Komentarz do art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pod redakcją A. Kabata).
Z bezczynnością organu na gruncie jednak, mamy do czynienia tylko wówczas, gdy organ posiadając określoną informacje publiczną nie udostępnia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia informacji (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 14 września 2012 roku, sygn. I OSK 1177/12)
Analiza całokształtu okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, iż nie doszło do bezczynności organu, bowiem niezwłocznie pismami z dnia 23 marca 2022 roku Skarżącym udzielono informacji w odpowiedzi na w/w wnioski, w których szczegółowo uzasadniono, z jakich powodów żądane informacje nie mogą być udostępnione jak również nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa wbrew twierdzeniom Skarżących. Pojęcie rażącego naruszenia prawa zostało przez ustawodawcę zdefiniowane na gruncie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, co określono w przepisie art. 6. W dotychczasowej praktyce orzeczniczej przyjmuje się, że bezczynność w przedmiocie udostępniania informacji publicznej należy ocenić, jako rażące naruszenie prawa w następujących sytuacjach:, gdy adresat wniosku pozostawia wniosek bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie, gdy udostępnienie żądanej informacji publicznej następuje po upływie 3 lat od złożenia wniosku i dopiero po złożeniu skargi do Sądu, gdy stan bezczynności jest oczywisty oraz gdy ma miejsce znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." sprawa niniejsza ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje co do zasady, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902 ze zm.), dalej też jako "u.d.i.p.", do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.
Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się zasadna.
Wyjść należy od tego, że prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; która wskazuje m.in. podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6).
Podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej zostały w ww. ustawie określone bardzo szeroko. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wskazano mianowicie, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, oraz partie polityczne.
W świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 z późn. zm.), Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej zadań należy m.in.: ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy), ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych (art. 1 ust. 2 pkt 2), wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (art. 1 ust. 2 pkt 4).
Nie ma więc wątpliwości co do tego, że Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne i przez to jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Dlatego informacja o działaniach funkcjonariuszy Policji wykonujących te zadania stanowi informację o sprawach publicznych (zob. też np. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2020 r., sygn. I OSK 2266/19).
Zgodzić się należy z Komendantem Komisariatu Policji w Jabłonce, że dostęp do akt sprawy karnej sądowej czy akt postępowania przygotowawczego ma miejsce na zasadach wskazanych w art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 1375 ze zm.) – dalej jako "K.p.k."
Co więcej w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wyrażony w uzasadnieniu do uchwały składu Siedmiu Sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 7/13, że akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta więc są pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W orzecznictwie podkreśla się dodatkowo, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 5 marca 2013 r., sygn. I OSK 2289/12).
Trzeba jednak wskazać, że wniosek skarżących skierowany do Komendanta nie dotyczy dostępu do akt sprawy, lecz dotyczy dostępu do informacji poprzez przekazanie "kopii notatki urzędowej/służbowej lub kopii notatników służbowych funkcjonariuszy z przeprowadzonej interwencji".
W świetle § 3 pkt. 1) i pkt. 2) Wytycznych nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych (Dz. Urz. KGP z 2019 r. poz. 30) – dalej jako "Wytyczne", notatnik służbowy zobowiązani są prowadzić policjanci pełniący służbę patrolową (w tym policjanci komórek ruchu drogowego pełniący służbę zewnętrzną), interwencyjną, obchodową, konwojową i ochronną z wyjątkiem policjantów pełniących służbę na stanowiskach, gdzie przebieg służby rejestruje się w odrębnej dokumentacji zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz inni policjanci na podstawie odrębnych przepisów oraz wskazani decyzjami komendantów wojewódzkich / Stołecznego, powiatowych (rejonowych, miejskich) Policji na obszarze swojego działania.
W notatniku służbowym policjant dokumentuje czynności służbowe, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz inne, niezbędne informacje, dotyczące przebiegu służby (§ 4 ust. 1 Wytycznych), w tym min. podjętych interwencji i sposobu ich załatwienia (§ 4 ust. 2 pkt. 2) lit. b) Wytycznych).
