II SAB/Kr 113/24

II SAB/Kr 113/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-07-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Anna Kopeć
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 297/25 - Wyrok NSA z 2026-01-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art 1 ust 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 149 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały M. P. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki dopuścił się bezczynności, II. bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku M. Z. z dnia 7 marca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki na rzecz M. Z. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga M. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W skardze wskazano, że wnioskiem z dnia 7 marca 2024 r. skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej robót budowlanych w zakresie budynków [...] realizowanych w ramach budowy dwóch 10-kodnygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, przynależna infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr[...] w postaci:
1) Opracowania Instytutu Techniki Budowlanej pt. "Praca badawcza. Wstępna ekspertyza geotechniczna na podstawie badań podłoża w związku z nierównomiernym osiadaniem budynków [...] przy ul. [...] w K." z grudnia 2022 sporządzonego przez dr. hab. inż. T. G., prof. Instytutu jako kierownika zespołu oraz dr, S. Ł., mgr. inż. K. J. i inż. C. Ż., to jest ekspertyzy przedłożonej przez inwestora w wykonaniu zobowiązania nałożonego przez PINB w postanowieniu z 8.11.2022 r, o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w zakresie budynku [...], które wydane zostało w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ pod znakiem ROIK.I.5160.189.2022.PNI.
2) Opracowania Instytutu Techniki Budowlanej pt. "Praca badawcza. Ekspertyza techniczna n i podstawie geotechnicznych badań podłoża oraz symulacji numerycznych w związku z nierównomiernym osiadaniem budynków przy ul. [...]" z kwietnia 2023 r. sporządzonego przez zespół ekspercki Instytutu Techniku Budowlanej w W. w składzie; kierownik zespołu dr hab. inż. T. G., prof. Instytutu, dr S. Ł., mgr. inż. K. J. i inż. C. Ż., to jest ekspertyzy przedłożonej przez inwestora w wykonaniu zobowiązania nałożonego przez PINB decyzji z 5.01.2023 znak ROIK.I.5160.I89.2023.PNI.
Organ w pisemnym zawiadomieniu o zajętym stanowisku z dnia 18.3.2024 r. (doręczonym 2.4.2024 r.) zawiadomił pełnomocnika skarżącej, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko organu sprowadza się do twierdzenia, że informacją publiczną są tylko dokumenty urzędowe wytworzone przez organ w ramach powierzonych mu zadań, a przedmiotowe opracowania stanowią dokumenty prywatne nie podlegające udostępnieniu w tym trybie. Stanowisko organu jest błędne, gdyż obydwa wymienione opracowania stanowią informację publiczną. Kategoria ta obejmuje nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale także i takie, których organ używa do zrealizowania informacji publicznej ma znaczenie ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie, obejmując każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Powyższa definicja w żaden sposób nie zawęża zakresu tego pojęcia do dokumentów wytworzonych przez sam organ a objęte wnioskiem opracowania niewątpliwie się w niej mieszczą.
Obydwa wymienione opracowania powstały i zostały przedłożone przez inwestora bynajmniej nie z jego własnej inicjatywy, ale w wykonaniu zobowiązań nałożonych na niego przez organ w opisanych wyżej orzeczeniach zapadłych ramach postępowania administracyjnego podjętego i prowadzonego przez organ z urzędu. Opinie i ekspertyzy sporządzone w wykonaniu obowiązku nałożonego przez organ w ramach prowadzonego przez niego postępowania są materiałami urzędowymi stanowiącymi informację publiczną, gdyż niewątpliwie powstają w rezultacie zastosowania procedury urzędowej oraz pełnią służebną funkcję w procesie podejmowania przez organ rozstrzygnięć. Obydwa opracowania opisane we wniosku stanowią informację publiczną a organ w niniejszej sprawie pozostaje w bezczynności, gdyż w terminie zakreślonym w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie rozpoznał wniosku strony skarżącej, to jest nie udzielił żądanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, ani też nie podjął czynności zmierzających do przedłużenia terminu na udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi wskazano, że żądanie skarżącego nie mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902). Ustawodawca już w art. 1 ust. 1 określił definicję informacji publicznej wskazując, że jest to każda informacja, jednocześnie zawężając poprzez sformułowanie "o sprawach publicznych", a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W przepisie tym ustawodawca wskazuje przykładowe wyliczenie, co stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska: Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Należy zaznaczyć, że przedmiotem żądania skarżącego jest dostęp do informacji w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem nie była sprawa publiczna a prywatna i w żadnym razie nie dotycząca władz publicznych. Ustawodawca dopuścił udostępnienie informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym wyłącznie do sytuacji, gdy dotyczy ono władz publicznych czy podmiotów wykonujących zadania publiczne, co w przedmiotowym przypadku nie miało miejsca. Skarżący żądał udostępnienia dokumentów opracowanych przez podmiot zewnętrzny i dostarczony przez inwestora na potrzeby prowadzonego w tut. organie postępowania administracyjnego w zakresie inwestycji prywatnej tj. realizacji budowy dwóch 10 kondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi (o oznaczeniach budowlanych [...]) przy ul. [...] w K. na działkach nr [...], [...], [...], [...]).
W wyroku z dnia 24.09.2014 r. sygn. I OSK 1681/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że ekspertyzy zewnętrzne obejmujące swym zakresem analizy, poglądy czy wnioski ich twórców, stanowiące pewien proces/etap przydatny do przyjęcia przez organ stanowiska w sprawie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd ten niewątpliwie potwierdza zasadność zajętego przez tut. organ stanowiska w przedmiotowej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji.
Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostąp do wszelkich informacji. Prawo do informacji publicznej jest przyrodzonym, niezbywalnym i niezależnym od woli państwa prawem człowieka. Jednakże prawo to ma też na celu ochronę prawowitości demokratycznego systemu prawnego i systemu demokratycznego w ogóle. Tylko sprawnie funkcjonujące państwo, którego organy wykonują przypisane im zadania, jest w stanie zagwarantować obywatelom bezpieczeństwo publiczne i ochronę należnych im praw. Maksymalnie szeroka interpretacja pojęcia dostępu do informacji publicznej mogłaby doprowadzić do częściowego lub całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, 12.04.2017 r., sygn. akt: II SAB/Go 10/17). Należy zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego np. postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.10.2012 r., sygn. akt: I OSK 2437/12, LEX nr 1269651: " W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p. Tak więc decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej." W niniejszej sprawie kwalifikując, że wniosek skarżącego dotyczy udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki udzielił odpowiedzi pismem z dnia 18.03.2024 r., znak: PINB.0133.60.2024.ASA w ustawowym terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, tak więc nie pozostawał i nie pozostaje w stanie bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie
z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na zasadzie art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej zwanej u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania od określonych podmiotów informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).
Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony przez organ albo poprzez udzielenie żądanej informacji albo w drodze wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji z przyczyn wskazanych w przepisach prawa (wynikających ograniczeń w dostępie do informacji określonych w art. 5 u.d.i.p. oraz w przepisach szczególnych) względnie poprzez poinformowanie wnioskodawcy (w drodze czynności materialno – technicznej – pismem), że wnioskowanej informacji organ nie posiada lub, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
Poza sporem pozostaje, że organ, do którego wystąpiono z wnioskiem z dnia 7 marca 2024 r., będąc organem administracji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu przepisów u.d.i.p.
Okolicznością sporną jest natomiast to, czy żądana informacja stanowiła informacje publiczną, a co za tym idzie, czy PINB powinien był wnioskowane ekspertyzy udostępnić skarżącej.
Rozstrzygając tę sporną kwestię w świetle obowiązujących przepisów prawa w pierwszej kolejności należy zaakcentować konstytucyjny charakter prawa do informacji publicznej wynikający z art. 61 Konstytucji RP. Prawo to ma charakter gwarancyjny i służy zapewnieniu przejrzystości działania władzy publicznej. To z kolei implikuje dążenie, także przy wykładni przepisów prawa, do szerokiego zagwarantowania dostępu do informacji publicznej.
W orzecznictwie wskazuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4743/21).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie, przyjmuje się, że o tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim został on opracowany. A zatem nie każda analiza, czy też opinia prawna, posiada walor informacji publicznej. (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119, a także wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 104/17).
O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a więc to, że służy realizacji zadań publicznych i została wytworzona na zlecenie organów administracji publicznej (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 104/17).
W przedmiotowej sprawie sam organ przyznaje, że wniosek o udostępnienie informacji dotyczył dokumentów opracowanych przez podmioty zewnętrzne, dostarczone przez inwestora na potrzeby prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Faktem powszechnie znanym jest także duże społeczne zainteresowanie sprawą. Wreszcie inwestor został zobowiązany do przedłożenia w/w dokumentów przez organ administracji publicznej w celu rozwiania wątpliwości związanych z procesem osiadania budynków, co warunkuje kontynuację robót budowlanych.
Powyższe okoliczności wskazują na to, iż nie są to jedynie prywatne ekspertyzy przedłożone z własnej inicjatywy przez inwestora, lecz dokumenty, do których przedłożenia organ administracji publicznej zobowiązał inwestora w związku z wykonywaniem zadań publicznych . Dlatego w ocenie Sądu mając na względzie cel u.d.i.p., treść i charakter informacji (ekspertyz) oraz ich bezpośredni związek z realizacją przez podmiot władzy publicznej zadań publicznych, taka informacja stanowi informację publiczną.
Skoro tak, to w ocenie Sądu organ nie udostępniając jej skarżącej pozostawał w bezczynności. Wobec tego Sąd w pkt I sentencji wyroku zobowiązał organ do jej udostępnienia w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie z uwagi na złożony charakter sprawy, w szczególności wątpliwości wokół pojęcia "informacja publiczna", które ujawniły się w niniejszej sprawie oraz okoliczność, że organ zajął stanowisko w sprawie w terminie, Sąd doszedł do wniosku, iż nie sposób uczynić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 597 zł złożyły się uiszczony wpis od skargi (100 złotych), koszty zastępstwa procesowego (480 złotych) oraz kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 złotych).