II SAB/Gl 90/19

II SAB/Gl 90/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Renata Siudyka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II OSK 2015/20 - Wyrok NSA z 2021-01-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2020r. sprawy ze skargi Z. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w przedmiocie odwołania od decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
W skardze z dnia 20 sierpnia 2019 r. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB) Z. Z. (skarżący) i wniósł o zasądzenie od SWINB na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a")
W uzasadnieniu skargi stwierdził, że okoliczności podniesione przez skarżącego w skardze na decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą SWINB uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. (PINB) nr [...] nr [...] nakazującej R. P. (R.P.) obowiązek rozbiórki dobudowy, samowolnie wybudowanej w roku [...] przy ul. [...] w B. na działce nr 1 gm. kat. K. oraz nakazał R.P. wykonanie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wskazanej dobudowy do stanu zgodnego z przepisami prawa spełniają przesłanki bezczynności i prowadzenia postepowania w rozumieniu art. 37 K.p.a. i jest to w ocenie skarżącego bezczynność i przewlekłość kwalifikowana.
Stwierdził dalej, że PINB wydał decyzję nakazującą rozbiórkę nielegalnej zabudowy w dniu [...] r. Pełnomocnik R.P. wskazał w odwołaniu od tej decyzji datę [...] r. Akta sprawy wraz z tym odwołaniem zostały przekazanie SWINB pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r. SWINB dopiero pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. wystąpił do PINB z wnioskiem o przesłanie całości akt sprawy. Natomiast pismem z dnia 18 czerwca 2019 r. SWINB wystąpił do WSA w Gliwicach o wypożyczenie akt sprawy. Skarżona decyzja wydana została przez SWINB w dniu [...] r.
Wskazał, iż przy rozpatrywaniu sprawy należy wziąć pod uwagę, że jest to kolejny zarzut formułowany wobec SWINB, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) postanowieniem z [...] r. nr [...] uznał, iż SWINB dopuścił się rażącej bezczynności, ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 6/19 stwierdził, że organ przewlekle prowadził postepowanie w sprawie i to z rażącym naruszeniem prawa, a dalej GINB postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] po raz kolejny uznał, że SWINB dopuścił się bezczynności w sprawie. Skarżący podkreślił, że mimo bezczynności i przewlekłości stwierdzonych na poprzednich etapach SWINB ignoruje poczynione mu wytyki.
Dalej skarżący podniósł, że iż SWINB jest świadomy tego, że postępowanie w sprawie trwa już [...] lat i dotyczy nielegalnej zabudowy, nadto zwłoka w zakończeniu sprawy oraz przewlekłość postępowania prowadzi do tego, że nielegalna zabudowa była przez [...] lat i będzie dalej de facto legalna. Wskazał, że niezakończenie postępowania i niezałatwienie sprawy prowadzi do szkód po jego stronie, gdyż skarżący ze względu na istniejącą na sąsiedniej działce nielegalnej zabudowy nie może realizować swego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem skarżącego SWINB podejmuje działania pozorowane, służące ochronie interesów właściciela nieruchomości nielegalnie zabudowanej, a działania tego organu prowadzą do świadomego narażania innych osób na skutki ewentualnej katastrofy budowlanej nielegalnej zabudowy.
Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący wyjaśnił, że w związku z podejmowaniem przez niego w dobrej wierze polubownych działań, zarówno do właściciela zabudowanej nieruchomości, jak również działań wspomagających organy administracji w celu szybkiego załatwienia sprawy (zignorowanych przez organy), poniósł koszty i wydatki. Do czasu załatwienia sprawy w przedmiocie legalności zabudowy na sąsiedniej działce niemożliwe jest też podjęcie przez skarżącego racjonalnych działań przygotowujących realizację zamierzonej inwestycji na jego nieruchomości. W ocenie skarżącego przyznanie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej przepisami p.p.s.a. uzasadnione jest uporczywym działaniem i uporczywymi zaniechaniami SWINB. Skarżący dołączył do skargi ponaglenie z dnia [...] r. wniesione do GINB w trybie art. 37 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę SWINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że zarzuty podnoszone przez skarżącego dotyczące przewlekłości organu odwoławczego są bezzasadne. Wyjaśnił, że SWINB nie mógł rozpatrzyć odwołania R.P., bowiem akta organu I instancji i akta organu II instancji wraz ze sprzeciwem N. i Z. Z. zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r. sygn.. akt II SA/Gl 94/19 oddalił sprzeciw od decyzji SWINB z dnia [...] r. nr [...]. Wskazane akta do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę nie zostały zwrócone SWINB. Ponadto wyjaśnił, że SWINB pismami z dnia 5 czerwca i 18 czerwca 2019 r. występując do PINB oraz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o przesłanie całości akt powiadomił strony postępowania że odwołanie R.P. zostanie rozpatrzone po otrzymaniu akt. Natomiast odwołanie R.P. zostało rozpatrzone w dniu [...] r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego obowiązuje dopiero od 11 kwietnia 2011 r., a to w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18 ze zm.). Okres przed tą datą nie mógł być zatem na użytek niniejszego postępowania w odniesieniu do przewlekłości brany w ogóle pod uwagę. Ponadto do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.).