Notatki zawarte w notatnikach są zatem sporządzane przez uprawnionych funkcjonariuszy i mają odzwierciedlać przebieg czynności podejmowanych przez nich w ramach realizacji zadań służbowych. Dotyczą zatem sfery faktów, są wytwarzane w ramach działalności organu władzy publicznej i zawierają informację o sposobie realizowania przez ten organ nałożonych nań zadań publicznych. Stanowią zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (zob. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2901/19, NSA z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1280/17; zob. też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Warszawa 2016, str. 173).
Złożony wniosek nie dotyczy przy tym dostępu do akt sprawy, lecz dostępu do informacji poprzez przekazanie kopii notatki urzędowej/służbowej lub kopii notatników służbowych funkcjonariuszy z przeprowadzonej interwencji, zatem dotyczy udostępniania informacji publicznej. W tym zakresie jednak, wbrew stanowisku Komendanta, nie mają zastosowania przepisy K.p.k. Okoliczność, że wniosek odnosi się do interwencji funkcjonariuszy Policji podjętych w indywidualnej skarżących nie pozbawia żądanej informacji – tzn. zawartej w notatkach służbowych (wpisanych do notatników służbowych) informacji o sposobie realizacji zadań publicznych przez zobowiązany do realizacji tych zadań organ władzy publicznej (funkcjonariuszy tego organu) – waloru informacji publicznej (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2022 roku, sygn. II SAB/Wa 618/21).
Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez Komendanta argumentu, że podstawą dla uznania, iż dana informacja mogłaby być uznana za informację niestanowiącą informacji publicznej byłaby ocena, że dotyczy ona indywidualnej sprawy, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach i w takiej sytuacji z żądania musi wynikać obiektywny, a nie subiektywny interes wnioskodawcy, należy jednak wskazać, że z treści wniosku nie wynika z jakich powodów skarżące wnioskują o udostępnienie wskazanych informacji. Nie jest zasadne zatem twierdzenie Komendanta, że wniosek miał służyć uzyskiwania informacji przydatnych w indywidualnej sprawie, zresztą nawet bliżej nie sprecyzowanej przez organ.
Reasumując, złożony wniosek wypełnia zatem zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p. Skierowano go do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a żądane w nim informacje stanowią informację publiczną i nie stoi przy tym na przeszkodzie jej udostępnienia okoliczność, że wniosek odnosi się do interwencji funkcjonariuszy Policji podjętych w indywidualnej sprawie skarżących. Na marginesie jeszcze wątku, że interwencja dotyczyła indywidualnej sprawy skarżących, można także wskazać, że stosownie do zapisów art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Poza tym stosując przedstawioną argumentację Komendanta Policji o podstawie odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej skarżącym z tego powodu, że interwencja została podjęta w sprawie (w stosunku) do skarżących, to w konsekwencji należałoby uznać, że nie istniałaby już podstawa do odmowy udzielenia tej samej informacji w stosunku do każdej innej osoby, albowiem w stosunku do tych osób przedmiotowa interwencja nie była podejmowana. To z kolei prowadziłoby do podmiotowego ograniczenia dostępu do informacji publicznej, co pozostaje w sprzeczności z ustawą z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.
Ze względu na powyższe Komendant pozostaje w bezczynności w przedmiocie wniosku z dnia 14 marca 2022 roku. Sąd uznaje przy tym, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, co oczywiście na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 151/21, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20).
Wniosek wpłynął do Komendanta w dniu 23 marca 2022 roku i Komendant pismem z tego samego dnia odpowiedział skarżącym. Przywołane okoliczności świadczą o tym, że Komendant nie zlekceważył wniosku, lecz załatwił bez jakiejkolwiek zwłoki, dochodząc jednak do nieuzasadnionego wniosku, że żądane informacje nie są informacją publiczną.
Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) i pkt. 3) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w pkt. 1 i pkt. 2 sentencji. Na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy, orzekł jak w pkt. 3 sentencji. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy zasądził na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania, które stanowiły kwotę uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł.