II SAB/Kr 120/23

II SAB/Kr 120/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Sygn. powiązane
I OSK 2685/23 - Wyrok NSA z 2024-03-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu w sprawie aktualizacji opłaty rocznej I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. wypowiedział użytkownikowi wieczystemu A. T. (dalej zwanym skarżącym bądź wnioskodawcą) dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 1 / 6 części w nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. P. o łącznej pow. 1 118 m2 położonej przy ul. [...] w Krakowie objętej księgą wieczystą nr [...] Powyższe wypowiedzenie zostało doręczone A. T. w dniu 22 grudnia 2021 r.
Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub uzasadniona w niższej wysokości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzeczeniem z dnia 30 września 2022 r. nr SKO.UW/4163/792/2022, działając na podstawie art. 78 i art. 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oddaliło wniosek A. T., stwierdzając że wniosek został złożony z uchybieniem terminu (1 dzień). Powyższe orzeczenie zawierało pouczenie, że przysługuje od niego sprzeciw (art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w terminie 14 dni od daty doręczenia do sądu powszechnego.
Pismami z dnia 4 listopada 2022 r., złożonymi w SKO w dniu 7 listopada 2022 r., A. T. zwrócił się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości oraz złożył ponowny wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.
W odpowiedzi SKO w Krakowie wystosowało do wnioskodawcy pismo z dnia 28 listopada 2022 r. w którym poinformowało, że sprawa aktualizacji opłaty rocznej została zakończona orzeczeniem SKO w Krakowie z dnia 30 września 2022 r. nr SKO.UW/4163/792/2022. W związku ze złożeniem sprzeciwu od przedmiotowego orzeczenia akta sprawy zostaną przekazane do właściwego sądu powszechnego.
W piśmie z dnia 29 listopada 2022 r. wnioskodawca wniósł o wydanie przez organ postanowienia w przedmiocie przywrócenia bądź odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku.
Kolejnym pismem z dnia 30 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie poinformowało A. T., że jego prośba o przywrócenie terminu jest nieuzasadniona.
W dniu 17 stycznia 2023 r. (pismo opatrzone jest datą 14 grudnia 2022 r.) A. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.
Skarżący przestawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że opóźnienie w złożeniu wniosku nastąpiło z powodów zdrowotnych. Stwierdził, że chronologia zdarzeń potwierdza opieszałość SKO i unikanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślił, że jego intencją jest procedowanie sprawy przed SKO, a nie przed sądem powszechnym. W pozostałej części skargi podniósł merytoryczne argumenty przemawiające jego zdaniem za uznaniem, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości nastąpiła niezgodnie z obowiązującymi przepisami.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej odrzucenie bądź oddalenie. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że sytuacji stwierdzenia przez organ, że wniosek o ustalenie że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy 2 dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzeczeniem kończącym postępowanie na jego etapie administracyjnym jest orzeczenie o oddaleniu wniosku. Jest to rozstrzygnięcie merytoryczne umożliwiające procedowanie w ramach postępowania cywilnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 czerwca 2018 r, sygn. akt II SAB/Go 26/18). Zgodnie z art. 80 ust. 1-3 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (ust. 1). Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew (ust. 2). W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (ust. 3).
Dalej Kolegium wyjaśniło, że w dniu 7 listopada 2022 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, zaś w dniu 18 listopada 2022 r. do Kolegium wpłynął (nadany w urzędzie pocztowym dnia 14 listopada 2022 r.) sprzeciw A. T. od orzeczenia Kolegium z dnia 30 września 2022 r. Sprzeciw został wniesiony w ustawowym terminie, zatem stosownie do postanowień art. 80 ust. 1 zdanie 2 u.g.n. wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny.
