II SAB/Kr 126/09

II SAB/Kr 126/09 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2010-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Pasternak
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 66, art. 104, art. 105, art. 123, art. 126, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 66
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M.C. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w rozpoznaniu wniosku M.C. z dnia 5 lutego 2009 r. o ustalenie odszkodowania skargę oddala
Uzasadnienie
Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte wskutek skargi M. C. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w sprawie załatwieniu wniosku z dnia 5 lutego 2009 r. poprzez wydanie orzeczenia zawierającego rozstrzygnięcie uzasadnienie i pouczenie o sposobie odwołania .
W uzasadnieniu wskazywał, że na mocy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w K. roszczenie skarżącego o zapłatę wynagrodzenia za korzystanie z należącej do niego nieruchomości przez podmiot gospodarczy zostało oddalone. Jednym i jedynym argumentem tego oddalenia był pogląd Sądu, że sprawa należy do właściwości organu administracyjnego. Na tej podstawie skarżący złożył formalny wniosek z dnia 5 lutego 2009 roku, którego organ administracji nie chce rozpoznać merytorycznie postanowieniem lub decyzją albo z powodu braku kompetencji, albo z powodu złej woli, uchylając się od ciążącego na nim obowiązku ustawowego. W tej sytuacji skarżący złożył do Wojewody [...] wezwanie przesądowe i otrzymał na nie odpowiedź z dnia 1 lipca 2009 r., która jego zdaniem w swojej argumentacji ignoruje wyrok Sądu. Organ unika wydania merytorycznej decyzji załatwiając wniosek strony pismami, czym pozbawia stronę prawa do obrony.
W piśmie z daty 1 października 2009 roku, M. C. wyjaśniał, że w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego składał skargę na Urząd Miasta K. - Wydział Skarbu Miasta. Skarga ta nie odniosła skutku. Zarzut bezczynności podniesiony skardze obejmuje i dotyczy załatwiania wniosku skarżącego z dnia 5 lutego 2009 r., który to wniosek nie został rozstrzygnięty w formie orzeczenia administracyjnego.
W kolejnym piśmie procesowym, opatrzonym datą 14 kwietnia 2010 r., skarżący zaznaczał ponownie, że podstawowym zarzutem podnoszonym przez niego jest to, że wniosek z 5 lutego 2009 r. winien być rozstrzygnięty albo formalną decyzją, albo orzeczeniem merytorycznym. Podnosił też, że uprzednie rozstrzygnięcie nie stworzyło powagi rzeczy osądzonej i może odnosić się tylko do tego wniosku, który został zwrócony. Sprawa nie może być załatwiana pismami, a wymaga orzeczenia administracyjnego z uzasadnieniem oraz pouczeniem o sposobie i terminie odwołania. Załatwienie sprawy zwykłym pismem pozbawia skarżącego prawa do sądu.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej w świetle okoliczności faktycznych i prawnych :
Wskazywał w tym zakresie, że pismem z dnia 27 lutego 2008 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta K. o ustalenie odszkodowania za zniszczenie spowodowane budową linii teletechnicznej, jak również odszkodowania za wieloletnie użytkowanie przez Zakład Energetyczny [...] S.A. nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1", obr. [...], jedn. ewid. [...].
Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2008 r., znak [...], zwrócono powyższy wniosek, wskazując w uzasadnieniu, że wyrokami sądów powszechnych (Sądu Rejonowego dla [...] w K. z dnia [...].06.2007 r. sygn. akt VI C [...] oraz Sądu Okręgowego w K. z dnia [...].01.2008 r. sygn. akt II Ca [...]) prawomocnie rozstrzygnięto (oddalono) to samo żądanie, które przybrało procesową formę żądania zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z powyższej nieruchomości przez Zakład Energetyczny [...] S.A.. Podstawą wydanych wyroków było ustalenie, że właściciele nieruchomości wyrazili zgodę na jej zajęcie i posadowienie na niej instalacji. Stwierdzono, że skoro na budowę, a przede wszystkim na ograniczenie własności poprzez umieszczenie na działce nr "2" linii kablowej teletechnicznej wyrazili zgodę J. i S. C., nie ma podstaw, aby twierdzić, iż Zakład Energetyczny [...] S.A. korzystał z działki powoda w sposób bezumowny.
Postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2008 r. stało się ostateczne w dniu 20 listopada 2008 r. albowiem postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 grudnia 2008 r., znak [...], stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na to orzeczenie.
