II SAB/Kr 115/14

II SAB/Kr 115/14 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2014-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Sygn. powiązane
II OSK 2483/14 - Wyrok NSA z 2015-04-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
stwierdzono że postępowanie prowadzone było przewlekle
stwierdzono że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono wniosek o wymierzenie grzywny
w pozostałym zakresie postępowanie umorzono
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi T.M. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem I. stwierdza, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 31 maja 2013 r. znak: [....] prowadzone było przewlekle; II. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; IV. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki na rzecz skarżącego T.M. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
T. M. w dniu 17 kwietnia 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 35 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów postępowania, przewlekłe prowadzenie postępowania toczącego się w sprawie o sygn. akt: [...] w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowanego, rozbudowanego i nadbudowanego na hotel budynku usytuowanego przy ul. S. w K. na działce nr [...], obr. [...], zrealizowanego w okolicznościach wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę, polegającą na opieszałym i długotrwałym zbieraniu materiału dowodowego w sprawie, podejmowaniu czynności ze znaczną zwłoką, nadto czynności nie wpływających i nie zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a w efekcie przewlekania czasu trwania postępowania ponad normy wynikające z przepisów postępowania, a także racjonalny okres, niezbędny dla dokonania czynności koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia sprawy;
- rażące naruszenie art. 37 § 2 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w dodatkowym terminie wyznaczonym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 września 2011 r. znak: [...];
- art. 7 w związku z 77 K.p.a., 35 K.p.a., art. 8 K.p.a. albowiem organy administracyjne winny rozpoznać sprawę bez zbędnej zwłoki, obowiązane są również do podejmowanie z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co w przedmiotowej sprawie przez 9 lat trwania postępowania nie zostało dokonane. Powyższe sprzeciwia się również zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do i organów administracyjni publicznej, a także narusza słuszny interes skarżącego, albowiem przedmiotowe postępowanie dotyczy inwestycji, której sprzeczna z prawem realizacja doprowadziła do powstaniu na nieruchomości sąsiedniej (w której udział w prawie własności przysługuje skarżącemu) stanu zagrożenia życia i zdrowia, co wynika z szeregu opinii zgromadzonych w toku postępowania oraz znacznej szkody majątkowej.
W skardze skarżący wniósł o wyznaczenie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od prawomocnego zakończenia postępowania; orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podał, że jest stroną postępowania w sprawie toczącej się pod sygn. akt: [...] w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowanego, rozbudowanego i nadbudowanego na hotel budynku usytuowanego przy ul. S. w K., zrealizowanego w okolicznościach wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę. Podał, że kilkakrotnie (pisma z dnia 21 września 2004 r., 29 listopada 2004 r., 21 grudnia 2004 r., 5 stycznia 2005 r.) składał do organu wnioski w celu zainicjowania postępowania w przedmiocie podjęcia działań w celu doprowadzenia inwestycji przy ul. S. do stanu zgodnego z prawem. W dniu 6 czerwca 2006 r. skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiocie rozbiórki. W przedmiotowym postępowaniu toczącym się pod sygn. akt: [...] nie zapadło jednak rozstrzygnięcie i dopiero dnia 13 września 2007 r. postępowanie to zostało połączone z toczącym się już wcześniej (od prawie 4 lat) postępowaniem w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W toku postępowania toczącego się pod sygn. akt: [...], zapadało szereg rozstrzygnięć i podejmowane było wiele czynności, które jednak nie zaowocowały wydaniem decyzji w I instancji.
W toku przedmiotowego postępowania wydano między innymi następujące rozstrzygnięcia:
- postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla Miasta z dnia 14 lutego 2005 r., znak [...] o wstrzymaniu robót budowlanych oraz zmieniające je postanowienie WINB w K. z dnia 8 lipca 2005 r. znak: [...];
- decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla Miasta nr [...] z dnia 14 kwietnia 2005 r. oraz uchylająca ją decyzja ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2005 r.;
- decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla Miasta [...] nr [...] z dnia 12 maja 2006 r. o umorzeniu postępowania i uchylająca ją decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2007 r.;
- decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla Miasta [...] (dalej w skrócie "PINB") nr [...] z dnia 18 grudnia 2007 r. i decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej w skrócie "WINB") z dnia 18 czerwca 2008 r. uchylająca decyzję organu I instancji;
- postanowienie PINB z dnia 24 listopada 2008 r. oraz uchylające je postanowienie WINB, a także wiele innych decyzji i postanowień.
W toku sprawy wykonano nadto wiele czynności kontrolnych (kontrole w dniach 21 października 2004 r., 21 grudnia 2004 r., 25 stycznia 2005 r., 10 marca 2005 r., 26 kwietnia 2005 r., 11 maja 2005 r. 27 maja 2005 r., 31 maja 2005 r., a także w późniejszych okresach). Na marginesie skarżący wskazał, że jedna z osób biorących udział w przedmiotowych kontrolach skazana została wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie za przestępstwo polegające m.in. na poświadczeniu nieprawdy w dokumentach w postaci protokołów kontroli przeprowadzonych na terenie budowy kamienicy przy ul. S., co do okoliczności mających istotne znaczenie prawne dla toczącego się postępowania administracyjnego, poprzez nieodnotowanie faktycznego zakresu zastanych robót budowlanych i poprzestaniu na ujawnieniu tylko tych okoliczności budowy, które dawały podstawę do przyjęcia przez organ kontroli stanowiska korzystnego - tak wyrok Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie Wydział II Karny z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II K 1805/06/P.
W toku prowadzonego postępowania zgromadzono szereg ekspertyz i opinii, w tym między innymi: opinię kominiarską mistrza kominiarskiego J. O. z dnia 31 maja 2007 r., opinię J. N. z dnia 26 listopada 2004 r. (obie wykonane dla budynku przy S.), protokół z dnia 2 kwietnia 2007 r. wykonany przez mistrza kominiarskiego J. O., ekspertyzę mgr inż. K. B. z listopada 2004 r., ekspertyzę dr inż. M. S. z czerwca 2005 r., ekspertyzę inż. A. A. z czerwca 2005 r. wraz z aneksami z 2005 r. i 2006 r., opinię dr. Inż. arch. J. S. z października 2006 r. (wykonana na zlecenie Prokuratury Okręgowej), opinię mgr inż. R. R. z dnia 30 marca 2006 r. Z większości powołanych opinii wynikało, że na skutek dokonanej nadbudowy powstało zagrożenie zdrowia i życia dla budynków sąsiednich - budynku przy ul. S., ponieważ zrealizowana nadbudowa ma negatywny wpływ na funkcjonowanie przewodów kominowych w tymże budynku. Kwestia ta jest o tyle istotna, że w powyższej sytuacji, jak wynika z dat powołanych opinii już w latach 2004-2006 organ miał zgromadzony znaczny materiał dowodowy świadczący o tym, że dalsze istnienie zabudowy budynku przy S. ma negatywny wpływ, a nawet zagraża zdrowiu i życiu użytkowników budynków sąsiednich. Tym bardziej więc winien podjąć wszelkie wysiłki, aby w miarę szybko zgromadzić materiał dowodowy, pozwalający na podjęcie w sprawie stosownego rozstrzygnięcia.
Postępowanie zainicjonowane poprzednią skargą na bezczynność zostało umorzone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 43/09, przy czym sąd wyraził pogląd, że skarga była w dniu wniesienia skargi zasadna, albowiem organ pozostawał w bezczynności, jednakże w dniu wyrokowania nie pozostawał już w bezczynności, a to z uwagi na wydanie w dniu 17 lipca 2009 r. postanowienia dotyczącego przedłożenia ekspertyzy technicznej. Postanowieniem z dnia 30 września 2009 r., WINB uchylił powyższe postanowienie WINB w części i w tym zakresie orzekł co do istoty. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1756/09 uchylono ww. postanowienie. Zdaniem skarżącego rodzi to wątpliwość, czy wydawane postanowienia faktycznie miały na celu zmierzanie do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, czy tylko podejmowanie czynności, które świadczyłyby o aktywności organu niezależnie od ich prawidłowości. Wyrok Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazywał, co winien ustalić organ przed wydaniem decyzji, wskazując na znaczne uchybienia organu II instancji, który rozstrzygał np. bez kompletnych akt, nie czyniąc własnych ustaleń w zakresie podstawy faktycznej, nie dokonywał oceny dowodów.
W międzyczasie, zanim zapadł wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, organ I instancji najpierw postanowieniem z dnia 10 lutego 2010 r. postanowił zlecić na koszt inwestora "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. wykonanie szeregu ekspertyz o których była mowa w postanowieniu WINB z dnia 30 września 2009 r., po czy postanowieniem PINB z dnia 6 kwietnia 2010 r. uchylono to postanowienie, a następnie postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2010 r. ponownie PINB postanowił zlecić na koszt inwestora wykonanie ekspertyz o których była mowa w postanowieniu WINB z dnia 30 września 2009 r. Uchylane i wydawanie kolejnych postanowień wynikało z niezgodności pomiędzy postanowieniem PINB z dnia 10 lutego 2010 r. z treścią postanowienia WINB z 30 września 2009 r. Następnie, na wniosek inwestora, PINB po raz kolejny uchylił swoje postanowienie z dnia 7 kwietnia 2010 r. zlecające wykonanie ekspertyz na koszt inwestora, ze względu na nieścisłość z postanowieniem WINB z dnia 30 września 2009r. W tym przypadku okazało się, że PINB omyłkowo pominął przymiotnik "prawidłowe" odnoszący się do sformułowania "funkcjonowanie przewodów kominowych". Postanowieniem WINB wydanym dwa dni później tj. 16 lipca 2010 r. zawieszono z kolei toczące się postępowanie do czasu rozstrzygnięcia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Taki sposób działania w sposób oczywisty, zdaniem skarżącego, świadczy o przedłużaniu postępowania. Akurat w tym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie formalnie wyeliminował postanowienie WINB z dnia 30 września 2009 r., jednak w przypadku innego rozstrzygnięcia ze względu na same tylko błędy organu i to błędy oczywiste i niczym nieuzasadnione okazałoby się, że postępowanie przedłużyłoby się zupełnie niepotrzebnie o co najmniej 6 miesięcy.