W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).
Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą więc kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16).
W niniejszej sprawie skarga Z. Z. (skarżący) dotyczy przewlekłości w rozpoznaniu odwołania R.P. od decyzji PINB z dnia [...] r nr [...], nakładającej na R.P. obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wykonanej w roku [...] na działce nr 1 dobudowy pomieszczeń gospodarczych (przy istniejącym tam wówczas zakładzie [...]). Działkę nr 1 zakupił R.P. w [...] r. Natomiast działki o nr 2 i nr 3 zostały nabyte przez N. i Z. Z. w maju [...] r. W konsekwencji zarzuty skargi wskazujące na prowadzenie postępowania w sprawie od [...] lat są chybione.
Natomiast objęta skargą przewlekłość może być oceniania w odniesieniu do naruszenia interesu skarżącego od dnia złożenia odwołania przez R.P. to jest od dnia [...] r. (data wpływu do PINB). Dopiero bowiem od tej daty można by przyjąć, że ewentualnie doszło do przewlekłości w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r.
Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] r., odwołanie od tej decyzji datowane na [...] r.(data wpływu do organu [...] r.). złożył pełnomocnik R.P. Pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r. PINB przesłał odwołanie wraz z aktami do SWINB. W dniu 18 kwietnia 2019 r. pełnomocnik N. i Z. Z. złożył drogą elektroniczna replikę na odwołanie. SWINB pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. wniósł o przesłanie przez PINB całości akt administracyjnych dotyczących sprawy nr [...]. Powiadomił jednocześnie strony postępowania, że przedmiotowa sprawa zostanie rozpoznana po otrzymaniu ww. akt. PINB w piśmie z dnia 11 czerwca 2019 r. poinformował, że akta sprawy, o które wystąpił SWINB, nie zostały zwrócone organowi I instancji w związku ze sprzeciwem i skargą N. i Z. Z. na decyzję SWINB z dnia [...] r. PINB wskazał, że część akt sprawy może znajdować się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym. Pismem z dnia 18 czerwca 2019 r. SWINB wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o wypożyczenie akt sprawy organu I i II instancji dotyczących sprawy samowolnie wykonanej w [...] r. Wskazane pismo zawierało informację , że sprawa dotycząca odwołania od decyzji PINB nr [...] zostanie załatwiona niezwłocznie po otrzymaniu akt. Pismo to zostało przesłane do wiadomości również stronom postepowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przy piśmie z dnia 2 lipca 2019 r. przesłał SWINB 5 teczek akt ze sprzeciwu N. i Z. Z. Sąd poinformował WINB, że akta zostają wypożyczone na okres trzech dni ze względu na wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. Przedmiotowe akta zostały zwrócone Sądowi przy piśmie z dnia 8 lipca 2019 r. Natomiast decyzja SWINB uchylająca w całości decyzję PINB z dnia [...] r. nr [...] nakazującej R.P. obowiązek rozbiórki dobudowy, samowolnie wybudowanej w roku [...] oraz nakazująca R.P. wykonanie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wskazanej dobudowy do stanu zgodnego z przepisami prawa.
W ocenie Sądu SWINB musiał zapoznać się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie ocenić prawidłowość wydanego przez PINB rozstrzygnięcia. Nie można więc uznać, że postępowanie prowadzone przez SWINB było nadmiernie rozciągnięte w czasie i zostało niezasadnie przedłużone niesprawnymi działaniami organu.
Należy również wskazać, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania z dnia 20 sierpnia 2019 r. wpłynęła do SWINB w dniu 21 sierpnia 2019 r., a więc już po wydaniu oczekiwanej przez skarżącego decyzji odwoławczej z dnia [...] r. W orzecznictwie i doktrynie prezentowane są rozbieżne stanowiska dotyczące wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu sprawy i wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej. Wobec istniejących rozbieżności w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, w dniu 6 sierpnia 2019 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 3732/18, przedstawił składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne budzącego poważnego wątpliwości: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?". Zagadnienie to nie zostało wyjaśnione do dnia orzekania w niniejszej sprawie.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, iż skarga na przewlekłe postepowanie wniesione po jego zakończeniu (wydaniu decyzji) podlega oddaleniu przez Sąd (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17: z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3036/17 oraz z dnia 10 maja 2018 r, sygn. akt II OSK 895/18- publ. CBOiS).
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.