II SAB/KR 116/22

II SAB/Kr 116/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Celne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 253/23 - Wyrok NSA z 2023-11-08
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 35 ust 3 , ust 6 pkt 1 , ust 8
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (znak sprawy: [...]) oddala skargę
Uzasadnienie
Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (data wpływu do organu: 29 kwietnia 2022 r.) skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla inwestycji pn.: "Nadbudowa, rozbudowa i przebudowa z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe budynku oficyny wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., gaz, c.o. i elektryczną, przy [...] - dz. nr [...] i rozbudowa instalacji wodnej za wodomierzem na działce nr [...] obr. [...] oraz nadbudowa komina na działce sąsiedniej nr [...] obr. [...], prowadzonej pod znakiem: AU-01-3.6740.2.458.2013.APA.
Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa oraz materialnego tj.:
- art. 37 § 6 w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2021.735 ze zm.), dalej kpa oraz w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U.2019.1186 ze zm.) poprzez dopuszczenie się przez Prezydenta Miasta Krakowa bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przejawiającego się m.in. w wyznaczeniu inwestorowi rocznego terminu (tj. do 31 grudnia 2022 r.) do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a zatem na dzień przypadający po upływie 16 miesięcy od zainicjowania postępowania, pomimo, iż w sprawie brak jest okoliczności uzasadniających wyznaczenie tak długiego terminu ponad dopuszczalne terminy ustanowione przepisami prawa;
- art. 98 § 1 w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 i § 2 kpa poprzez brak stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji, podczas gdy wyznaczenie terminu do usunięcia wskazanych nieprawidłowości przez inwestora do dnia 31 grudnia 2022 r., w sytuacji gdy skarżący nie wyraził zgody na zawieszenie postępowania, prowadzi do obejścia przepisów o zawieszeniu postępowania na zgodny wniosek stron;
- art. 8 i art. 12 § 1 kpa poprzez działanie organu w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej i przez zbyt przewlekłe rozpatrywanie sprawy;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, naruszenie zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania do organów państwa.
Podnosząc powyższe, strona skarżąca domagała się:
- zobowiązania Prezydenta Miasta Krakowa do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na roboty budowlane i wydania decyzji rozstrzygającej niezwłocznie, nie dłużej niż w terminie 14 dni od wydania rozstrzygnięcia w sprawie;
- stwierdzenia, że Prezydent Miasta Krakowa dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; ewentualnie stwierdzenia, że Prezydent Miasta Krakowa, dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;
- wymierzenia organowi kary grzywny w wysokości 5.000,00 zł;
- przyznania od organu na rzecz strony skarżącej kwoty odpowiadającej wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2021, tj. kwoty 25.524,50 zł tytułem zadośćuczynienia;
- zasądzenia kosztów postępowania.
Przechodząc do uzasadnienia wniesionej skargi strona skarżąca w pierwszej kolejności podkreśliła, że przedmiotowe postępowanie wobec tej konkretnej inwestycji de facto prowadzone jest jeszcze od 2013 r., a inwestor i organy powielają te same błędy i naruszenia.
Strona skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie, wskazując co następuje:
Decyzją nr 1374/2013 z dnia 28 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego. Przedmiotowy projekt budowlany przewidywał wykonanie nadbudowy budynku, który znajduje się w odległości około 6 metrów od części budynku głównego położonego przy ulicy [...].
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 30 września 2013 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 2 października 2013 r. nałożył na inwestora S. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz dostarczenia dowodu w postaci wyjaśnień oraz niezbędnych dokumentów wskazanych w tym postanowieniu. W odpowiedzi na powyższe postanowienie Inwestor pismem z dnia 29 listopada 2013 r. złożył wyjaśnienia wraz z załączonymi do niego dokumentami.
Decyzją nr 291/2014 z dnia 7 lutego 2014 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, dla zamierzenia inwestycyjnego.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 3 grudnia 2014 r. uchylił w części zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 lutego 2014 r.