Kolejnym postanowieniem WINB z dnia 28 listopada 2011 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonalności. W tym przypadku, odmiennie niż w przypadku postanowienia z dnia 30 września 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonalności zaskarżonego postanowienia, a pomimo powyższego nie zostały podjęte czynności, których skutkiem byłoby jego wykonanie. Wyrokiem sądu administracyjnego z dnia 21 maja 2012 r. oddalono skargi na przedmiotowe postanowienie WINB z dnia 28 listopada 2011 r. W wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał ponownie jakie dostrzega braki w materiale dowodowym i o co winien zostać on uzupełniony. Zwrócono np. uwagę na okoliczność, że przedłożona "Inwentaryzacja architektoniczno - budowlana wykonanych robót (...)" z lutego 2010 r. jest wyjątkowo lakoniczna i nie zawiera niezbędnych, a brakujących informacji dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W grudniu 2012 r. zapadło kolejne postanowienie PINB w przedmiocie zobowiązania Inwestora do przedłożenia wyszczególnionej w postanowieniu dokumentacji, w tym, w zakresie uzupełnienia przedłożonej Inwentaryzacji. W przedmiotowym postanowieniu zakreślono termin do 30 kwietnia 2013 r.
Pomimo składanych przez skarżącego zażaleń czy to na bezczynność, czy też na przewlekłość, a nawet skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tym przedmiocie, postępowanie nadal nie zostało zakończone, a jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 maja 2012r. nawet zgromadzony materiał, choć obszerny nie jest wystarczający.
Skarżący, ostatnie zażalenie na przewlekłość skierowane do organu wyższego stopnia, wniósł w dniu 24 sierpnia 2012 r. Organ wyższego stopnia wskazał, że postanowieniem WINB z dnia 16 września 2011 r. uznano za zasadne zażalenie na przewlekłość i choć wyznaczono nowy termin dla załatwienia sprawy, nadal rozstrzygnięcie nie zapadło. Organ uznał też, że nie ma potrzeby wyrażania odrębnego stanowiska. Wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie rozstrzygnięcia o zażaleniu w prawem przewidziany sposób tj. w formie postanowienia. Organ jednak odpowiedział, że brak jest podstawy zobowiązującej go do zajęcia ponownego stanowiska. Zażalenie z dnia 24 sierpnia 2012 r. obejmowało dalszy okres prowadzenia postępowania administracyjnego, a zatem nie tylko stan faktyczny istniejący w chwili wydania postanowienia przez WINB z dnia 16 września 2011 r.
Skarżący podkreślił - na co wskazywał już sąd administracyjny w jednym z wyroków - że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest wyjątkowo nieudolnie. Co prawda zgromadzono znaczny materiał dowodowy, w aktach postępowania znajduje się szereg ekspertyz, opinii (wskazanych choćby na wstępie uzasadnienia), jednak jak wynika z opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartej w wyroku z dnia 21 maja 2012 r., czy we wcześniejszym wyroku z dnia 25 października 2010 r., nadal materiał zgromadzony nie jest wystarczający dla dokładnego wyjaśnienia sprawy. Sprawa dotyczy nadbudowy nieruchomości, która to nadbudowa spowodowała szereg niekorzystnych konsekwencji dla nieruchomości sąsiednich, w szczególności budynku zlokalizowanego w K. przy ul. S., którego współwłaścicielem jest skarżący. Nadbudowa ta, jak wynikało z szeregu opinii i ekspertyz kominiarskich, skutkuje zagrożeniem życia i zdrowia mieszkańców i użytkowników budynku przy ul. S. nr [...]. Tym bardziej więc postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie winno zostać przeprowadzone szybko. Tymczasem przebieg postępowania nie wskazuje bynajmniej, by działania realizowały zasadę szybkości postępowania, a także by realnie zmierzały do zgromadzenia materiału dowodowego i rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Postępowanie prowadzone jest wyjątkowo nieefektywnie, a podejmowane czynności albo są podejmowane ze znaczną zwłoką, albo w ogóle nie zmierzają do rozstrzygnięcia sprawy. Dla przykładu skarżący wskazał postanowienie z dnia 17 lipca 2009 r., które wydane zostało już po wniesieniu skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a jego wydanie sprawiło, że organ wyszedł ze stanu bezczynności. Ponadto podkreślił, że organ nie stosuje się do wytycznych zawartych w wydanych w sprawie wyrokach, a postanowienie wydane zostało ponad pół roku po wyroku sądu. Na uwagę, w ocenie skarżącego, zasługuje także sposób wydawania postanowień w przedmiocie np. zlecenia na koszt inwestora "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. wykonanie ekspertyz o których była mowa w postanowieniu WINB, które uchylane były dwukrotnie ze względu na oczywiste błędy organu. Przy czym błędów tych organ nie zauważył od razu, ale dopiero wówczas, gdy złożone zostały wnioski Inwestora, które zostały zresztą złożone tuż przed upływem terminu zakreślonego w postanowieniu.
Skarżący nadmienił, że stan przewlekłości (w odróżnieniu od stanu bezczynności) w orzecznictwie i doktrynie rozumie się jako sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, jak również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że przewlekłość postępowania występuje nie tylko wówczas, gdy postępowanie nie zostanie zakończone w wyznaczonym terminie, ale również wówczas, gdy sprawa zostaje załatwiona później niż mogłaby i powinna zostać załatwiona, podejmowane w jej toku czynności nie zmierzają do jej faktycznego rozstrzygnięcia, lub też podejmowane są ze znacznym opóźnieniem. Powyższe okoliczności zachodzą w przedmiotowej sprawie. Organ od dawna (lata 2004 -2006) jest w posiadaniu szeregu opinii i ekspertyz, które dawały pewien zarys stanu faktycznego. Nawet jeżeli organ miał wątpliwości co do przepisów materialnoprawnych, na podstawie których winien procedować, to wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazywały popełnione błędy oraz kierunek działań. Pomimo powyższego nadal nie został zgromadzony materiał dowodowy. Przy czym zbieranie materiału dowodowego w takim tempie prowadzić będzie do jego dezaktualizacji (jak np. w przypadku opinii z lat 2004 - 2007).
Także sam wysoki stopień skomplikowania sprawy nie uzasadnia jeszcze prowadzenia sprawy ponad rozsądne ramy czasowe, szczególnie w sytuacji, w której część postanowień mogła zapaść wcześniej, a postanowienia nakładające obowiązki na inwestora winny być egzekwowane.
Interes skarżącego jest w takiej sytuacji tym bardziej zagrożony, jako, że z szeregu zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nadbudowa budynku nr [...] w obecnym kształcie zagraża życiu i zdrowi użytkowników budynku nr [...].
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dla Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi. Organ podał, że w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania ustalono, że w budynku przy ul. S. wykonano roboty budowlane polegające na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego obiektu budowlanego z przeznaczeniem na hotel. Na powyższe roboty budowlane inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę. Roboty zostały zakończone, a obecnie w obrocie prawnym nie pozostaje żadna decyzja o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 28 listopada 2011 r., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1756/09 z 25 października 2010 r. (uchylającym postanowienie WINB z dnia 30 września 2009 r. znak: [...], orzekające w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej), uchylił w całości postanowienie PINB z dnia 17 lipca 2009 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 171/12 z dnia 21 maja 2012 r., sąd oddalił skargę w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej, wskazując szczególnie, że: "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - mimo, że obszerny - nie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia pozwalającego doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem". Wobec powyższego organ, będąc związany oceną prawną i wskazaniami określonymi w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie postanowieniem z dnia 10 grudnia 2012 r. zobowiązał inwestora w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, do uzupełnienia przedłożonego dotychczas materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi wskazanymi w tym wyroku, w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. Ponadto postanowieniem z dnia 10 grudnia 2012 r., zawiadomił strony postępowania administracyjnego, że przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2013 r. Natomiast w dniu 24 kwietnia 2013 r. działając na podstawie art. 10 K.p.a., przed wydaniem decyzji kończącej niniejsze postępowanie organ zawiadomił strony postępowania administracyjnego o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwością wypowiedzenia się co do kompletnego materiału dowodowego. W dniu 30 kwietnia 2013 r. (data pisma przesłanego fax-em) inwestor złożył wniosek, w którym zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu z uwagi na przedłożenie przez inwestora opracowanej dokumentacji [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków i czas potrzebny temu organowi na dokonanie uzgodnienia. Postanowieniem z dnia 6 maja 2013 r. organ odmówił zmiany postanowienia w zakresie zmiany terminu.
Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie dołożył wszelkich starań, aby terminy określone w art. 35 K.p.a. zostały zachowane. Wszelkie czynności w szczególności wydanie postanowienia z dnia 10 grudnia 2012 r. zobowiązujące inwestora do uzupełnienia przedłożonego dotychczas materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi wskazanymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 171/12 miały na celu jak najszybsze zakończenie przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Ponadto organ wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Organ związany jest wyrokiem Sądu sygn. akt II SA/Kr 171/12 z dnia 21 maja 2012 r. w dalszym toku postępowania skoncentrował się, więc na zebraniu kompletnego i wyczerpującego materiału dowodowego. Również wydanie postanowienia z dnia 10 grudnia 2012 r., którym zawiadomiono strony że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. wynikało z konieczności uzupełnienia przez inwestora dotychczas zgromadzonego (choć bardzo obszernego) materiału dowodowego, który w swej obecnej formie nie pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia w nin. sprawie. Tylko rzeczywiste zaistnienie przeszkód, wskazanych w art. 35 § 5 K.p.a., a nie samo wykonanie czynności, przewidzianej w art. 36 K.p.a., może spowodować przedłużenie wiążącego organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 86/13 po rozpoznaniu skargi T. M. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla Miasta [...] stwierdził, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 31 maja 2013 r. znak: [...] prowadzone było przewlekle, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I), wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. grzywnę w kwocie 5 000 zł (pkt II), w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umorzył (pkt III).
