II SAB/Kr 120/24

II SAB/Kr 120/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art 1 , art 4 , art 6  , art 13 - 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Dyrektora Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 10 kwietnia 2024 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 30 kwietnia 2024 r. P. G. złożył przez ePUAP skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Państwowego Muzeum Auschwitz Birkenau w Oświęcimiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 10 kwietnia 2024 r.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Skarżący przytoczył treść ww. wniosku z 10 kwietnia 2024 r.:
"Dzień dobry, w trybie informacji publicznej:
1. Uprzejmie proszę podać mi datę ostatniego audytu, o którym mowa w § 20 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań dla systemów informatycznych.
2. Jaki podmiot przeprowadzał audyt? - proszę o NIP lub REGON.
3. Czy system zakupu biletów był objęty tym audytem?
4. Czy w sprawę rozpatrzenia mojej skargi był włączony szef działu informatycznego?
Z wyrazami szacunku dla Muzeum, jego roli i dorobku
P. G..
Podniósł, że na dzień wniesienia skargi nie uzyskał żądanej informacji, dlatego skarga jest zasadna.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak ustawowych przesłanek proceduralnych, określających możliwość rozpoznania sprawy na drodze sądowoadministracyjnej lub ze względu na niedopuszczalność skargi; względnie, z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł też o przeprowadzenie szeregu dowodów.
W uzasadnieniu stanowiska Dyrektor Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu wskazał m.in., że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn natury prawnej i faktycznej. Pismem z 6 maja 2024 r. Muzeum udzieliło odpowiedzi na wniosek skarżącego z 10 kwietnia 2024 r.
Organ opisał treść wcześniejszej korespondencji ze skarżącym. I tak, skarżący 6 marca 2024 r. skierował do Muzeum e-maila nazwanego skargą "na odmowę wykonania usługi zwróconą przez system informatyczny rezerwujący bilety":
W treści ww. skargi z 6 marca 2024 r., złożonej "na podstawie KPA" skarżący opisał problemy, jakie napotkał przy zakupie biletów do Muzeum przez internet, związane z narzuconym przez twórcę systemu zakupowego limitem zakupu biletów do 6 sztuk: "Wykorzystując opcję bez zakładania konta, pierwotnie chciałem kupić 4 bilety. W trakcie transakcji zmieniłem zdanie - że kupię 3 bilety. System nie pozwolił mi edytować operacji. Rozpocząłem zatem proces od początku, deklarując 3 osoby. System zwrócił informację, że w jakimś mitycznym koszyku mam 7 osób, a jest ograniczenie do 6, więc nie mogę dokonać zakupu. Nie widziałem żadnego koszyka, tym bardziej nie mogłem go edytować. Był weekend. Znikąd pomocy".
Następnie skarżący uzupełnił swoje stanowisko e-mailem z 7 marca 2024 r., wskazując, że "Systemy informatyczne finansowane ze środków publicznych nie mogą działać w taki sposób - to niezgodne z przepisami dotyczącymi informatyzacji sektora publicznego".
W odpowiedzi na ww. e-mail Muzeum odpowiedziało wiadomością elektroniczną z 23 marca 2024 r. skarżącemu, że "Na podstawie dokonanej analizy przedstawionej przez Pana sytuacji związanej z problemem zakupu online Kart Wstępu na zwiedzanie studyjne z Edukatorem dla 4 osób, na dzień 10.03.2024 r. wyjaśniam, że opcja zakupu bez zakładania konta przez klienta przewiduje możliwość dokonywania edycji zamówienia (możliwość usunięcia z koszyka) przed jego sfinalizowaniem, a w przypadku trudności z tym związanych jest uruchomiona telefoniczna informacja dla odwiedzających od poniedziałku do piątku w godzinach otwarcia Muzeum".