W wyniku wniesienia skargi przez Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 marca 2015 r. sygn. II SA/KR 136/15, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 grudnia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akta II OSK 1774/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 647/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 grudnia 2014 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 27 marca 2019 r. w trybie art. 138 pkt 2 kpa uchylił w części decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, a w pozostałym zakresie udzielił pozwolenia na wykonie robót budowlanych. Strona skarżąca zaznaczyła przy tym, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 647/17 wraz z całością akt sprawy wpłynął do organu II instancji w dniu 26 stycznia 2018 r. Tymczasem Wojewoda Małopolski dopiero w dniu 27 marca 2019 r. wydał ww. decyzję.
Pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r. strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując na powielone błędy w projekcie budowlanym i wniosła o uchylenie decyzji organu obu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA 634/19, ponownie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenie na roboty budowlane. Wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Prezydent Miasta Krakowa pismem z 31 sierpnia 2021 r. zawiadomił strony, iż na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 634/19 sprawa ponownie jest prowadzona przez organ I instancji.
W dniu 2 września 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał postanowienie o nałożeniu na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz dostarczenia niezbędnych dokumentów w terminie 60 dni od odbioru pisma. W dniu 18 października 2021 r. wydane zostało postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia niezbędnych materiałów, w terminie 7 dni od odebrania pisma.
Pismem z dnia 5 października 2021 r. pełnomocnik inwestora wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania, a pismem z dnia 29 października 2021 r. inwestor wniósł o przedłużenie terminów uzupełnienia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 2 września 2021 r. na termin do dnia 30 listopada 2021 r. oraz w postanowieniu z dnia 18 października na termin do dnia 31 stycznia 2021 r.
W odpowiedzi na pisma złożone przez inwestora organ wyznaczył nowy termin uzupełnienia wskazanych w pismach nieprawidłowości, tj. do dnia 31 grudnia 2021 r.
W piśmie z dnia 5 listopada 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa na mocy art. 10 § 1 w zw. z art. 98 § 1 kpa zawiadomił strony o wystąpieniu przez inwestora w dniu 7 października 2021 r. z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego dla przedmiotowej inwestycji, zawiadamiając o prawie do złożenia sprzeciwu w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia pisma. Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy [...] pismem z dnia 10 listopada 2021 r. złożyła sprzeciw na zawieszenie postępowania na wniosek inwestora.
Wobec powyższego organ wydał postanowienie z dnia 16 grudnia 2021 r. o odmowie zawieszenia przedmiotowego postępowania.
Inwestor oraz pełnomocnik inwestora wnieśli, w dwóch odrębnych pismach (data wpływu do urzędu: dnia 31 grudnia 2021 r.) o wyznaczenie nowego terminu do uzupełnienia dokumentacji projektowej, oraz przedłożenia niezbędnych uzgodnień i pozwoleń. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r. organ zmienił terminy wykonania obowiązków nałożonych na inwestora, wyznaczonych postanowieniem z dnia 2 września 2021 r. oraz postanowieniem z dnia 18 października 2021 r. wydłużając oba terminy wykonania obowiązku skorygowania nieprawidłowości w dokumentacji projektowej do dnia 31 grudnia 2022 r.
Strona skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu ww. postanowienia Prezydent Miasta Krakowa wskazał na rzekomo skomplikowany charakter sprawy (nie precyzując i nie wyjaśniając na czym rzekome "skomplikowanie" sprawy polega) oraz związane z odrębnymi procedurami uzyskania uzgodnień i pozwoleń inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Natomiast jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 123 kpa.
Pismem z dnia 17 lutego 2022 r. Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w Krakowie wniosła do Wojewody Małopolskiego w Krakowie ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta Krakowa.
Wojewoda Małopolski w postanowieniu z dnia 15 marca 2022 r. nie stwierdził bezczynności Prezydenta Miasta Krakowa w załatwieniu ww. sprawy ani prowadzenia postępowania w sposób przewlekły.