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dla Miasta [...], uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzając, że Sąd I instancji nie przeanalizował wszystkich istotnych aspektów rozpoznawanej sprawy oraz nie uzasadnił należycie przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji nie dostrzegł problemów intertemporalnych, występujących przy orzekaniu w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny, które powstały na tle nowelizacji przepisów P.p.s.a. dokonanych ustawami: z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), a także z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173). Powołana wyżej ustawa nowelizacyjna z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., wprowadziła do zakresu kognicji sądu administracyjnego orzekanie w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W związku z brakiem przepisów przejściowych w tej ustawie powstała wątpliwość, czy sąd administracyjny ma uprawnienia do badania, w aspekcie przewlekłości, sposobu prowadzenia postępowania przez organ przed dniem 11 kwietnia 2011 r., czy też ocenie Sądu mogą zostać poddane jedynie czynności organu podjęte w okresie obowiązywania ustawy w nowym brzmieniu.
Odnosząc się do tego zagadnienia należy zauważono, że w orzecznictwie wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego składu pięciu sędziów z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2004 r., SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę, lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać bowiem może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2005 r., P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicza: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zaś, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71).
Stanowisko, że zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 października 1997 r., FPK 11/97 (ONSA 1998, nr 1, poz. 10). Należy zatem stwierdzić, że w rozważanym przypadku do czynienia mamy z tzw. retrospektywnością prawa, tj. sytuacją, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia, które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1 oraz z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2). Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa – od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym (tj. stosunkiem prawnym, zdarzeniem oraz stanem rzeczy określonego rodzaju), które powstały przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, ale które trwają nadal w momencie jej wejścia w życie (zob. M. Sobol, Zasada aktualności regulacji w prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2011, s. 256). Intertemporalna zasada retrospektywności nie jest przy tym objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa (wyrok TK z 31 marca 1998 r., K 24/97). Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r., K 11/04).
Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zasady bezpośredniego stosowania prawa nowego prowadzi do konieczności uznania, że dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po 11 kwietnia 2011r., ale również zachowania organu przed tą datą (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 44, P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego po nowelizacji, Monitor Prawniczy 2010/10, s. 562). Pogląd powyższy, który należy podzielić, przyjęty został również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12 i z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało także ustalenie, w stosunku do jakiego okresu prowadzonego przez organ postępowania możliwe było dokonanie oceny, czy przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że z dniem 17 maja 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, która wprowadziła do art. 149 P.p.s.a. możliwość orzekania przez Sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce "z rażącym naruszeniem prawa" (w skardze kasacyjnej błędnie wskazuje się dzień 20 kwietnia 2011 r. jako dzień wejścia w życie niniejszej ustawy). W przypadku tej regulacji, inaczej niż w powołanej wyżej ustawie z dnia 3 grudnia 2010 r., ustawodawca wprowadził przepis przejściowy – art. 16, który stanowi, że przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Przy uwzględnieniu zacytowanej regulacji intertemporalnej, opartej na zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie przez sąd, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest możliwe tylko odnośnie do tych czynności, które wadliwie podjęto, albo których wadliwie zaniechano począwszy od dnia 17 maja 2011 r., choćby działanie lub zaniechanie rozpoczęło się wcześniej. Ustawodawca wyłączył bowiem wyraźnie wsteczne działanie nowej regulacji. Relewantnym dla sądu (z punktu widzenia skali naruszenia prawa) może być wyłącznie zachowanie organu w czasie obowiązywania nowej regulacji (P. Kornacki, op. cit., s. 52-53). Należy bowiem mieć na względzie, że ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. wprowadzono odpowiedzialność majątkową funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Stosownie do art. 5 pkt 3 w związku z art. 6 pkt 8 niniejszej ustawy jedną z przesłanek odpowiedzialności stanowi rażące naruszenie prawa, które zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem na podstawie art. 149 lub art. 154 § 2 P.p.s.a. Wobec tego, uwzględniając przepis art. 16 wskazanej ustawy, należy stwierdzić, że ocenie pod kątem rażącego naruszenia prawa mogą podlegać tylko te czynności, które miały miejsce po dniu 17 maja 2011 r. Trzeba podkreślić, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego stanowi prejudykat. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa zostało systemowo powiązane z odpowiedzialnością majątkową funkcjonariuszy publicznych. Dlatego wyrok sądu administracyjnego, w zakresie oceny czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, musi dotyczyć okresu, do którego zgodnie z przepisem intertemporalnym, ma zastosowanie ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji w ogóle rozważał wyżej przedstawione problemy prawne, w szczególności Sąd nie wziął pod uwagę, że dokonanie oceny, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa dopuszczalne jest wyłącznie w stosunku do działań lub zaniechań organu w okresie od wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 20 stycznia 2011 r., a więc regulacji dającej podstawę do stwierdzenia takiego naruszenia prawa wskutek przewlekłości postępowania.
Ponadto Sąd I instancji uczynił przedmiotem oceny działania podejmowane przez organ od 2004 r. do wydania decyzji z dnia 31 maja 2013 r., nie dostrzegając, że w istocie były prowadzone dwa postępowania administracyjne – postępowanie w przedmiocie odstępstwa od pozwolenia na budowę i postępowanie naprawcze, które miało doprowadzić do zgodności z prawem obiektu budowlanego, co do którego została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę. Przewlekłość może być zaś stwierdzona w odniesieniu do konkretnego postępowania prowadzonego przez organ. Art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi bowiem o skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie na działanie organów administracji publicznej jako takie w aspekcie ich funkcjonowania. Okoliczność, że w stosunku do określonej inwestycji toczy się więcej niż jedno postępowanie, co na gruncie Prawa budowlanego nie jest rzadkością, oznacza, że oceniając czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły należy wyraźnie odróżnić które czynności organu były związane z danym postępowaniem. Przedmiot konkretnego postępowania administracyjnego decyduje o tym, jakie czynności procesowe organ obowiązany jest podjąć. Na gruncie Prawa budowlanego czynności te, w zależności od przedmiotu postępowania, mogą być różne z uwagi na cel, któremu służy określone postępowanie.
Dodano, że art. 35 § 5 K.p.a., do terminów załatwienia sprawy administracyjnej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd I instancji nie wyjaśnił należycie, jakie czynności miał podjąć organ w związku z faktem przejęcia akt administracyjnych sprawy przez prokuraturę i wpływu tego zdarzenia na terminowość procedowania organu. Trudno zaś podzielić stanowisko Sądu I instancji, że rzeczą organu było dokonanie uwierzytelnionych kserokopii akt, w sytuacji nagłego ich odebrania przez prokuraturę. Sąd dokonał błędnej oceny stanu faktycznego, uznając, że "przed udzieleniem akt prokuraturze rzeczą organu było dokonanie ich uwierzytelnionych kserokopii i dalsze prowadzenie sprawy". Dokonując takiej oceny nie dostrzeżono bowiem, że organy ścigania dokonały zabezpieczenia dokumentów, stanowiących akta sprawy, w trakcie przeszukania pomieszczeń PINB. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast dlaczego Sąd uznał, że istniała faktycznie możliwość wykonania kserokopii akt sprawy w tym czasie.
Sąd I instancji nie wyjaśnił też, czy i jakie czynności miał podejmować organ, kiedy toczyły się postępowania odwoławcze albo kiedy akta znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy zdaniem Sądu I instancji w okresie kiedy akta znajdowały się w organie odwoławczym, a następnie w sądzie administracyjnym organ I instancji obowiązany był do podejmowania jakichkolwiek czynności, jaki wpływ na ocenę toku postępowania ma kwestia wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przez sąd, co miało chociażby miejsce w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1756/09. W tej mierze niewystarczające jest krytyczne stanowisko Sądu I instancji wyrażone w stosunku do zawieszenia postępowania administracyjnego. Nie wynika bowiem z niego jak Sąd ocenia możliwość dalszego procedowania organu pierwszej instancji w sytuacji, kiedy wydane przez ten organ rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do organu odwoławczego, a następnie sprawa poddana została kontroli sądu administracyjnego.
Należy zwrócić także uwagę, że w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ ten, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Twierdzenie Sądu, że organ "uchyla się od samodzielnej oceny zgromadzonych dowodów przerzucając wykonanie tych obowiązków na autora ekspertyzy technicznej" nie uwzględnia specyfiki tego postępowania.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wielokrotnie wskazuje, że dane czynności organu mogły być przeprowadzone "znacznie wcześniej" albo zostały przeprowadzone "zbyt późno", nie określając jednak, kiedy czynności te, zdaniem Sądu, mogły być dokonane. Posługiwanie się takimi nieprecyzyjnymi określeniami, w sytuacji, gdy Sąd ma dokonać oceny zachowania terminowości prowadzonego postępowania nie może być uznane za prawidłowe.
Wobec powyższego stwierdzono, że z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. wiąże się naruszenie art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., gdyż zastosowanie tych przepisów nie zostało uzasadnione przede wszystkim w powiązaniu z kwestiami intertemporalnymi, a także nie uwzględniło wskazanych wyżej elementów stanu faktycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji nie był uprawniony do dokonania oceny, czy postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły w okresie poprzedzającym wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 76/10, oddalającego skargę na bezczynność organu. W dacie wydania niniejszego wyroku nie istniała podstawa prawna do badania przewlekłości postępowania, gdyż jak już wyżej wskazano, ustawa wprowadzająca do zakresu kognicji sądu orzekanie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Zatem wskazanym wyrokiem Sąd nie mógł w sposób wiążący wypowiedzieć się w tym przedmiocie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, czyli w przypadkach, gdy sprawa powinna być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz przez inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W tej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2757/13 uchylił poprzedzający go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 86/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Ponownie rozpoznając tą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany jest poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 P.p.s.a. i zarazem zobowiązany jest rozpoznać sprawę zgodnie z wyraźnymi wytycznymi zawartymi w tym wyroku. Te wytyczne sprowadzają się do zobowiązania Sądu I instancji do przeanalizowania wszystkich istotnych aspektów rozpoznawanej sprawy oraz należytego uzasadnienia przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny nałożył na Sąd I instancji obowiązek zbadania od 17 maja 2011 r. charakteru przewlekłości prowadzenia w tej sprawie postępowania przez organy administracji w kontekście wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Kolejnym obowiązek Sądu I instancji ma być ustalenie, czy oceny przewlekłości postępowania Sąd dokonuje co do prowadzonego postępowania w przedmiocie odstępstwa od pozwolenia na budowę, czy też postępowania naprawczego, które miało doprowadzić do zgodności z prawem obiektu budowlanego, co do którego została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ma także rozważyć treść art. 35 § 5 K.p.a. co do sposobu ustalania terminów załatwienia sprawy administracyjnej, do których nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto Sąd I instancji ma ocenić, jakie czynności miał podjąć organ w związku z faktem przejęcia akt administracyjnych sprawy przez prokuraturę i wpływu tego zdarzenia na terminowość procedowania organu. Wreszcie zarzucono Sądowi I instancji, że nie wyjaśnił, czy i jakie czynności miał podejmować organ, kiedy toczyły się postępowania odwoławcze albo kiedy akta znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie i czy w takiej sytuacji organ I instancji w okresie kiedy akta znajdowały się w organie odwoławczym, a następnie w sądzie administracyjnym obowiązany był do podejmowania jakichkolwiek czynności, jaki wpływ na ocenę toku postępowania ma kwestia wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przez sąd, co miało chociażby miejsce w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1756/09. Nie rozważono możliwości dalszego procedowania organu pierwszej instancji w sytuacji, kiedy wydane przez ten organ rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do organu odwoławczego, a następnie sprawa poddana została kontroli sądu administracyjnego.