Muzeum zauważyło, że "brak dokonanej przez Pana edycji pierwotnego zamówienia (zamówiono 4 Kart Wstępu) i domówienie kolejnych 3 Kart Wstępu w tym samym zamówieniu doprowadziło do blokady zamówienia, ze względu na przekroczenie dozwolonej ilość zamówionych Kart Wstępu w limicie 6 sztuk. Taka blokada trwa 30 minut do momentu opłacenia transakcji wybranego terminu. W przypadku, gdy zamówienie nie zostanie opłacone koszyk z zamówieniem zostaje automatycznie opróżniony, jak w większości tego typu platformach sprzedażowych".
Muzeum podkreśliło, że z obecnej platformy sprzedaży i procesu rezerwacji Kart Wstępu korzysta od blisko 10 lat. Dla większości korzystających platforma ta umożliwia sprawne, bezkolejkowe nabycie Kart Wstępu w warunkach przyjaznych dla odwiedzających. Powyższe stanowisko oparto na liczbie rezerwacji dokonywanych dziennie, liczonych w setkach i braku skarg w tym zakresie. Wyrazem skuteczności platformy jest fakt, że skarżący nabył Karty Wstępu na zaplanowane zwiedzanie, wobec tego złożona skarga jest bezzasadna.
W odpowiedzi na wniosek skarżącego z 10 kwietnia 2024 r. Muzeum pismem z 6 maja 2024 r. poinformowało skarżącego, że jego żądanie udostępnienia wymienionej informacji nie mieści się w zakresie stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), dalej "u.d.i.p.".
Dyrektor Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu odpowiadając na skargę podkreślił, że prawo dostępu do informacji publicznej ma służyć "uniwersalnemu dobru powszechnemu" związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych, posiadać znaczenie dla większej liczby osób, czy grup obywateli. Celem ustawy nie jest więc zaspakajanie własnych potrzeb wnioskodawcy w postaci pozyskiwania informacji.
Dyrektor Muzeum uznał działanie skarżącego za zmierzające do zaspokojenia prywatnych interesów, a nie służące usprawnieniu realizacji zadania publicznego. Postępowanie takie i motywacja w kierowaniu pism i wniosków do organów jest przez orzecznictwo sądowe określana jako nadużycie prawa do informacji publicznej.
Organ podsumował, że zakres przedmiotowy wniosku nie ma charakteru publicznego, gdyż pozyskane informacje nie będą służyły powszechnemu interesowi, a jedynie będą zaspokajały prywatne potrzeby wnioskodawcy - tj. prowadzenie dalszego sporu z organem. Zatem organ nie był zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcę w formie zwykłego pisma.
Na koniec organ wyjaśnił, że system służący rezerwacji i nabywaniu kart wstępu nie jest systemem objętym ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zdania publiczne oraz aktami wykonawczymi.
W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismo skarżącego z 10 kwietnia 2024 r. nazwane wnioskiem o dostęp do informacji publicznej, stanowi pozór takiego wniosku, a w istocie stanowiło kontynuację sporu w zakresie tego, czy system do rezerwacji i nabywania Kart Wstępu do Muzeum przewiduje oczekiwane przez skarżącego funkcjonalności (w zakresie m.in. edycji zamówienia z pozycji koszyka zakupowego) i czy komunikaty techniczne pojawiające się na etapie składnia zamówienia stanowią wystarczającą podpowiedź dla użytkownika.
Pierwszy kontakt skarżącego z Muzeum miał miejsce podczas rozmowy telefonicznej z pracownikami Obsługi Odwiedzających, w której przedstawiał własne stanowisko w sprawie nabywania Kart Wstępu. Z treści rozmowy telefonicznej wynika bezspornie, że skarżący prowadził polemikę w zakresie niezgodności systemu nabywania Kart Wstępu z obowiązującymi przepisami prawa i trudności w nabyciu Kart Wstępu.