Pismem z dnia 5 lutego 2009 r. skarżący ponownie wniósł o ustalenie odszkodowania za zniszczenie spowodowane budową linii teletechnicznej jak również odszkodowania za wieloletnie użytkowanie przez Zakład Energetyczny [...] S.A. nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1", obr. [...], jedn. ewid. [...]. Nadto, pismem z dnia 11 marca 2009 r. sprecyzował swoje żądanie wskazując, że dotyczy ono wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez [...] S.A. w K. z części działki nr "1".
W dniu 26 marca 2009 r. skarżącemu udzielono odpowiedzi o braku podstaw prawnych do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 27 lutego 2008 r. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zważywszy, iż postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2008 r. ostatecznie rozstrzygnęło sprawę wniosku z dnia 27 lutego 2008 r., brak było możliwości wydania kolejnego rozstrzygnięcia w zakresie nim objętym, a co za tym idzie brak było możliwości wydania postanowienia lub decyzji w przedmiocie żądania zgłoszonego w piśmie z dnia 5 lutego 2009 r. Jak bowiem wyjaśniono w orzecznictwie, dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (w ramach którego weryfikować można m.in. poprawność formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie oraz zarzuty będące pochodną tej kwestii) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (wyrok NSA z dnia 2000.06.19, l SA/Ka 2247/98 LEX nr 44391).
Uwzględniając powyższe Prezydent Miasta K. stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności, a skarżący uzyskał wyczerpujące informacje i należyte pouczenie od strony przeciwnej w piśmie z dnia 26 marca 2009 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Podstawę dokonania kontroli przedmiotowego postępowania administracyjnego stanowi art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – oznaczana jako p.p.s.a.).
Artykuł 35 k.p.a. stanowi:
§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone
w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane
z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś
w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
§ 4. Organy wyższego stopnia mogą określać rodzaje spraw, które załatwiane są
w terminach krótszych niż określone w § 3.
§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywę, w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części, tj. w § 2 i § 3 wprowadzono zróżnicowanie terminów załatwiania spraw
w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi
w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się trafnie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza , że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia (komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności kończącej postępowanie. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.
Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych
w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 p.p.s.a. do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje
w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunku wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem.
W przypadku bezzasadności skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny działania organu administracji publicznej, którego bezczynność zaskarżył M. C. należy podkreślić, że wniosek skarżącego z dnia 5 lutego 2009 r. był w swej treści identyczny z podaniem, jakie zostało przez niego wniesione w dniu 27 lutego 2008 r. W przedmiocie pierwszego z tych wniosków zapadło w dniu 7 listopada 2008 r. postanowienie Prezydenta Miasta K., znak [...], którym podanie skarżącego z dnia 27 lutego 2008 r. zostało zwrócone na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Postanowienie to stało się ostateczne, ponieważ M. C. wniósł na nie zażalenie po upływie ustawowego terminu, o czym orzeczono postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 31 grudnia 2008 r., znak [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie stwierdza się, że stosując w drodze analogii, zawartą w art. 16 § 1 k.p.a., ustawową definicję decyzji ostatecznej, przyjąć należy, iż postanowienia ostateczne, to te postanowienia, na które nie służy zażalenie, a zatem te, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji; postanowieniem ostatecznym jest między innymi takie postanowienie, w stosunku do których upłynął termin do wniesienia zażalenia i termin ten nie został przywrócony ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 275/07, Lex Omega 505395).
Fakt, że podanie M. C. z dnia 5 lutego 2009 r. - także po jego sprecyzowaniu, zawiera żądanie identyczne ze zgłoszonym we wniosku, który został już rozpoznany postanowieniem ostatecznym, zamyka drogę do ponownego orzekania postanowieniem. W opisanej sytuacji nie jest też dopuszczalne orzekanie w formie decyzji.
Organ administracji publicznej dokonuje rozstrzygnięć przez wydanie aktów administracyjnych, tj. decyzji (art. 104 i n. k.p.a.) oraz postanowień (art. 123 i n. k.p.a.).
Z art. 104 – 105 k.p.a. w związku z art. art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że forma decyzji jest zastrzeżona dla zakończenia postępowania w sprawie, wszczętego z urzędu lub na żądanie strony. Podkreślenia wymaga, że w sprawie administracyjnej, w której postępowanie może zostać zainicjowane wniesieniem podania przez uprawniony podmiot, do jego wszczęcia dochodzi jedynie wówczas, gdy nie zostaną stwierdzone przeszkody formalne, skutkujące pozostawieniem podania bez rozpoznania (art. 64 § 1 i § 2 k.p.a.), bądź zwrotem podania (art. 66 § 3 k.p.a.). Dopiero w ramach postępowania skutecznie wszczętego może zostać wydana decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo decyzja kończąca sprawę w danej instancji w inny sposób (art. 104 § 1 k.p.a.), tj. umarzająca postępowanie (art. 105 § 1 i § 2 k.p.a.). Oznacza to, że w sytuacji procesowej, w której nie doszło do wszczęcia postępowania z urzędu ani do skutecznego wniesienia podania (podanie zostało pozostawione bez rozpoznania bądź zwrócone), nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej.
W niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji administracyjnej albowiem nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. W szczególności, podanie M. C. z dnia 5 lutego 2009 r. nie mogło wywołać skutku przewidzianego w art. 61 § 3 k.p.a. w sprawie należącej do kognicji sądu powszechnego, o czym rozstrzygnięto uprzednio ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2008 r., znak [...]. Kwestia wstępna nie może zostać rozstrzygana decyzją o umorzeniu postępowania, ponieważ – jak wskazano wyżej – decyzja ma dotyczyć sprawy, nie zaś zagadnień wstępnych lub incydentalnych. Organ pierwszej instancji nie podjął w związku ze złożeniem nowego podania jakichkolwiek czynności wskazujących na nadanie mu biegu w celu załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, która to okoliczność mogłaby ewentualnie rodzić konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 §1 k.p.a.
Nie zachodziły także przesłanki do wydania kolejnego postanowienia na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Z art. 123 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Takim szczególnym postanowieniem jest przewidziane w art. 66 § k.p.a., które rozstrzyga co do istoty o właściwości w sprawie sądu powszechnego.
Zgodnie z treścią art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa
w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Z treści tego przepisu wypływają dwa istotne dla orzeczenia o zasadności skargi wnioski.
Po pierwsze, należy zauważyć, że w art. 126 k.p.a. nie znalazło się odesłanie do art. 105 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej nie posiada zatem kompetencji do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie kwestii wstępnej dopuszczalności drogi administracyjnej jest bezprzedmiotowe z uwagi na uprzednie rozstrzygnięcie o powyższym na podstawie art. 66 §3 k.p.a. To zaś w sprawie niniejszej oznacza, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do umorzenia postanowieniem postępowania z powołaniem się na uprzednie rozstrzygnięcie ostatecznym postanowieniem o właściwości sądu powszechnego do rozpoznania zgłoszonego przez skarżącego żądania. Takie postanowienie, jako nie posiadające podstawy prawnej byłoby bowiem nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a.).
Po drugie trzeba wskazać, że w odesłaniu zawartym w art. 126 k.p.a. powołany został art. 156 k.p.a., a jego odpowiednie stosowanie do postanowień oznacza, że możliwe jest stwierdzenie ich nieważności na takich samych podstawach, jak ma to miejsce w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a. nieważne zatem są takie postanowienia, które dotyczą kwestii już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym. Organ pierwszej instancji nie mógł zatem wydać postanowienia w przedmiocie wniosku M. C. z dnia 5 lutego 2009 r., ponieważ kwestia zwrotu podania, obejmującego to samo roszczenie, została już załatwiona ostatecznym postanowieniem z dnia 7 listopada 2008 r., znak [...]. Powtórne postanowienie o zwrocie podania, dotyczącego tego samego przedmiotu stanowiłoby rozstrzygnięcie kwestii załatwionej już poprzednio postanowieniem ostatecznym, a zatem dotknięte byłoby wadą, powodującą jego nieważność.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Prezydent Miasta K., do którego M. C. złożył wniosek z dnia 5 lutego 2009 r. nie posiadał umocowania do wydania w jego przedmiocie aktu administracyjnego, tj. decyzji lub postanowienia. W takiej sytuacji jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem ustosunkowania się do podania skarżącego było skierowanie do niego – w formie zwykłego pisma – informacji, że jego podanie dotyczy kwestii załatwionej już w sposób ostateczny, co też organ administracji publicznej uczynił. Analogiczny sposób skierowania do strony informacji jest zresztą aktualny także w sytuacji pozostawienie podania bez rozpoznania ( art. 64 §2 k.p.a.).
Niezasadnie podnosi skarżący zarzut dotyczący pozbawienia go prawa do sądu.
W odniesieniu do wniosku z dnia 27 lutego 2008 r., skarżący miał bowiem możliwość skorzystania z prawa do sądu po wyczerpaniu toku instancji, przy czym badanie legalności postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2008 r., znak [...], pozostaje poza granicami niniejszej sprawy.
Co do wniosku z dnia 5 lutego 2009 r., realizację prawa skarżącego do sądu stanowi możliwość zaskarżenia bezczynności organu administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie i z takiej możliwości skorzystał w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.