Ponadto zarzucono Sądowi I instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wielokrotnie wskazuje, że dane czynności organu mogły być przeprowadzone "znacznie wcześniej" albo zostały przeprowadzone "zbyt późno", nie określając jednak, kiedy czynności te mogły być dokonane. Posługiwanie się takimi nieprecyzyjnymi określeniami w sytuacji, gdy Sąd ma dokonać oceny zachowania terminowości prowadzonego postępowania nie mogło być uznane za prawidłowe.
Dla przypomnienia należy wskazać także istotną okoliczność tej sprawy, mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji nie był uprawniony do dokonania oceny, czy postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły w okresie poprzedzającym wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 76/10, oddalającego skargę na bezczynność organu. W dacie wydania niniejszego wyroku nie istniała bowiem podstawa prawna do badania przewlekłości postępowania, gdyż ustawa wprowadzająca do zakresu kognicji sądu orzekanie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Zatem wskazanym wyrokiem Sąd nie mógł w sposób wiążący wypowiedzieć się w tym przedmiocie.
Sąd ponownie rozpoznając sprawę przytoczył treść wytycznych Sadu II instancji, które wiążą Sąd I instancji w tej sprawie i wskazują na kierunek rozpoznania sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zwrócił się – stosownie do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego - do pełnomocnika skarżącego o sprecyzowanie przedmiotu skargi na przewlekłość postępowania i na pytanie Sądu pełnomocnik oświadczył, że skarga na przewlekłość dotyczy postępowania naprawczego, mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem obiektu budowlanego, co do którego została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę.
W ślad za stanowiskiem Sądu II instancji w zakresie ustalenia, od kiedy należy badać stan przewlekłości postępowania Sąd I instancji przyjmuje, że stan ten należy oceniać począwszy od dnia 17 września 2004 r. Wprawdzie zmiana art. 149 P.p.s.a. poszerzająca zakres badania o przewlekłość postępowania weszła w życie dopiero z dniem 11 kwietnia 2011 r. (na podstawie art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), tym niemniej należy stwierdzić, że przewlekłość postępowania dotyczy oceny pewnej ciągłości czynności podejmowanych w danym postępowaniu. Skoro ustawodawca wprowadził instytucję przewlekłości postępowania i nie wskazał, czy instytucja ta dotyczy postępowań wszczynanych tylko po dniu 11 kwietnia 2011 r., to należy przyjąć że dotyczy ona każdego postępowania, które przed tą datą (11 kwietnia 2011 r.) nie zostało zakończone niezależnie od tego, kiedy zostało ono wszczęte. Zgodnie więc ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w tej sprawie co do oceny przewlekłości postępowania należy przeanalizować czynności organu począwszy od dnia 17 września 2004 r. Nie ma przy tym znaczenia i ta okoliczność, że w dniu 19 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał w sprawie ze skargi na bezczynność organu, skoro skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania to dwie odrębne skargi. Takie jest też wiążące w tej sprawie stanowisko Sądu II instancji.
Po rozwianiu w tym zakresie ewentualnych wątpliwości Sąd mógł skupić się na ocenie przewlekłości tego postępowania i to od daty jego wszczęcia.
Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego ponownie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji jest przede wszystkim ustalenie, czy organowi administracji można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga bowiem jest dopuszczalna w tej sprawie i została wniesiona po wezwaniu organu wyżej instancji do usunięcia naruszenia prawa, czym wyczerpano tryb przeciwdziałania przewlekłości postępowania administracyjnego.
Sąd ponawia uwagę stawianą organom administracyjnym, że przedłożone przez organ akta administracyjne są nieuporządkowane, zawierają wiele kopii tych samych dokumentów, nie są chronologicznie ułożone. Składają się z szeregu teczek, zawierających te same numery (np. podwójne teczki nr 1) i na dodatek w tych teczkach zawarte są i oryginały i kserokopie i to nieraz w kilku egzemplarzach i w kilku teczkach. Utrudnia to dokonanie oceny prawidłowości prowadzenia postępowania, ale oczywiście nie umożliwia dokonanie takiej oceny.
Postępowanie w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji realizowanej przy ul. S. w K. zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 17 września 2004 r. PINB w dniach 21 października 2004 r., 21 grudnia 2004 r., 31 grudnia 2004 r., 25 stycznia 2005 r. i w dniu 22 lutego 2005 r. przeprowadził kontrole przedmiotowego obiektu.
W ocenie Sądu prawidłowo przeprowadzając kontrole można było ustalić stan faktyczny już na podstawie jednej, co najwyżej dwóch kontroli. Już taka ilość kontroli wskazuje na brak należytego ustalania stanu faktycznego sprawy.
W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 21 października 2004 r. stwierdzono, że posesja przy ul. S. w K. zabudowana jest budynkiem frontowym z oficyną lewą i tylną, a obiekt zlokalizowany jest w zabudowie zwartej obustronnie. Ustalono, że budynek frontowy ma sześć kondygnacji nadziemnych i jest podpiwniczony w całości. Część frontowa obiektu przekryta jest jednospadowym, dwupołaciowym dachem, oficyny przekryte są stropodachem. Od strony podwórka wybudowany został szyb windy zewnętrznej w konstrukcji stalowej. Przebudowano istniejący budynek frontowy, wykonano nowy dach na budynku frontowym, nadbudowano oficynę lewą i wybudowano nową oficynę tylną. W dniu kontroli inwestycja była na etapie stanu surowego, z trwającymi robotami wewnątrz budynku w zakresie budowy ścian działowych oraz robotami instalacyjnymi. Dokonano sprawdzenia realizacji inwestycji w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, tj. ocieplenia ścian szczytowych budynku od strony budynków nr [...] i [...] przy ul. S., nadbudowy komina budynku nr [...], podbicia fundamentów. Stwierdzono, że inwestor ocieplił ścianę graniczną od strony budynku nr [...] styropianem i otynkował ją. Stwierdzono, że inwestor nadbudował komin na budynku nr [...], przylegający do nadbudowanej ściany szczytowej budynku nr [...]. Zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał nadbudowy kominów na sąsiedniej kamienicy.
W ramach kontroli z grudnia 2004 r. stwierdzono odstąpienia w zakresie ilości wykonanych okien połaciowych oraz lokalizacji drzwi wejściowych na parterze, które wykonano w miejsce okna. Stwierdzono także zmianę wystroju opasek okiennych i lukarn. Na tym etapie postępowania nie stwierdzono odstąpienia przez inwestora od warunków i ustaleń decyzji pozwolenia na budowę, mimo że taka możliwość wynikała z przeprowadzenia dowodu w postaci oględzin.
W trakcie kontroli 25 stycznia 2005 r. organ I instancji stwierdził wykonanie zadaszenia podwórka - przekrytego prowizorycznie folią; zmianę lokalizacji niektórych wewnętrznych ścianek działowych, otworów i przejść; wymurowanie murków ogniowych po obu stronach budynku nr [...], tj. od strony budynku nr [...] i nr [...]; zmianę lokalizacji schodków wyrównawczych, komunikacyjnych przy windzie pomiędzy budynkiem frontowym a oficyną, oraz zmiany konstrukcyjne w zakresie technologii stropów. Dokonano pomiarów wysokości pomieszczeń na poszczególnych kondygnacjach (stan surowy bez warstw podłogowych), stwierdzając odstąpienia w zakresie wysokości kondygnacji budynku frontowego w starej części budynku, w którym pozostawiono na dotychczasowym poziomie istniejące, zabytkowe stropy belkowe. Stwierdzono, że wykonana płyta betonowa posadzki piwnic jest na wysokości istniejącej kamiennej ściany fundamentowej. Inwestor wykonał podbicie fundamentu muru granicznego od strony podwórka posesji nr [...] w postaci muru betonowego na całej wysokości piwnic. W posadzce piwnic wykonano kanały pod klimatyzację.
W tym stanie prowadzonego postępowania nie było podstaw do tak przewlekłego gromadzenia materiału dowodowego i nie zaistniała żadna przesłanka wynikająca z art. 35 § 5 K.p.a., która wskazywałaby na wstrzymanie biegu 2-miesięcznego terminu załatwienia sprawy.
Ponadto mimo ustalanego stanu faktycznego, który bezsprzecznie wskazywał na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ I instancji nie dokonał natychmiastowego wstrzymania dalszej realizacji inwestycji i dopiero w dniu 14 lutego 2005 r. organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poza. 1409 z późn zm.) wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji architektonicznej obiektu zrealizowanego z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, sporządzonej na kopii zatwierdzonego projektu budowlanego oraz oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych w zakresie ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Niewątpliwie brak takiego zdecydowania w koncentrowaniu materiału dowodowego i dość opieszałe wyciąganie z tego wniosków wskazuje na już wówczas zaznaczającą się przewlekłość postępowania. Wprawdzie w dniu 10 stycznia 2005 r. akta sprawy zostały przekazane Prokuratorowi, ale nie wpłynęło to na tok dalszych czynności organu I instancji. Okoliczność przekazania akt w żaden sposób nie wpłynęła na podejmowane po tej dacie czynności przez PINB.