W ocenie strony skarżącej roczny termin na uzupełnienie braków formalnych przez inwestora stanowi próbę obejścia przepisów o zawieszeniu postępowania na wniosek strony, na które nie zgodziła się druga strona. Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż postanowienie wydane na mocy art. 77 § 1 i § 2 kpa o wydłużeniu terminu do usunięcia nieprawidłowości oraz przełożenia niezbędnych dokumentów, przerywa bieg 65-dniowego terminu o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Odwołując się do orzecznictwa strona skarżąca argumentowała, że organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien tak zorganizować przebieg postępowania, żeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu. Tymczasem postępowanie w sprawie toczy się przed organem od sierpnia 2021 roku. Organ wyznaczył termin do usunięcia przez inwestora nieprawidłowości i przedłożenia materiałów wskazanych w postanowieniach z dnia 2 września 2021 r. oraz dnia 18 października 2021 r. na dzień 31 grudnia 2022 r., a zatem na dzień przypadający po 16 miesiącach od zainicjowania postępowania. Stanowisko organu co do celowości wyznaczenia tak odległego terminu nie znajduje żadnego potwierdzenia w stanie faktycznym, ani prawnym przedmiotowej sprawy. Sprawa w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jest przedmiotem postępowania administracyjnego już od roku 2013, zatem nawet gdyby przyjąć, że sprawa rzeczywiści ma skomplikowany charakter to okres kilku lat jest wystraczający by zarówno organ, jak i inwestor, mogli w sposób wyczerpujący zapoznać się zarówno ze stanem faktycznym, jak i prawnym sprawy.
Co więcej, zakres obowiązku dotyczącego usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, nałożonego na inwestora oraz dostarczenia niezbędnych dokumentów, w żaden sposób nie uzasadnia wyznaczenia rocznego terminu na jego wykonanie. W pierwotnym piśmie z dnia 2 września 2021 r. sam organ uznał za wystarczające wyznaczenie inwestorowi 60 dni od odbioru pisma na usuniecie wskazanych nieprawidłowości. Wbrew twierdzeniom organu, zawartym w uzasadnieniu postanowienia z dnia 2 września 2021 r., żadna z wykazanych nieprawidłowości nie prowadzi do konieczności przeprowadzenia długotrwałej procedury uzgodnień i pozwoleń inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Jedynie wymóg uzyskania pozwolenia konserwatorskiego wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania, które nie powinno trwać jednak dłużej niż dwa miesiące. Część ze wskazanych nieprawidłowości może być natomiast usunięta niemal natychmiast.
Strona skarżąca zaznaczyła, że przedłużenie terminu do usunięcia wskazanych nieprawidłowości nastąpiło już po raz kolejny. Początkowo organ uznał za słuszne wyznaczenie inwestorowi 60 dni na usunięcie wskazanych nieprawidłowości, następnie przedłużył ten termin do dnia 31 grudnia 2021 r., a pismem z dnia 10 stycznia 2022 r., jako ostateczny termin wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków wyznaczył dzień 31 grudnia 2022 r. Takie działanie organu należy zakwalifikować jako przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania, ponieważ prowadzi do zakończenia sprawy w czasie znacznie dłuższym niż jest to niezbędne w świetle okoliczności faktycznych i prawnych.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Organ przedstawił przebieg postepowania w sprawie, podkreślając, że po analizie całości zebranego materiału oraz biorąc pod uwagę okoliczności wskazane przez inwestora, przychylił się do prośby wnioskodawcy i postanowił przedłużyć termin do uzupełnienia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej do dnia 31 grudnia
2022 r.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze organ wskazał, że kierowanie zarzutu naruszenia art. 37 § 6 kpa do Prezydenta Miasta Krakowa nie znajduje uzasadnienia, gdyż jego adresatem jest organ rozpatrujący ponaglenie.