Zdaniem SKO w Krakowie, po przekazaniu właściwemu sądowi akt sprawy, to sąd cywilny posiada kompetencje do zbadania sprawy w jej całokształcie, w tym w zakresie prawidłowości doręczeń i terminowości złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie jest nieuzasadniona. W konsekwencji skutkiem wniesienia sprzeciwu jest utrata kompetencji Kolegium do podejmowania jakichkolwiek działań orzeczniczych w sprawie. Zatem z chwilą wniesienia sprzeciwu od orzeczenia Kolegium, wniosek A. T. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona, nie mógł być rozpatrywany przez organ administracyjny. O powyższym Kolegium poinformowało skarżącego pismami z dnia 28 listopada 2022 r. oraz 30 listopada 2022 r. Akta sprawy zostały przekazane przez Kolegium do Sądu Okręgowego w Krakowie, Wydział I Cywilny w dniu 1 grudnia 2022 r. do rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Według art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak stanowi art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazać również należy, że Sąd na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W pierwszej kolejności rozważenia wymagała dopuszczalność wniesionej skargi. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Złożenie ponaglenia jest więc warunkiem formalnym dopuszczalności skargi.
Pismem z dnia 29 listopada 2022 r. A. T. domagał się rozpoznania przez SKO w Krakowie jego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona i wydania postanowienia w przedmiocie jego przywrócenia bądź odmowy przywrócenia uchybionego terminu. Wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony w dniu 7 listopada 2022 r., a więc przed datą złożenia sprzeciwu. Wniosek winien być zatem rozpatrzony przez SKO przed przekazaniem akt sprawy sądowi powszechnemu. Pismo to spełnia zatem wymogi ponaglenia. Skoro skarga wniesiona została w dniu 17 stycznia 2023 r., czyli po wniesieniu ponaglenia, to uznać należy że jest dopuszczalna i należało ją merytorycznie rozpoznać.
Skonstatować zatem należy, że w sprawie prowadzonej w wyniku wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości jest nieuzasadniona, lub uzasadniona w innej wysokości, można wnieść skargę na przewlekłość postępowania SKO na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 184 Konstytucji RP.
Sąd nie podziela argumentacji SKO w Krakowie przedstawionej w odpowiedzi naskargę.
Prawo użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny. Taki sam charakter mają świadczenia stron spełniane po jego ustanowieniu oraz ich czynności podejmowane w związku z łączącym je stosunkiem prawnym. Spór o zasadność podwyższenia dotychczasowej opłaty rocznej sprowadza się do kwestii, czy i o ile wartość nieruchomości wrosła albo czy i w jaki sposób zmienił się sposób korzystania z niej, mający znaczenie dla stawki, według której należy obliczać wysokość opłaty rocznej. Spór ten rozstrzygany jest w postępowaniu ukształtowanym jako dwuetapowe administracyjne i sądowe. Wniosek użytkownika wieczystego złożony do kolegium w związku z zakwestionowaniem podstaw oświadczenia o podwyższeniu mu opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości (art. 78 ust. 2 w związku z art. 80 ust. 2 u.g.n.), inicjuje postępowanie o wydanie orzeczenia kształtującego stosunek prawny.
Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.
Jak wskazano w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2020 r., sygn. III CZP 44/19 (opublikowano: OSNC 2020/11/95), sprzeciw wniesiony po terminie lub z innych przyczyn niedopuszczalny podlega odrzuceniu przez sąd powszechny.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni zgadza się z poglądem przedstawionym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2018 r. podjętej w składzie 7 sędziów, sygn. I OPS 2/18. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że już w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r. I OPS 12/13, przesądzone zostało, że bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie zainicjowanej wnioskiem, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., podlega kognicji sądów administracyjnych. Dalej Sąd wyjaśnił, że z art. 79 ust. 7 u.g.n. wynika, że do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., m.in. o terminach, z wyjątkiem jednak przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania przed kolegium stosuje się zatem odpowiednio przepisy k.p.a. działu I "Przepisy ogólne", rozdziału 10 "Terminy", w tym art. 59 § 1 zdanie 1, który stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Wyjaśnił, że jeżeli wniosek użytkownika wieczystego, mający inicjować postępowanie o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste, zostanie złożony po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu, to postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej nie zostanie skutecznie wszczęte. Tak więc dopiero po dokonaniu przez kolegium pozytywnej oceny w przedmiocie terminowego