Postanowieniem z 14 lutego 2005 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i to postanowienie doręczono inwestorowi dopiero podczas kolejnej kontroli w dniu 10 marca 2005 r. To także świadczy o powolnym prowadzeniu czynności i zaprzeczaniu celu, jaki było wstrzymanie wykonywania prac z odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Takie wstrzymanie służy bowiem powstrzymaniu inwestora przed dalszym prowadzeniem inwestycji niezgodnie z projektem budowlanym. Co istotne, pomiędzy kontrolami przeprowadzanymi jesienią 2004 r. a kontrolą z daty 10 marca 2005 r. inwestor cały czas realizował prace budowlane, przyspieszając tym zakończenie całej inwestycji.
Nie zmienia oceny przewlekłości postępowania sygnalizowana już okoliczność przekazania akt w styczniu 2005 r. Prokuraturze (teczki z aktami sprawy w kolorze czerwonym), skoro nie spowodowało przerwy w dalszym prowadzeniu postępowania w same teczki (w kolorze czerwonym) zawierają kserokopie z oryginałów akt. Nie stanowiło to przesłanki do wstrzymania biegu terminu załatwienia sprawy stosownie do art. 35 § 5 K.p.a. Sąd I instancji rozważa tą okoliczność, ponieważ wynika to z wytycznych wydanego w tej sprawie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W dniu 14 kwietnia 2005 r. organ I instancji wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego – w terminie do 15 maja 2005 r.
Tak ww. postanowienie z daty 14 lutego 2005 r. jak i decyzja z dnia 14 kwietnia 2005 r. zostały zaskarżone środkami odwoławczymi. Po wydaniu tych decyzji w dniach: 26 kwietnia 2005 r., 11 maja 2005 r., 27 maja 2005 r., 31 maja 2005 r. i 23 czerwca 2005 r. organ I instancji przeprowadzał kontrole które potwierdzały dalsze wykonywanie robót budowlanych przez inwestora.
Jak wynika z akt sprawy w dniu 8 lipca 2005 r. organ II instancji uchylił w całości postanowienie organu I instancji z dnia 14 lutego 2005 r. i jednocześnie orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji architektonicznej obiektu zrealizowanego z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, sporządzonej na kopii zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ekspertyzy dotyczącej wykonanych robót budowlanych w zakresie ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności w zakresie ich wpływu na sąsiednie obiekty i z przepisami o ochronie zabytków. Wyjaśnił, że to wstrzymanie znajduje swą podstawę w art. 50 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, a postanowienie organu I instancji wymagało jedynie zreformowania. Także organ odwoławczy w dniu 8 lipca 2005 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora z dnia 14 kwietnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą wydania decyzji przez organ I instancji mogła być dopiero właściwa ocena techniczna dokonana zgodnie z postanowieniem PINB z dnia 14 lutego 2005 r. Decyzja ta wpłynęła do organu I instancji w dniu 11 lipca 2005 r.
Od maja 2005 r. do lipca 2005 r. akta sprawy organ I instancji przekazał organowi odwoławczemu i za ten okres nie można stawić PINB zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ stosownie do art. 35 § 5 K.p.a. organ I instancji musiał w związku z wniesionymi środkami odwoławczymi przekazać także i akta administracyjne. Od lipca 2005 r. (jak już na to wskazano, dnia 11 lipca 2005 r. organ II instancji przekazał swoje rozstrzygniecie organowi I instancji) organ I instancji dysponował aktami sprawy i mógł podejmować dalsze czynności. W tym czasie aż do dnia 28 listopada 2005 r. organ I instancji nie podjął jednak czynności. Dopiero w dniu 28 listopada 2005 r. Powiatowy Inspektor na podstawie art. 81c ust. 2. Prawa budowlanego wydał postanowienie, w którym nakazał inwestorowi przedłożenie ekspertyzy technicznej stanowiącej uzupełnienie opracowania "Ekspertyza w sprawie wykonania robót budowlanych z odstępstwem", zawierającej także inwentaryzację obiektu – w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r.
Niewątpliwie cztero-miesięczny okres badania oceny technicznej przez organ I instancji należy uznać za przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby w tym czasie zaistniały jakieś okoliczności uzasadniające wstrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a.
Ponadto mimo nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyz (postanowienie z dnia 8 lipca 2005 r.) organ I instancji zaniechał wyegzekwowania spełnienia tego obowiązku. O tym, że w tym okresie organ I instancji dysponował aktami sprawy wskazuje także zawiadomienie PINB z daty 30 stycznia 2006 r. informujące o możliwości zapoznania się stron ze zgromadzonym materiałem dowodowym (na podstawie art. 10 § 1 K.p.a.). Nie ma przy tym pewności, czy rzeczywiście organ I instancji miał kopie akt sprawy, skoro w aktach znajduje się pismo Prokuratora Prokuratury Okręgowej z dnia 26 października 2006 r. z informacją, że w związku z nieodebraniem, wykonanych na prośbę PINB, kserokopii materiałów, przekazuje te kserokopie i po raz kolejny stwierdza, że istnieje możliwość zapoznania się z oryginałami w siedzibie prokuratury. Pracownicy organu I instancji dopiero w okresie styczeń - marzec 2007 r. zapoznawali się z oryginalnymi aktami w prokuraturze i sporządzali z nich brakujące kserokopie.
Niezależnie od tego, jaką część akt sprawy posiadał organ I instancji, to i tak sprawa była w tym czasie prowadzona przewlekle. Gdyby organ ten prowadził postępowanie na podstawie tylko części akt, to dodatkowo stanowiłoby to naruszenie zasad ogólnych K.p.a. (np. art. 7 K.p.a.) i stanowiłoby wręcz celowe prowadzenie postępowania tylko na podstawie części akt wiedząc, że samo to stanowiłoby podstawę do uchylenia wydanych przez organ I instancji rozstrzygnięć. Jedną z postaci przewlekłości postępowania jest jego celowe prowadzenie na podstawie tylko fragmentu materiału dowodowego, co z założenia naraża strony na uchylanie tak wydawanych decyzji lub postanowień czego konsekwencją jest i tak przedłużenie biegu sprawy.
Dalej z akt sprawy wynika, że PINB decyzją z dnia 12 maja 2006 r. umorzył postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego w sprawie robót budowalnych związanych z przebudową budynku przy ul. S. prowadzanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Umorzono postępowanie dlatego, że z obiegu prawnego została wyeliminowana decyzja o pozwoleniu na budowę (nastąpiło to z chwilą wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 19 stycznia 2006 r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia z dnia 29 kwietnia 2005 o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 3 marca 2004 r.), a tym samym zaistniała sytuacja wskazująca na brak podstaw do kontynuowania postępowania w przedmiocie odstępstw od projektu budowlanego.
W dniu 20 lutego 2007 r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie WINB z dnia 14 lutego 2007 r. o uchyleniu postanowienia PINB z dnia 28 listopada 2005 r. dotyczącego nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Organ II instancji stwierdził, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego należy stosować w innych przypadkach niż określone w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w tych przypadkach, w których ustawa nie narzuca organowi innego sposobu uzyskania ekspertyzy. Ponadto organ powtórnie nałożył obowiązki nałożone już w pozostającym w obrocie prawnym postanowieniu z dnia 8 lipca 2005 r., ograniczając je do uzupełnienia ekspertyzy wykonanej przez Z. J. w 2005 r., podczas gdy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie służy uzupełnianiu ekspertyzy. W okresie grudzień 2005 r. - luty 2007 r. akta sprawy znajdowały się (przynajmniej częściowo) w organie II instancji i w związku z tym za ten okres zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania nie jest zasadny.
W dniu 13 sierpnia 2007 r. wpłynęła do PINB decyzja Wojewódzkiego Inspektora z dnia 3 sierpnia 2007 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora z dnia 12 maja 2006 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowalnych związanych z przebudową budynku przy ul. S. prowadzanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z powodu wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, wszczęte postępowanie w sprawie o odstępstwa od pozwolenia na budowę powinno być kontynuowane jako postępowanie naprawcze i jego umorzenie jest nieprawidłowe.
W związku z przekazaniem akt organowi II instancji także za okres od lutego 2007 r. do sierpnia 2007 r. zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania nie jest zasadny.
Pismem z dnia 23 sierpnia 2007 r. organ I instancji wezwał strony do udziału w oględzinach, przeprowadzając je w dniu 11 września 2007 r. W wyniku tych oględzin ustalono, że inwestycja została zrealizowana i ją opisano (posesja przy ul. S. jest zabudowana budynkiem frontowym o sześciu kondygnacjach naziemnych w tym trzy w poddaszu, budynkiem bocznej oficyny o sześciu kondygnacjach naziemnych, przylegającym do nieruchomości przy ul. S. oraz budynkiem pięciokondygnacyjnym oficyny tylnej przylegającej do nieruchomości przy ul. S.. W pierwotnie istniejącym obrysie podwórka, tj. sprzed zabudowania go oficyną tyIną zostały wykonane nowe piwnice. Nad częścią tych piwnic został wybudowany budynek oficyny tylnej o pięciu kondygnacjach nadziemnych, a nad pozostałą częścią piwnic w obrysie podwórka zostało wykonane przekrycie dachem przeszklonym. Zamknięcie zadaszenia podwórka, które z trzech stron jest wygrodzone ścianami powyżej opisanych budynków, a od strony [....] nowo wybudowaną ścianą zdylatowaną od istniejącego muru granicznego, stanowi niezależne pomieszczenie użytkowe dla celów hotelowych. W narożu podwórka u zbiegu budynku frontowego i oficyny bocznej został wykonany panoramiczny dźwig osobowy obsługujący wszystkie kondygnacje przedmiotowego obiektu budowlanego. Powyższe budynki wraz z zabudowanym podwórkiem stanowią jedną całość obiektu budowlanego użytkowanego jako hotel. Budynek frontowy jest przekryty dachem jednospadowym dwupołaciowym. Natomiast obie oficyny są przekryte stropodachami, na których są wykonane tarasy nie zadaszone. Z oficyny bocznej są dwa niezależne wyjścia na tarasy).