Ponadto, zdaniem organu, błędne jest połącznie w jednej skardze zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postepowania. Nawet pobieżna lektura stanu faktycznego sprawy wskazuje, iż ewentualna przewłoka postępowania nastąpiła na etapie odwoławczym. Co więcej, niebagatelną przyczyną wydłużenia czasu trwania rozpoznawania wniosku inwestora była także długotrwałość postępowań sądowoadministracyjnych. Działając w ramach związania organu zgodnie z art. 153 ppsa Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 2 września 2021 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz przedłożenia niezbędnych dokumentów. Przedłużając terminy zakreślone ww. postanowieniu oraz w postanowieniu z dnia 5 listopada 2021 r. postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r. organ wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2022 r., zgodnie z prośbą inwestora. Uzasadniając ww. postanowienie, Prezydent Miasta Krakowa wskazał na skomplikowany charakter sprawy, a także okoliczności podniesione przez inwestora wyrażające się w konieczności uzyskania uzgodnień i pozwoleń inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, w szczególności pozwolenia konserwatorskiego Wojewódzkiego Małopolskiego Konserwatora Ochrony Zabytków.
Organ administracji architektoniczno - budowlanej, rozstrzygając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, decyduje o możności korzystania przez wnioskodawcę z przysługujących mu uprawnień właścicielskich, a więc do wyrażonego w art. 4 u. p. b. prawa zabudowy, warunkowanego zgodnością zamierzenia budowlanego z przepisami. Skoro ustalenie tej zgodności przez organ jest konieczne dla rozstrzygnięcia o publicznym prawie podmiotowym, a zarazem istnieją podstawy i środki do miarodajnego i wszechstronnego zbadania tej przesłanki nawet w zakresie wykraczającym poza standardowo przyjęte terminy, brak jest podstaw do czynienia zarzutu przewłoki postępowania. W ocenie organu zasada szybkości postępowania musi ustąpić, w zderzeniu z wartością wnikliwego rozpoznania sprawy (sprawiedliwości proceduralnej) oraz orzeczenia o prawach konstytucyjnie chronionych (prawo własności). Termin 65 dni na wydanie pozwolenia na budowę nie jest bezwzględny, skoro sam ustawodawca przewiduje możliwość jego wydłużenia na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane.
Faktem notoryjnym jest, że na stanowisku Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dokonują się zmiany kadrowe, co opóźnia wydawania pozwoleń konserwatorskich oraz innych koniecznych dokumentów. Uwzględniając powyższe, a także biorąc pod uwagę sytuację spowodowaną wciąż obowiązującym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanem epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS - CoV – 2 organ uwzględnił wniosek inwestora i wyznaczył nowy termin do uzupełnienia braków.
Biorąc pod uwagę rodzaj oraz złożoność braków do uzupełnienia - m. in. konieczność znacznego skorygowania dokumentacji projektowej, pozyskanie aktualnego pozwolenia konserwatorskiego, a także włączenie do projektu budowlanego geotechnicznych warunków posadowienia budynku, sporządzonych w oparciu o aktualne wyniki badań geotechnicznych gruntu, organ uznał termin wnioskowany przez inwestora do dnia 31 grudnia 2022 r. jako racjonalny i realny do uzupełnienia braków oraz przedłożenia kompletnej i skorygowanej dokumentacji projektowej. Organ zaznaczył, że w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2022 r. zawarto pouczenie, iż wyznaczony termin jest terminem ostatecznym do usunięcia nieprawidłowości i przedłożenia materiałów wskazanych w postanowieniach z dnia 2 września 2021 r. oraz z dnia 18 października 2021 r., zmienionych postanowieniem z dnia 5 listopada 2021 r. Wskazano, iż nieusunięcie nieprawidłowości w określonym wyżej terminie spowoduje, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku nawet częściowego uzupełnienia dokumentacji projektowej organ wskazał, że dokonywanie jakichkolwiek korekt w projekcie budowlanym przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia konserwatorskiego jest w zasadzie bezcelowe, gdyż niezbędnym załącznikiem do wydanego pozwolenia konserwatorskiego jest kompletna i zatwierdzona w całości dokumentacja projektowa, a wszystkie przedstawione w projekcie roboty budowlane i rozwiązania projektowe winny zostać zaakceptowane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W ocenie organu przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu z dnia 2 września 2021 r. nie stanowi próby obejścia przepisów związanych z zawieszeniem postępowania. Postanowienie o zmianie terminu stanowi odpowiedź na wniosek inwestora. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa w sposób jednoznaczny terminu do składania wyjaśnień oraz przedkładania materiałów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Organ przywołał brzmienie art. 77 § 1 i 2 kpa. Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz strony skarżącej kwoty w wysokości [...] zł tytułem zadośćuczynienia organ wskazał, że w skardze w żaden sposób nie uzasadniono, jakie szkody poniosła strona skarżąca niebędąca ani wnioskodawcą, ani inwestorem. W skardze nie przedstawiono ani jednego argumentu przemawiającego za tym, aby można było uznać, iż przyznanie takiego zadośćuczynienia byłoby właściwe, zasadne i spełniło swoją funkcję o charakterze kompensacyjnym. Takie działanie należałoby ocenić jako próbę uzyskania środków pieniężnych wykraczającą poza przypadki dopuszczone przepisami. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Trudno jednak mówić o takich następstwach w przypadku ułomnej osoby prawnej, jaką jest wspólnota mieszkaniowa. Wskazuje się również, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie organu taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż przedłużenie terminu do uzupełnienia braków dokumentacji projektowej jest uzasadnione okolicznościami sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U.2021.137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U.2022.329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Wyjaśnić jeszcze należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Merytoryczna kontrola wniesionej skargi jest dopuszczalna, albowiem strona skarżąca przed wniesieniem skargi spełniła wymóg formalny jakim jest, w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia. W rozpoznaniu ponaglenia Wojewoda Małopolski wydał postanowienie z dnia 15 marca 2022 r. uznając, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności w sprawie.
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U.2021.735 ze zm.) dalej jako k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Natomiast przewlekłość postępowania to stan w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa).
Dokonując więc rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako nie podejmowanie przez dłuższy okres czasu czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w nieuzasadnionych odstępach czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/16, czy z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wszystkie przywołane wyroki dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Złożona skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje bowiem jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (tak wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 255/16). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że mimo, że postępowanie trwa od 2013 r. to przedmiotem kontroli Sądu będzie wyłącznie postępowanie Prezydenta Miasta Krakowa od dnia 10 sierpnia
2021 r., kiedy to zostały mu zwrócone akta przez Wojewodę Małopolskiego. Przedłożone akta administracyjne sprawy pozwoliły na zrekonstruowanie przebiegu postępowania. Czynności podejmowane przez organ przedstawiały się następująco:
W dniu 2 września 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał postanowienie nakładające na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w nim nieprawidłowości oraz przedłożenia niezbędnych dokumentów, w terminie 60 dni od odebrania postanowienia. W punkcie 3 zobowiązano inwestora do określenia w projekcie budowlanym kategorii geotechnicznej oraz złożoności warunków gruntowych, a następnie - w zależności od przyjętej kategorii geotechnicznej oraz warunków gruntowych - dołączenie geotechnicznych warunków posadawiania budynku sporządzone w oparciu o aktualne wyniki badań geotechnicznych gruntu. Z kolei w punkcie 7 wskazano, że przedłożone na wcześniejszym etapie postępowania pozwolenie konserwatorskie nie obejmuje całego zakresu robót budowalnych objętych przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę, stąd konieczne jest przedstawienie uzgodnienia konserwatora zabytków obejmującego korekty i zmiany wprowadzone w projekcie budowlanym.
W dniu 7 października 2021 r. do organu wpłynął wniosek inwestora o zawieszenie postępowania w sprawie.