Organ wskazał, że skoro pismo skarżącego z 10 kwietnia 2024 r. w rzeczywistości nie stanowiło wniosku o dostęp do informacji publicznej, to Muzeum nie obowiązywał termin wywodzony z ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazywany w § 13 ww. ustawy. Zdaniem Muzeum analiza treści wiadomości skarżącego z 10 kwietnia 2024 r. w zestawieniu z treścią art. 6 u.d.i.p. pozwala na przyjęcie, że nie stanowiła ona wniosku o dostęp do informacji publicznej, a zatem Muzeum nie dopuściło się bezczynności.
Organ podkreślił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może mieć dowolną postać, ale powinno z niego w jasny sposób wynikać, co jest jego przedmiotem. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest bowiem związany treścią wniosku i nie może żądać, aby autor dokonywał jego sprecyzowania lub uzupełnienia.
Dyrektor Muzeum uznał, że wiadomość z 10 kwietnia 2024 r. nie stanowiła wniosku w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., nie zawierała bowiem precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji, niezależnie, iż nie zawiera się w katalogu wymienionym w art. 6 u.d.i.p.
Na wypadek, gdyby WSA uznał, że e-mail z 10 kwietnia 2024 r. stanowił wniosek o dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., czemu Dyrektor Muzeum kategorycznie zaprzecza, organ wskazał, że dnia 6 maja 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek.
Skarżący rezerwując i nabywając Karty Wstępu na teren Muzeum zapoznał się z treścią Regulaminu rezerwacji nabycia kart wstępu.
Końcowo organ wskazał, że w sytuacji, w której skarżący wnosiłby o załatwienie wszczętej przez niego sprawy e-mailem z 10 kwietnia 2024 r., powinien był zastosować instytucję ponaglenia organu w myśl art. 37 K.p.a., czego nie uczynił. Skoro bowiem Muzeum uznało, że e-mail ten nie stanowi wniosku o dostęp do informacji publicznej, to skarżącego obowiązywała instytucja ponaglenia. Ponieważ sprawa nie dotyczy wniosku o dostęp do informacji publicznej, to wyłączenie wymagania wniesienia ponaglenia nie ma zastosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi należy podkreślić, że skarga była dopuszczalna; jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również – wbrew stanowisku organu - nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia (w tym ponagleniem). Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a., nawet w przypadku, gdy organ kwestionuje, że przedmiotem wniosku jest dostęp do informacji publicznej.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.
W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 P.p.s.a.
Jeżeli na moment wyrokowania bezczynność nadal istnieje, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.
W sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, skargę należy oddalić. Zgodnie bowiem z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części.
Przechodząc do meritum sprawy należy wyjaśnić, że bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznych zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej popadł w stan bezczynności w jej nieudostępnieniu musi najpierw zaistnieć fakt, że posiada wnioskowaną informację publiczną, którą da się jednoznacznie zidentyfikować.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4) u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
W rozumieniu powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest zatem skarżony podmiot i jednocześnie adresat wniosku, a to Dyrektor Państwowego Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu, co jest między stronami bezsporne. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 4 zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 kwietnia 2024 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Muzeum Auschwitz-Birkenau w Oświęcimiu - Dz.Urz.MKiDN z 2024 r. poz. 42 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - Dz.U. z 2024 r. poz. 87 - Państwowe Muzeum Auschwitz Birkenau w Oświęcimiu jest instytucją kultury – państwową osobą prawną.
Spornym pomiędzy stronami było natomiast, czy żądana przez skarżącego informacja, w postaci danych dotyczących ostatniego audytu, o którym mowa w "§ 20 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań dla systemów informatycznych" (pkt 1-3 wniosku) oraz "czy w sprawę rozpatrzenia mojej skargi był włączony szef działu informatycznego?" (pkt 4 wniosku) - stanowiła informację publiczną.