W dniu 19 października 2007 r. organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, powołując jako jego podstawę prawną art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Okres od sierpnia 2007 r. do 19 października 2007 r. należy uznać za przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym bowiem czasie w okresie ponad 2 miesięcy organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin i wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Była to zbyt mała koncentracja czynności procedury administracyjnej i to zwłaszcza w sytuacji, w której inwestor za wszelką cenę zamierzał zakończyć inwestycję realizowaną bez pozwolenia na budowę. Przy zwykłej staranności wymaganej od pracowników Inspektoratu Nadzoru Budowlanego czynności związane tak z oględzinami jak i oceną tych oględzin (tu postanowienie z 19 października 2007 r.) powinny zapaść znacznie szybciej. Tym samym w tym okresie nie zaistniała przesłanka z art. 35 § 5 K.p.a. uzasadniająca tak powolne podejmowanie czynności.
Dopiero w dniu 18 grudnia 2007 r. PINB wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 37 ust. 2 tej ustawy decyzję w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku sporządzania i przedstawiania projektu zamiennego doprowadzającego przedmiotowy budynek do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodności z przepisami, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z uzgodnieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. - w terminie do dnia 31 marca 2008 r. Kolejne znaczące "rozciągnięcie" czasowe podejmowanych czynności nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w materiale sprawy i w ocenie Sądu nakładanie na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (Sąd w tej sprawie nie ocenia prawidłowości zastosowania tego przepisu) powinno nastąpić tuż po przeprowadzonych oględzinach, a nie ponad trzy miesiące po tej czynności dowodowej i to niezależnie od tego, że na postanowienie z 19 października 2007 r., wniesiono zażalenie, skoro i ta okoliczność nie stanowiła przeszkody przed wydaniem decyzji z 18 grudnia 2007 r. Tym samym także i dla tego okresu Sąd nie znajduje uzasadnienia dla wstrzymania biegu terminu załatwienia sprawy o którym mowa w art. 35 § 5 K.p.a.
Natomiast za ten okres (grudzień 2007-marzec 2008) nie można uznać prowadzonego postępowania jako przewlekłe.
W dniu 30 czerwca 2008 r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie WINB z dnia 16 czerwca 2008 r. o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia 19 października 2007 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót oraz decyzja organu II instancji z dnia 18 czerwca 2008 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu zamiennego i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym także za okres marzec 2008 – czerwiec 2008 nie można obwiniać organu I instancji za przewlekłe prowadzenie postępowania.
Przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej z 18 czerwca 2008 r. było nieprawidłowe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który nie mógł stanowić podstawy prawnej do załatwienia przedmiotowej sprawy, gdyż decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a podstawą prawną decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym powinien być art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Z akt wynika, że już w dniu 18 sierpnia 2008 r. skarżący złożył zażalenie do WINB na przewlekłe prowadzenie sprawy przez ten PINB.
Pismem z dnia 19 sierpnia 2008 r. WINB poinformował organ I instancji o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję z dnia 18 czerwca 2008 r. i przekazaniu akt sprawy do sądu.
Chronologicznie od czerwca 2008 r. organ I instancji nie dysponował oryginałami akt sprawy, ani też, jak się wydaje, kopiami akt sprawy. Jak już to zostało opisane, decyzja WINB z 18 czerwca 2008 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a sam skarżący w dniu 18 sierpnia 2008 r. wniósł zażalenie na bezczynność organu I instancji. Spełnione zostały więc przesłanki wstrzymania biegu postepowania, o których mowa w art. 35 § 5 K.p.a.
W dniu 8 września 2008 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie żądania rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ I instancji wskazał, że nie dysponuje kompletem akt sprawy, gdyż w czerwcu 2006 r. część akt przejęła prokuratura, a pozostała część oryginałów znajduje się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie, przekazanych do sprawy II SA/Kr 868/08. Organ I instancji pismem z dnia 30 września 2008 r. zwrócił się do Sądu o wypożyczenie akt sprawy.
W dniu 24 listopada 2008 r. organ I instancji wydał, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej, która stanowiłaby dokumentację powykonawczą budowy i jednocześnie zawierała elementy projektu budowlanego wskazującego w sposób jednoznaczny zakres i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych, z uwzględnieniem ewentualnej rozbiórki części obiektu przy ul. S., w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi, w sposób eliminujący istniejące nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych w budynkach sąsiednich. Z wydaniem tego postanowienia organ I instancji zwlekał około 5 miesięcy (postanowienie organu II instancji, uchylające wcześniejsze postanowienie organu I instancji wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu w dniu 30 czerwca 2008 r.).
Także ww. postanowienie z daty 24 listopada 2008 r. zostało zaskarżone do organu II instancji, który postanowieniem z dnia 13 marca 2009 r. uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a przyczyną wydania postanowienia kasacyjnego było nie wykazanie istnienia przesłanki "uzasadnionych wątpliwości" o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a sam organ I instancji nie dysponował aktami sprawy, które znajdowały się wtedy w sądzie. Wątpliwym było w tym przypadku podejmowanie przez organ I instancji czynności, nie mając akt sprawy i nie przyczyniło się ono do przyspieszenia rozpoznania sprawy.
W dniu 27 kwietnia 2009 r. złożona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga skarżącego na bezczynność organu I instancji.
PINB postanowieniem z dnia 17 lipca 2009 r., na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora (do dnia 15 września 2009 r.) do przedłożenia dokumentacji dotyczącej przedmiotowej inwestycji, a to ekspertyzy technicznej oceniającej wpływ wszystkich robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. S. na elementy konstrukcyjne i statykę przedmiotowego obiektu oraz na bezpieczeństwo użytkowania budynków sąsiednich usytuowanych w strefie bezpośredniego oddziaływania - w tym, w zakresie ich konstrukcji i statyki oraz prawidłowego funkcjonowania przewodów kominowych, zawierającej: 1) projekt budowlany obejmujący wszystkie zrealizowane w budynku nr [...] roboty budowlane, wskazujący w przypadku wystąpienia nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych, bądź negatywnego ich wpływu na bezpieczne użytkowanie budynków sąsiednich - zakres i sposób wykonania koniecznych robót budowlanych, które doprowadziłyby do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i zapewniłyby bezpieczeństwo użytkowania budynków sąsiednich, uwzględniając ewentualną możliwość rozbiórki części obiektu wraz z podaniem rozwiązania projektowego tej rozbiórki, które wyeliminuje ewentualne nieprawidłowości; 2) opinię urbanistyczną w zakresie sprawdzenia zgodności przedmiotowego budynku nr [...] z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z jednoznacznym odniesieniem się w świetle tych przepisów do możliwości pozostawienia budynku nr [...] w aktualnej formie i gabarytach, w tym przy aktualnej jego wysokości, bądź konieczności doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem np. poprzez rozbiórkę jego części, sporządzoną przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia urbanistyczne oraz zaświadczenie o jakim mowa w art. 12 ust 7 Prawa budowlanego oraz 3) aktualnych protokołów badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji gazowej (jej szczelności i sprawności technicznej) oraz prawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych w przedmiotowym budynku nr [...], wykonane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia.
W dniu 15 września 2009 r. skarżący wniósł do Sądu kolejną skargę na bezczynność PINB w przedmiotowej sprawie, zarejestrowaną do sygn. akt II SAB/Kr 43/09.
Postanowieniem z dnia 30 września 2009 r. WINB uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 17 września 2009 r. w części dotyczącej zakresu wymaganej ekspertyzy oraz terminu jej wykonania i w to miejsce orzekł o obowiązku dostarczenia przez inwestora (do dnia 31 stycznia 2010 r.) ekspertyzy oceniającej wpływ wykonanych w budynku przy ul. S. w K. wszystkich robót budowlanych na bezpieczeństwo użytkowania tego budynku i budynków sąsiednich usytuowanych w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu z uwzględnieniem przepisów p.poż., sanitarno-higienicznych, bhp i ochrony środowiska oraz zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano w tym postanowieniu, co powinno być dołączone do ekspertyzy.
W dniu 4 grudnia 2009 r. skarżący złożył do WINB zażalenie na bezczynność organu w przedmiocie jego wniosku z dnia 27 sierpnia 2009 r., dotyczącego zmiany podstawy prawnej prowadzonego postępowania na art. 48 Prawa budowlanego.
Za okres od grudnia 2007 r. do stycznia 2010 r. organ I instancji co do zasady nie pozostawał w bezczynności. W tym bowiem czasie nie dysponował aktami sprawy lub dysponował tylko częścią akt. Tym niemniej w przypadku, gdy organ I instancji wydaje postanowienie, które następnie jest uchylane przez organ II instancji z powodu oczywiście błędnego zastosowania przepisu (np. organ II instancji uchyla w dniu 13 marca 2009 r. postanowienie organu I instancji z daty 24 listopada 2008 r. z powodu braku wskazania przez PINB istnienia przesłanki "uzasadnionych wątpliwości" o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego) to trudno takie postępowanie organu I instancji nie uznać za niedbałość w rozpoznaniu sprawy skutkującą opóźnieniem zależnym od tego organu (przesłanka z art. 35 § 5 K.p.a.).
W dniu 29 stycznia 2010 r. organ odwoławczy zwrócił organowi I instancji akta administracyjne wraz z wyrokiem oddalającym skargę na decyzję kasacyjną z dnia 18 czerwca 2008 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego (sygn. akt II SA/Kr 868/08). W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że postępowanie w sprawie jest prowadzone wyjątkowo nieudolnie.
Organ I instancji – w związku z brakiem wykonania przez inwestora obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia 30 września 2009 r. - postanowieniem z dnia 10 lutego 2010 r. zlecił na koszt inwestora wykonanie ekspertyzy oceniającej wpływ wykonanych w budynku przy ul. S. w K. wszystkich robót budowlanych na bezpieczeństwo użytkowania tego budynku i budynków sąsiednich usytuowanych w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu z uwzględnieniem przepisów p.poż., sanitarno-higienicznych, bhp i ochrony środowiska oraz zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, co powinno być dołączone do tej ekspertyzy.