Następnie, w dniu 18 października 2021 r. organ wydał postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 7 dni oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. na cele budowlane (a to w związku z oświadczeniem Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie, że zgoda taka nie została wyrażona).
Pismami z dnia 29 października 2021 r. (data wpływu do tut. organu w dniu 2 listopada 2021 r.) inwestor wniósł o przedłużenie terminów do uzupełnienia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniach: z dnia 2 września 2021 r. na termin do dnia 30 listopada 2022 r., oraz z dnia 18 października 2021 r. na termin do dnia 31 stycznia 2022 r. Uzasadniając wniosek o przedłużenie terminu uzupełnienia dokumentacji projektowej inwestor odwołał się do doświadczeń z innych postępowań prowadzonych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, akcentując znaczne opóźnienia w tych załatwieniu i brak możliwości przyspieszenia terminów.
Prezydent Miasta Krakowa przychylając się częściowo do wniosku inwestora postanowieniem z dnia 5 listopada 2021 r. przedłużył termin uzupełnienia wskazanych w postanowieniach nieprawidłowości i w związku z tym w wyznaczył z urzędu nowy termin do dnia 31 grudnia 2021 r.
Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2021 r. organ odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania, a to wobec sprzeciwu strony skarżącej wobec zawieszenia postępowania.
W pismach z dnia 28 grudnia 2021 r. i 29 grudnia 2021 r. inwestor (pisma składane były przez prezesa zarządu oraz pełnomocnika spółki) poinformował, że ograniczył zakres inwestycji do działki nr [...], co wyklucza obowiązek złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością sąsiednią tj. działką nr [...] na cele budowlane. Jednocześnie zwrócił się o wyznaczenie nowego terminu uzupełnienia projektu budowlanego do dnia 31 grudnia 2022 r. Inwestor ponowił wcześniejszą argumentację, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków z uwagi na specyficzną sytuację kadrową załatwia sprawy z opóźnieniem. Wskazał również, że dokumentacja geologiczno-inżynierska zostanie sporządzona w niedługim czasie, a pozostałe braki mają charakter formalny i mogą być uzupełnione bezpośrednio w urzędzie.
Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r. organ zmienił termin wykonania postanowienia z dnia 2 września 2021 r. oraz postanowienia z dnia 18 października 2021 r., zmienionych postanowieniem z dnia 5 listopada 2021 na termin określony we wniosku tj. do dnia 31 grudnia 2022 r.
W ocenie Sądu analiza prowadzonego postępowania nie pozwala na postawienie organowi skutecznego zarzutu bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. Przede wszystkim organ nie pozostaje bezczynny, albowiem nie upłynął jeszcze termin usunięcia naruszeń prawa stwierdzonych w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd nie dopatrzył się również przewlekłego prowadzenia postępowania poprzez wyznaczenie zbyt długiego terminu uzupełnienia projektu budowlanego. Podkreślenia wymaga, że termin ten został ustalony przy udziale inwestora, który w kilku przytoczonych wyżej pismach wskazywał, że taki okres jest niezbędny na uzupełnienie dokumentacji. Wezwanie obejmowało przedłożenie uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Inwestor wskazywał w związku z tym, że pozyskanie postanowienia w tym przedmiocie we wcześniejszych terminach jest niemożliwe z przyczyn leżących po stronie tegoż organu. Należy zauważyć, że ustawowe terminy załatwienia sprawy mają charakter jedynie instrukcyjny i praktyka wskazuje, że wielokrotnie (pomimo właściwego działania strony) nie są one dochowane. Trudno żeby inwestor ponosił negatywne konsekwencje tego stanu rzeczy. W orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się też, że termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane winien zostać określony w sposób, który umożliwi zobowiązanemu inwestorowi rzeczywistą realizację nałożonego na niego obowiązku. Właściwy organ, określając w postanowieniu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinien mieć bowiem na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8) oraz zasadę udzielania informacji (art. 9). Termin ten powinien być ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem powinien być dostosowany do rodzaju tych nieprawidłowości (tak np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 365/17).