W związku z powyższym trzeba wyjaśnić, że pojęcie informacji publicznej wyprowadza się z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Szczególne formy, w jakich uprawnienie to może zostać zrealizowane, określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, wymieniając dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie omawianego prawa jest uwarunkowane wyłącznie określoną w ustawach ochroną wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP). Wywodząc z treści przepisów Konstytucji RP definicję informacji publicznej należy zaznaczyć, że na pierwszy plan wysuwa się aspekt podmiotowy informacji. Inaczej jest już na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), która definiuje informację publiczną, przyjmując za podstawowe kryterium przedmiotowe.
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej precyzuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawierający przykładowy katalog danych mających charakter informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. regulują zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych; wskazują, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują.
Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b), d) i e) u.d.i.p. ww. udostępnieniu podlega także informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
- trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej;
- sposobach przyjmowania i załatwiania spraw;
- stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania.
Należy zwrócić uwagę, że normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., precyzując pojęcie informacji publicznej zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1–2 Konstytucji RP poprzez wskazanie przykładowego katalogu informacji tego rodzaju, nie wykluczają z pojęcia informacji publicznej innych informacji niż te, które są wymienione w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 1–5 u.d.i.p., jeśli informacje te są informacjami o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1–2 Konstytucji, czyli – według sformułowania użytego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – informacjami o sprawach publicznych.
Charakter i cele prawa do informacji publicznej powinny determinować sposób wykładni przepisów u.d.i.p. W konsekwencji powinna ona uwzględniać fakt, że celem art. 6 u.d.i.p. jest zapewnienie uprawnionemu jak najszerszego dostępu do informacji publicznej, a zobowiązany w procesie jej interpretacji nie może kierować się samą treścią art. 6 u.d.i.p.
Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy, tj. do oceny, czy informacje żądane przez skarżącego wnioskiem z 10 kwietnia 2024 r. stanowią informację publiczną, należy ponownie odnieść się do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym przez "informację publiczną" rozumie się "każdą informację o sprawach publicznych".
W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów.
Na podstawie wskazanych wyżej przepisów trzeba przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.
Zdaniem Sądu jednak, żądane informacje, objęte wnioskiem skarżącego z 10 kwietnia 2024 r. o treści, cyt.: "Dzień dobry, w trybie informacji publicznej:
1. Uprzejmie proszę podać mi datę ostatniego audytu, o którym mowa w § 20 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań dla systemów informatycznych.
2. Jaki podmiot przeprowadzał audyt? - proszę o NIP lub REGON.
3. Czy system zakupu biletów był objęty tym audytem?
4. Czy w sprawę rozpatrzenia mojej skargi był włączony szef działu informatycznego?
Z wyrazami szacunku dla Muzeum, jego roli i dorobku P. G.
- nie mogą być zakwalifikowane jako informacja publiczna. Co bowiem istotne i przesądzające w niniejszej sprawie, aby organ mógł zidentyfikować i udostępnić żądaną informację publiczną, treść wniosku musi ją precyzyjnie i jednoznacznie wskazywać.
Innymi słowy wniosek winien jasno, precyzyjnie i niewątpliwie określać zakres żądanych informacji, co jest warunkiem koniecznym do jego pozytywnego rozpatrzenia.
Wniosek nie może być sformułowany tak, by organ musiał domyślać się i spekulować, o jaką informację w istocie chodzi wnioskodawcy.
Tymczasem treść wniosku skarżącego z 10 kwietnia 2024 r. nie spełnia tego wymogu precyzyjności, jednoznaczności i konkretności.
Dokładna i szczegółowa lektura całości akt niniejszej sprawy prowadzi Sąd do wniosku, że skarżący nie jest osobą nieporadną i niezorientowaną w kwestii jego korespondencji z Muzeum w sprawie zakupu biletów wstępu.
Wobec tego wskazanie w treści wniosku "Uprzejmie proszę podać mi datę ostatniego audytu, o którym mowa w § 20 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań dla systemów informatycznych" należy uznać za niewystarczające, by stwierdzić w niniejszej sprawie bezczynność skarżonego organu.