W dniu 25 lutego 2010 skarżący złożył do WINB skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ I instancji.
Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor uchylił własne postanowienie z dnia 10 lutego 2010 r. i kolejnym postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2010 r. organ I instancji ponownie orzekł o zleceniu na koszt inwestora wykonania ekspertyzy oceniającej wpływ wykonanych w budynku przy ul. S. wszystkich robót budowlanych na bezpieczeństwo użytkowania tego budynku i budynków sąsiednich usytuowanych w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu z uwzględnieniem przepisów p.poż., sanitarno-higienicznych, bhp i ochrony środowiska oraz zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym jednak przypadku to sam organ zobowiązał się do zlecenia wykonania ekspertyzy i w tym celu pismem z dnia 24 czerwca 2010 r. (po upływie 2,5 miesiąca od wydania postanowienia) zwrócił się do Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa w celu przedstawienia organowi oferty na wykonanie ekspertyzy opisanej w tym postanowienia.
Skarżący w dniu 14 czerwca 2010 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kolejną skargę na bezczynność organu.
W dniu 25 czerwca 2010 r. PINB przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie akta sprawy przy skardze skarżącego na bezczynność.
Tym samym w okresie od 29 stycznia 2010 r. do 25 czerwca 2010 r. organ I instancji dysponował aktami sprawy i jedynymi czynnościami w tym okresie (około 5 miesięcy) było wydanie postanowień o zleceniu na koszt inwestora ekspertyz. Takie czynności świadczą o przewlekłości w prowadzeniu postępowania, a zwłaszcza zastanawia tak długie okresy jako 2,5 miesiąca od chwili wydania postanowienia o zleceniu sporządzenia ekspertyzy do chwili zwrócenia się o jej sporządzenie. Nie stanowiło to przeszkody wstrzymującej bieg terminów z art. 35 § 5 K.p.a.
Do organu I instancji wpłynęło pismo z dnia 1 lipca 2010 r. pełnomocnika inwestora, w którym informuje, że Sąd postanowieniem z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1756/09 wstrzymał wykonanie postanowienia z dnia 30 września 2009 r. Ta okoliczność niewątpliwie skutkuje brakiem uznania od tego okresu (1 lipca 2010 r.) przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ I instancji.
Organ I instancji wydał w dniu 14 lipca 2010 r. postanowienie o uchyleniu na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. własnego postanowienia z dnia 7 kwietnia 2010 r. uzasadniając to nieprecyzyjnym wskazaniem obowiązku, ponieważ sam organ omyłkowo pominął przymiotnik "prawidłowe" odnoszący się do sformułowania "funkcjonowanie przewodów kominowych" i zasadnym jest, aby ponownie rozstrzygnął w przedmiocie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego.
Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia 16 lipca 2010 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania rozstrzygnięcia przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1756/09 ze skargi na postanowienie z dnia 30 września 2009 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu II instancji z dnia 20 sierpnia 2010 r. W dniu 24 sierpnia 2011 r. organ I instancji wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Organ wskazał, że wyrok Sądu do sygn. akt II SA/Kr 1756/09 stał się prawomocny od dnia 15 marca 2011 r., o czy został poinformowany pismem z dnia 21 kwietnia 2011 r.
Postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane zostało po przesłaniu w dniu 25 czerwca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi skarżącego na bezczynność organu.
W dniu 12 stycznia 2011 r. skarżący wniósł do organu II instancji kolejne zażalenie na bezczynność organu I instancji.
W dniu 6 kwietnia 2011 r. całość akt została zwrócona przez Sąd, o czym poinformowano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 1 czerwca 2011 r.
W dniu 21 kwietnia 2011 r. do organu I instancji wpłynął odpis wyroku sygn. akt II SA/Kr 1756/09, którym uchylono postanowienie z dnia 30 września 2009 r. Sąd wyraził w nim pogląd, że nie istnieje możliwość wielokrotnego wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i orzekania na tej podstawie o obowiązkach wskazanych w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, a także, że zgodnie z wykładnią literalną art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego należy uznać, że przepis ten nie może być podstawą do nałożenia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku sporządzenia projektu budowlanego, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, opinii urbanistycznych, protokołów badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji gazowej, jak również uzgodnień towarzyszących projektom budowlanym albowiem takie dokumenty nie mają charakteru ocen technicznych lub ekspertyz co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Sąd wskazał także, że żądanie przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyz, o których mowa w art. 81 c ust. 2 i 4 Prawa budowlanego nie może służyć zastąpieniu organów nadzoru budowlanego w stosowaniu obowiązujących przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych.
Począwszy od maja 2011 r. należy oceniając przewlekłość postępowania dokonać dodatkowej oceny, czy ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z powoływanym już wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2757/13 o tym, czy w sprawie miała miejsce przewlekłość rażąco naruszająca prawo można mówić dopiero od okresu po 17 maja 2011 r. Wynika to bowiem stąd, że dopiero zmiana ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonana ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) wprowadziła do art. 149 P.p.s.a. obowiązek orzekania, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd I instancji związany jest kierunkiem wykładni zawartym w wydanym w tej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W tym zakresie należy wskazać, że w dniu 2 maja 2011 r. PINB zwraca się do Sądu I instancji o zwrot przesłanych w dniu 6 września 2010 r. akt lub o ich wypożyczenie. W dniu 27 maja 2011 r. organ I instancji przesyła do WINB akta sprawy (posiadaną część akt sprawy) celem rozpoznania zażalenia na postanowienie PINB z dnia 17 lipca 2009 r. w przedmiocie żądanej ekspertyzy technicznej w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1756/09.
W związku z brakiem zwrotu akt od Sądu I instancji, organ I instancji ponawia prośbę o zwrot akt pismem z dnia 27 maja 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie informuje pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. o zwrocie akt do organu II instancji i organ I instancji pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. zwraca się do Wojewódzkiego Inspektora o zwrot części akt wypożyczonych przez Powiatowego Inspektora Sądowi I instancji.
Organ I instancji w dniu 24 sierpnia 2011 r. wydaje postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i dnia 24 sierpnia 2011 r. strony poinformowane zostały o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy w związku z brakiem zwrotu akt po wyroku Sądu z 25 października 2010 r. Termin ten zostaje przedłużony postanowieniem organu II instancji z dnia 16 września 2011 r. w którym organ ten wyznaczając dodatkowy termin załatwienia sprawy przez organ I instancji wskazał jednocześnie, że w sprawie nie było rażącej przewlekłości.
Kolejną czynnością organu jest wezwanie w trybie art. 50 K.p.a. inwestora pismem z dnia 5 września 2011 r. o przedłożenie ekspertyzy wynikającej z postanowienia PINB z dnia 17 lipca 2009 r. Na to wezwanie inwestor składa zażalenie (w dniu 21 września 2011 r.), które przekazywane jest organowi II instancji w dniu 23 września 2011 r.
W tym stanie sprawy organ I instancji zawiadamia pismem z dnia 28 października 2011 r. strony o braku możliwości załatwienia sprawy w związku z rozpoznaniem zażalenia z dnia 21 września 2011 r. i przekazaniem akt do organu II instancji.
Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 28 listopada 2011 r. uchyla postanowienie organu I instancji z dnia 17 lipca 2009 r. i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania i to postanowienie zostaje zaskarżone (skarga z lutego 2012 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 171/12 skargę oddalił. Po wniesieniu skargi akta sprawy przekazano Sądowi I instancji.
Dnia 16 marca 2012 r. organ I instancji wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z daty 28 listopada 2012 r.
Dopiero 13 września 2012 r. organ II instancji przekazuje organowi I instancji akta przekazane uprzednio sądowi do sprawy o sygn. akt II SA/Kr 171/12 wraz z przekazaną przez inwestora do organu II instancji dokumentacją i ekspertyzą techniczną.
Dnia 9 października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego w dniu 16 marca 2012 r. postępowania i jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2013 r.
Dnia 10 grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor nakłada na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 171/12 - w terminie do 30 kwietnia 2013 r. W tym samym dniu organ I instancji wyznacza nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2013 r. w związku z ww. zobowiązaniem inwestora do uzupełnienia braków w przedłożonej dokumentacji. Należy także odnotować, że organ I instancji zwrócił się pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. do Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie o przesłanie zeznań złożonych w postępowaniu karnym co do stanowiska konserwatorskiego w stosunku do zrealizowanego budynku przy ul. S.. Sąd przekazał wnioskowane dokumenty 20 grudnia 2012 r.
W dniu 20 kwietnia 2013 r. organ I instancji powiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu 30 kwietnia 2013 r. inwestor zwrócił się o przedłożenie terminu do uzupełnienia dokumentacji (pismo wpłynęło do organu 6 maja 2013 r.), a Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 6 maja 2013 r. odmawia wyznaczenia nowego terminu.
W miesiącu maju 2013 r. skarżący zwraca się o wyznaczenie nowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy (pismo z 6 maja 2013 r.) w związku z przebywaniem za granicą Polski, a inwestor przedkłada (10 maja 2013 r. i 13 maja 2013 r.) dokumentacje techniczną wraz z oceną konserwatorską i opinią urbanistyczną.
W dniu 13 maja 2013 r. organ I instancji ponownie zawiadamia strony o możliwości wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym, a dodatkowo w dniu 15 maja 2013 r. organ zwraca się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o sprecyzowanie stanowiska co do budynku przy ul. S. pod względem oceny konserwatorskiej i otrzymuje odpowiedź w dniu 27 maja 2013 r.
W dniu 27 maja 2013 r. skarżący osobiście zapoznaje się z aktami sprawy, w dniu 29 maja 2013 r. skarżący i inwestor wnoszą wnioski dowodowe, a organ I instancji w dniu 31 maja 2013 r. wydaje decyzję w sprawie.
Od tej decyzji wnoszone jest odwołanie i sprawę rozpoznaje organ II instancji, który postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Tak w związku z wniesieniem odwołania, akta sprawy zostały przekazane w ślad za środkiem odwoławczym.