Chociaż budzi zrozumienie zniecierpliwienie strony przedłużającym się postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (prowadzonym od 2013 roku), to jednak nie można również tracić z pola widzenia faktu, że w niniejszej sprawie zapadły już wyroki sądów administracyjnych, których wytyczne są wiążące dla dalszego postępowania w sprawie. Skrócenie terminu usunięcia uchybień mogłoby oznaczać brak możliwości wywiązania się przez inwestora z nałożonych obowiązków dotyczących uzupełnienia projektu budowlanego i wydanie decyzji odmownej. W razie wniesienia nowego wniosku i projektu budowlanego sprawa prowadzona byłaby od początku, a więc wydane orzeczenia nie mogłyby stanowić punktu odniesienia dla dokonywanej kontroli. Trudno uznać, aby taka sytuacja była korzystna z punktu widzenia praworządności i ekonomiki procesowej, a przede wszystkim interesu stron postępowania.
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze zauważyć trzeba, że usunięcie naruszeń prawa będących przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zakłada, że wywiązanie się z tego obowiązku winno nastąpić w stosunku do wszystkich wytkniętych uchybień. Przy określaniu terminu należy wziąć pod uwagę, że wydanie pozwolenia na budowę będzie możliwe jedynie w razie usunięcia wszystkich naruszeń. W takim stanie rzeczy termin winien być na tyle długi aby inwestor mógł zadośćuczynić wezwaniu organu w pełnym zakresie. W niniejszej sprawie w punkcie 7 postanowienia z dnia 2 września 2021 r. inwestor został zobowiązany do przedłożenia uzgodnienia konserwatora zabytków. Określony pierwotnie termin został następnie – na skutek uwzględnienia wniosków inwestora – dwukrotnie przedłużony. Działanie organu należy ocenić w realiach niniejszej sprawy jako prawidłowe. Przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie określa terminu usunięcia nieprawidłowości pozostawiając powyższą kwestię uznaniu organu w konkretnej sprawie. Oczywistym jest, że w interesie inwestora jest pozyskanie niezbędnych uzgodnień i uzupełnienie dokumentacji projektowej w najszybszym terminie, tylko bowiem w ten sposób będzie mógł przystąpić do realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. W sytuacji gdy wskazuje, że nie jest w stanie z powodów od niego niezależnych wypełnić zobowiązania w zakreślonym terminie, nie można organowi postawić zarzutu, że prowadzi postępowanie przewlekłe tylko dlatego, że przedłuża termin celem umożliwienia skompletowania dokumentacji.
Należy wreszcie zauważyć, że ustawodawca zawarł w ustawie Prawo budowlane szczególną regulację, której celem jest przeciwdziałanie przewlekaniu postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane). Nie ulega wątpliwości, że przywołane przepisy służyć mają realizacji zasady szybkości postępowania. Jak wprost wynika z cytowanego art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane do opóźnień spowodowanych z winy strony zaliczyć należy konieczność podjęcia przez organ czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 3, a więc usunięcie nieprawidłowości w zakresie przedstawienia dokumentacji o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 ustawy Prawo budowlane. Dokonując oceny postępowania organu po zwrocie akt przez organ II instancji w dniu 10 sierpnia 2021 r. należy mieć powyższe przepisy na uwadze. Zakreślenie w porozumieniu z inwestorem terminu na uzupełnienie braków w dokumentacji projektowej w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 sprawia, że organ nie pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy.
W konkluzji stwierdzić należy, że organ podejmował czynności sprawnie, reagując na wnioski składane przez inwestora w przedmiocie przedłużenia terminu, uzupełnienia dokumentacji projektowej czy też w zakresie zawieszenia postępowania. Postępowanie było prowadzone z uwzględnieniem interesu wnioskodawcy. Zarzuty bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania okazały się nieuzasadnione.
Dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.