złożenia wniosku na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. kolegium może podjąć czynności związane z rozstrzygnięciem sprawy aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Po wydaniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu określonego w art. 78 ust. 2 u.g.n. samorządowe kolegium odwoławcze nie rozstrzyga już sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Postanowienie to należy więc uznać za kończące postępowanie w sprawie oceny przez kolegium złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego w terminie wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 78 ust. 2 u.g.n. Skutkiem prawnym odmownego postanowienia kolegium jest bowiem wykluczenie dopuszczalności rozstrzygania sprawy aktualizacji opłaty rocznej zarówno przez samorządowe kolegium odwoławcze, jak i w dalszej kolejności przez sąd powszechny. W konsekwencji należy przyjąć, że postanowienie to jest wydawane w postępowaniu administracyjnym i powoduje jego zakończenie, dlatego należy je uznać za kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Skoro więc omawiane postanowienie wydawane jest przez samorządowe kolegium odwoławcze będące organem administracji publicznej i stanowi procesową formę zakończenia dalszego procedowania przez kolegium w sprawie wniosku użytkownika wieczystego dotyczącego dopuszczalności aktualizacji opłaty rocznej, to właśnie ze względu na to, że postępowanie prowadzone jest przez organ administracji publicznej w procedurze opartej m.in. na odpowiednim stosowaniu wybranych przez ustawodawcę przepisów k.p.a., ale bez jej zakończenia decyzją administracyjną (będącą aktem władztwa publicznego), procedurę tę należy uznać za szczególne postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ale niemające autonomicznego charakteru. O ile bowiem kolegium rozstrzyga sprawę aktualizacji opłaty rocznej w formie nazwanej przez ustawodawcę orzeczeniem, o tyle sama aktualizacja opłaty ma charakter cywilny, dlatego w wyniku zakwestionowania orzeczenia kolegium orzeczenie to traci moc obowiązującą, a sprawa aktualizacji opłaty podlega rozstrzygnięciu przez sąd cywilny. Postępowanie przed kolegium powoduje zatem tylko czasową niedopuszczalność drogi sądowej w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Skoro zaś dochodzi do utraty mocy obowiązującej orzeczenia kolegium i przeniesienia sprawy aktualizacji opłaty do postępowania przed sądem cywilnym, to znaczy, że dotychczasowe postępowanie w tej sprawie przed kolegium nie ma autonomicznego charakteru.
Za takim poglądem przemawia również pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z 20 maja 2015 r., I CSK 551/14, że: "wyrok NSA z 17 maja 2010 r., I OSK 1008/09 dotyczy orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji, a zatem etapu postępowania, które nie jest objęte kontrolą i kognicją sądu powszechnego; dotyczy przepisów o terminach, objętych art. 79 ust. 3 u.g.n." W związku z tym należy stwierdzić, że na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości - wydane na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) - przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Z kolei, skoro przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym sprawa aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to sąd ten nie jest uprawniony do orzekania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skoro, o czym już wcześniej była mowa, zgodnie z art.79 ust.7 u.g.n. do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się odpowiednio przepis art. 59 § 1 zdanie 1 k.p.a., który stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej - jedynie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie jest uprawnione do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu złożonego przez skarżącego w dniu 7 listopada 2022 r.
Podsumowując, przedstawione wyżej okoliczności sprawy wskazują, że Kolegium pozostawało w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu.
Wydanie orzeczenia z dnia 30 września 2022 r. (zgodnie z powyższym wywodem w razie stwierdzenia uchybienia terminu nie powinno być wydane) nie stanowiło jednakże przeszkody do rozpoznania tego wniosku. Skoro Kolegium nie rozpoznało wniosku przed wniesieniem sprzeciwu, to winno rozstrzygnąć go później.
Wszak wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne jedynie z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i nie uniemożliwia wydania przez organ rozstrzygnięcia w trybie art.59 § 1 k.p.a. Nie było też przeszkód, by stosownie do art.80 ust.2 u.g.n. organ przekazał sprzeciw wraz z aktami sprawy sądowi powszechnemu.
Wobec powyższego, na podstawie art.149 § 1 pkt 1) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Z uwagi na fakt, że wykładnia przedstawionych przepisów nie była w orzecznictwie jednolita i wymagała podjęcia kilku uchwał przez Naczelny Sąd Administracyjny i przez Sąd Najwyższy Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.