Po pierwsze bowiem, w systemie prawa polskiego nie występuje "rozporządzenie w sprawie minimalnych wymagań dla systemów informatycznych". Nie może zatem, siłą rzeczy, nakładać na organ obowiązku przeprowadzania audytu, a co za tym idzie, obowiązku informowania o tym wnioskodawcy.
Przechodząc więc w sferę domysłów - jeżeliby nawet przyjąć, że skarżącemu w pkt 1-3 wniosku chodziło o wydane na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zdania publiczne (Dz.U. z 2024 r. poz. 307) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2247) – nota bene nie obowiązujące od 23 maja 2024 r. – to rozporządzenie to nie ma jednostki redakcyjnej wskazywanej przez skarżącego we wniosku, a to "§ 20 ust. 1 pkt 14".
Co więcej, operując dalej w sferze domysłów - jeżeliby nawet przyjąć, że skarżącemu chodziło o audyt wewnętrzny wspomniany w § 20 ust. 2 pkt 14 ww. rozporządzenia, to Dyrektor Muzeum w piśmie z 6 maja 2024 r. odpowiedział skarżącemu w tym zakresie, że system służący rezerwacji i nabywaniu kart wstępu nie jest systemem objętym ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zdania publiczne oraz aktami wykonawczymi.
Podsumowując, żądanie wniosku skarżącego odwoływało się do nieistniejącego przepisu prawa, zatem było sformułowane tak, iż niejasnym, niejednoznacznym i nieprecyzyjnym było, o co w istocie skarżącemu chodzi.
Można było się domyślać, ale zważywszy na brak podstaw do przyjęcia, że skarżący jest nieporadny w swoich działaniach, nie sposób ocenić, iżby organ (który nota bene, interpretując wniosek skarżącego, pismem z dnia 6 maja 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi), pozostaje w bezczynności. Organ bowiem - hipotetycznie zakładając o jaką informację chodzi we wniosku skarżącemu - podejmował działania będące próbą rekonstrukcji rzeczywistego żądania skarżącego.
Dlatego też w tych okolicznościach Sąd uznał, że pisemna odpowiedź Dyrektora Muzeum z 6 maja 2024 r. była adekwatna i wystarczająca.
Z kolei żądanie zawarte w pkt 4 wniosku skarżącego z 10 kwietnia 2022 r., mimo braku jednoznacznego określenia przez wnioskodawcę, prawdopodobnie (ale i tu mamy znowu do czynienia ze sferą domysłów) dotyczyło sposobu załatwiania skargi złożonej przez niego przez ePuap dnia 6 marca 2024 r. w trybie skarg i wniosków (Dział VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej "K.p.a.").
Mając to na uwadze należy odróżnić żądanie dostępu do akt sprawy od żądania dostępu do informacji publicznej. Przepisy K.p.a. regulujące procedurę załatwiania skarg nie przewidują możliwości dostępu do akt postępowania skargowego. Do postępowania skargowego (dział VIII K.p.a.) nie ma zastosowania art. 73 § 1 K.p.a., który to przepis normuje zagadnienia związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Postępowanie skargowe nie kończy się władczym rozstrzygnięciem, ale zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 K.p.a.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1961/11 – powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym w tego rodzaju sprawach niedopuszczalne jest ogólnie skarżenie bezczynności, także w udostępnieniu akt postępowania skargowego (por. postanowienie WSA w Olsztynie z 29 marca 2022 r., sygn. II SAB/Ol 22/22).
Inną kwestię stanowi natomiast wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie akt postępowania skargowego. Akta takie mogą bowiem zawierać informacje publiczne, ale w trybie u.d.i.p. można żądać udostępnienia jedynie konkretnych informacji wynikających z akt skargowych.
Niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, również i pytanie z pkt 4 wniosku skarżącego organ w usprawiedliwiony sposób mógł potraktować jako niewystarczająco konkretnie wskazujące wnioskowaną informację publiczną.
Wracając do oceny przedmiotowej skargi na bezczynność należy zauważyć, że wniesienie skargi w tego typu sprawie byłoby uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania przez organ terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 675/15).
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, na podstawie materiału z akt sprawy, że wniosek skarżącego z 10 kwietnia 2024 r., mimo że niejednoznaczny i niekonkretny, został załatwiony przez organ poprzez doręczenie skarżącemu stanowiska organu wyrażonego w piśmie z 6 maja 2024 r.
W świetle przedstawionych wyżej okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącego z 10 kwietnia 2024 r., zdaniem Sądu nie można uznać działania organu za niezgodne z prawem czy naganne, skoro nieprecyzyjne i niejednoznaczne sformułowanie treści wniosku nie umożliwiło organowi jednoznacznej identyfikacji zakresu żądanej informacji, a mimo tego organ – otrzymawszy wniosek skarżącego z 10 kwietnia 2024 r. - nie pozostał bezczynny.
Na marginesie Sąd wskazuje, że w dobie dzisiejszej informatyzacji XXI w., wiedzą powszechną jest, że ze względu na rozmaity sposób działania systemów sprzedaży internetowej i różne rodzaje używanego oprogramowania zarówno po stronie sprzedawcy (serwer) jak i kupującego (klient - przeglądarka), niejednokrotnie spotyka się różnego rodzaju utrudnienia czy nieprawidłowości w działaniach takich systemów, które zazwyczaj nie występują w przypadku korzystania z innej przeglądarki internetowej, czy innych ustawień tej samej przeglądarki internetowej.
Z jednej strony oczywiście państwowa osoba prawna, jaką jest Państwowe Muzeum Auschwitz Birkenau w Oświęcimiu, powinna dążyć do możliwie niezawodnego i bezproblemowego dla wszystkich użytkowników funkcjonowania systemu internetowej sprzedaży biletów, z drugiej strony jednak przy różnorodności komputerów, tabletów i smartfonów na rynku, używających najrozmaitszego oprogramowania, nie ma możliwości zagwarantowania wszystkim zainteresowanym użytkownikom w takim samym stopniu sprawnego i niezawodnego działania systemu na wszystkich tego typu urządzeniach.
Końcowo Sąd wskazuje, że rozstrzygnięcie przedmiotowej skargi na bezczynność, zapadłe w niniejszej sprawie, w żadnym stopniu nie stoi na przeszkodzie skarżącemu w możliwości złożenia do Dyrektora Muzeum ponownego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd jednak zauważa, że ze wszech miar pożądane jest, by opis żądanej informacji umożliwiał jednoznaczne, precyzyjne i konkretne zidentyfikowanie żądanej informacji publicznej.
Jednocześnie warto zauważyć, że w sytuacji, w której skarżący złożyłby jednoznaczny i konkretny wniosek o informację publiczną, organ nie powinien odmawiać udostępnienia informacji publicznej jedynie z tej przyczyny, że w ocenie organu wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.
Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy, w tym to, że wniosek skarżącego z 10 kwietnia 2024 r. nie dotyczył jednoznacznie i niewątpliwie określonej informacji publicznej, a także to, iż mimo wszystko organ starał się zadośćuczynić wnioskowi udzielając skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 6 maja 2024 r. – zdaniem Sądu - organ nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Wobec tego Sad oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania Sąd wskazuje, że wniosek jest bezpodstawny i niezasadny i nie mógł być uwzględniony. Zgodnie bowiem z art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że żaden przepis nie przewiduje na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwości zasądzenia zwrotu kosztów od skarżącego na rzecz organu. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a. jedynym przypadkiem, kiedy sąd zasądza zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, jest przypadek uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Wówczas zwrot kosztów postępowania sądowego przysługuje skarżącemu od organu.