Analizując ww. okres od maja 2011 r. do chwili orzekania w tej sprawie przez Sąd należy stwierdzić, że w tym okresie była przewlekłość, ale nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Ta przewlekłość (w istocie niewielka na tle wieloletniego prowadzenia postępowania) dotyczyłaby okresu grudzień 2012 r. – maj 2013 r., czyli ponad 5 miesięcy i ten okres można uznać za przewlekłe (ale nie rażące) prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. W ocenie Sądu wyznaczanie inwestorowi okresu prawie czterech miesięcy (grudzień 2012 r. – koniec kwietnia 2013 r.) na uzupełnienie przedłożonej przez inwestora dokumentacji, było nieuzasadnione. Tym niemniej począwszy od maja 2011 r. akta sprawy w przeważającym okresie albo znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie, albo u Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Co więcej, organ I instancji podejmował czynności nawet nie posiadając kompletnych akty administracyjnych. Dopiero od 2011 r. można mówić o dążeniu organu I instancji do należytego i w miarę szybkiego załatwienia sprawy.
Tym samym wprawdzie nie można Powiatowemu Inspektorowi postawić zarzutu prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa od 17 maja 2011 r. a dokonanie oceny w tym zakresie okresu przed 17 maja 2011 r. jest niedopuszczalne – to jednak nie oznacza to, że sama przewlekłość nie zaistniała. Sąd w tej sprawie podziela stanowisko zajęte już w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 86/13, że tak przedstawiony tok prowadzonego postępowania w tej sprawie przez PINB należy uznać za przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro postępowanie zostało wszczęte w 2004 r. a jego przedmiotem była ocena, czy prowadzone na nieruchomości położone w K. przy ul. S. roboty budowlane są zgodne z pozwoleniem na budowę i w razie uznania, że nie są zgodne z takim pozwoleniem – przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, to nie można uznać, że to postępowanie wymagało aż prawie 9 lat. Świadczy to bardziej o determinacji inwestora zakończenia inwestycji bez oglądania się na porządek prawny, czemu skutecznie organ nadzoru budowlanego nie przeciwdziałał.
Analiza akt postępowania pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji gromadził lub dysponował materiałem dowodowym w różnych okresach czasu. Dokładne określenie, jakimi aktami dysponował w poszczególnych okresach czasu organ I instancji jest niezwykle utrudnione, a to dlatego, że nawet po przekazaniu akt Prokuraturze lub po zabezpieczeniu akt przez Policję, organ I instancji nadal prowadził postępowanie, wydawał postanowienia lub decyzje, a nawet zawiadamiał strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W związku z tym przekazywanie akt innych organom nie miało w okresie do 2007 r. aż tak istotnego wpływu na prowadzone postępowanie.
Można stwierdzić, że w tej sprawie organ I instancji dysponował całością lub jakąś częścią akt przynajmniej w następujących okresach: od 17 września 2004 r. (data złożenia przez skarżącego wniosku) do dnia 14 kwietnia 2005 r. (data wydania decyzji przez PINB); następnie od lipca 2005 r. (data wydania decyzji i postanowienia kasatoryjnego przez WINB, a w związku z tym także przekazania akt organowi I instancji) do 28 listopada 2005 r. (data wydania postanowienia przez PINB); od sierpnia 2007 r. do grudnia 2007 r. (co najmniej kopie akt sprawy znajdowały się w organie I instancji) i od grudnia 2012 r. do maja 2013 r. Ponadto nawet w okresach nie wymienionych w zdaniu poprzednim, organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe i wydawał akty administracyjne, co mogłoby uzasadniać, że jaką część akt organ posiadał. I tak w październiku 2006 r. (kiedy to w związku z przejęciem akt przez Policję, akta postępowania zostały skopiowane przez na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB) do 18 grudnia 2007 r. kiedy to PINB nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów celem legalizacji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – organ aktami dysponował. Ponadto organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne także w okresie, gdy akta administracyjne zostały przekazane bądź to organowi II instancji bądź Sądowi administracyjnemu i tak, np. po wydaniu przez organ II instancji w dniu 18 grudnia 2008 r. decyzji kasatoryjnej została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Sąd ten rozpoznał skargę wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 868/08), a mimo to organ I instancji wydał w dniu 24 listopada 2008 r. postanowienie o zobowiązaniu inwestora do przedłożenia dokumentacji celem legalizacji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Z akt wynika, że także w 2009 r. organ I instancji dysponował kopiami akt sprawy i wydawał stosowne postanowienia i tak np. postanowieniem z dnia 17 lipca 2009 r. nakłada PINB na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej stosownie do art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i mimo przekazania akt wraz z zażaleniem do organu II instancji a później do Sądu administracyjnego (który wydaje wyrok w dniu 25 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1756/09) to i tak organ I instancji nadal prowadził postępowanie w sprawie wydając np. w dniu 10 lutego 2010 r. postanowienie zobowiązujące inwestora do sporządzenia ekspertyzy i kolejne postanowienie z daty 7 kwietnia 2010 r. Organ I instancji zawiesza postępowanie w sprawie do chwili wydania stosownego orzeczenia przez Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 lipca 2010 r.
Należy jeszcze raz podkreślić, że okresy przewlekłości prowadzonego postępowania to nie tylko okresy braku należytego skoncentrowania czynności przez organ I instancji, ale także okresy składające się na prowadzenie postępowania administracyjnego mimo ewentualnego braku posiadania przez organ oryginałów akt lub prowadzenie tego postępowania na podstawie kserokopii części akt. W każdym przypadku, gdy organ administracyjny nie posiadając wystarczających akt administracyjnych prowadzi postępowanie administracyjne, naraża strony na uchylanie wydawanych rozstrzygnięć chociażby z tego powodu, ze organ nie ma akt administracyjnych. To jest także forma przewlekłości postępowania.
Prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady zaufania do organów administracji spowodowało podejmowanie przez skarżącego czynności zwalczających bezczynność organu. Same te czynności także spowodowały w późniejszym okresie wydłużenie postępowania, ale była to odpowiedź skarżącego na prowadzenie postępowania przez kilka lat, bez koncepcji jego prowadzenia, powielanie tych samych błędów, zbyt długie oczekiwanie na podjęcie kolejnych czynności i w istocie sprzyjanie (świadomie lub nieświadomie) inwestorowi, który wiedząc, że realizuje inwestycję z istotnymi odstępstwami, a potem bez pozwolenia na budowę – tą budowę zakończył.
W demokratycznym państwie prawa, którego organy przestrzegają zasady praworządności, obowiązku należytego prowadzenia postępowania i zaufania stron do tych organów – nie ma miejsca na powolne i nieudolne prowadzenie sprawy i tym samym ochronę inwestora naruszającego prawo. Utwierdza to przekonanie Sądu, że przewlekłość postępowania w tej sprawie miała miejsce.
Przepisy Prawa budowlanego nie znają odrębnych od K.p.a. terminów załatwienia sprawy. Tym samym nawet w sprawie skomplikowanej postępowanie powinno być zakończone w okresie 2 miesięcy (art. 35 § 3 K.p.a.). Oczywiście może tak się zdarzyć, że dana sprawa jest bardzo skomplikowana, a stan faktyczny wymaga przeprowadzenia kilkakrotnych oględzin lub zlecenia sporządzenia ekspertyzy. Tym niemniej postępowanie w tej sprawie prowadził wyspecjalizowany organ, który posiada wystarczającą wiedzę co do tego, jak należy przeprowadzić oględziny i jakie okoliczności winny być ustalane. W szczególności w przypadku stwierdzenia, że prace budowlane prowadzone są niezgodne z projektem budowlanym (i z istotnymi odstępstwami), obowiązkiem organu nadzoru budowlanego powinno być wręcz natychmiastowe wstrzymanie budowy i energiczne podjęcie stosownych działań. Nie jest zrozumiałe ani dla Sądu, ani tym bardziej dla pozostałych stron, że prowadząc postępowanie w istocie organ nadzoru budowlanego pozwolił na realizację i dokończenie inwestycji, co do której już w 2004 r., organ wiedział, że jest realizowana z istotnymi odstępstwami. Właśnie poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, wykazywane okresy powyżej kilku miesięcy oczekiwania na podjęcie kolejnych czynności, a także wielokrotne podejmowanie rozstrzygnięć, które następnie były uchylane albo przez organ II instancji, albo nawet przez ten sam organ (I instancji) w ramach samokontroli – następował przewłoka w prowadzeniu postępowania. Zgodnie z art. 8 K.p.a. obowiązkiem każdego organu administracji jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów administracji i ta zasada została w tej sprawie złamana. Co więcej, w istotnym dla sprawy okresie 2004-2005 co najmniej kilkakrotnie nie dochodziło do przeprowadzenia kontroli samej inwestycji z tego powodu, że teren inwestycji był zamknięty, a organ I instancji z tego faktu nie wyciągał żadnych wniosków. Oczywistym jest, że takie działanie inwestora służyło przedłużeniu postępowania i ukryciu stanu faktycznego przez organem.
W ocenie Sądu brak uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi jednak jedną z przesłanek odmowy wymierzenia organowi grzywny. Przepisy umożliwiające nakładane grzywien w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. obowiązują od 12 lipca 2011 r. (na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 76, poz. 409). Wymierzenie grzywny winno być związane z oceną sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego i – mając na uwadze skargę wniesioną w tej sprawie - ustaleniem stanu przewlekłości postępowania. Oceniając postępowanie w tej sprawie począwszy od 12 lipca 2011 r. Sąd nie stwierdził, aby przewlekłość w tym okresie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Taka okoliczność ma wpływ na ocenę Sądu co do nałożenia grzywny. Mając bowiem na uwadze, że w tym okresie ani nie było rażącego naruszenia prawa co do przewlekłości, ani też nie można zarzucić organowi I instancji podejmowania działań nie zmierzających do zakończenia sprawy, a nagromadzenie czynności postępowania (w tym dowodowych) było w dużej mierze (choć nie wszystkich) poprawne – Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny organowi jeszcze raz podkreślając, że co do wymierzenia grzywny badano tylko okres od 12 lipca 2011 r.
Sąd, w związku z wydaniem decyzji kończącej postępowanie umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie. Taki bowiem akt został wydany w dniu 31 maja 2013 r. i tym samym bezpodstawne byłoby nakładanie takiego obowiązku.
Sąd zasądził koszty postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.