II SAB/Po 116/22

II SAB/Po 116/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 12, art. 16 par. 1, art. 35 par. 1-3 i 5, art. 36 par. 1 i 2, 37 par. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 53 par. 2b, art. 149 par. 1, 1a i 2, art. 151, art. 286 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 60 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi R. H. na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie warunków zabudowy I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy w okresie od 24 czerwca 2021 r.; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. H. kwotę 100 (słownie: stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; l organ odwoławczy) decyzją z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 20120 r., poz. 256 ze zm.) - dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania R. H. (dalej również: skarżący; strona) od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent Miasta; organ I instancji) z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie warunków zabudowy - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej również: WSA w Poznaniu) wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...], po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu R. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że organ ten nie był uprawniony do zastosowania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., lecz powinien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, gdyż wskazane przez organ II instancji okoliczności faktyczne i prawne nie stanowiły przeszkody dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Ponadto zaznaczył, że organ odwoławczy mógł uzupełnić materiał dowodowy sprawy w warunkach art. 136 k.p.a.
Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem prawomocnego wyroku wpłynęły do siedziby Kolegium w dniu 24 czerwca 2021 r. (data prezentaty – k. [...] akt adm. II inst.).
W dniu 17 sierpnia 2021 r., a następnie 6 grudnia 2021 r. (k. [...], [...] akt sąd.) R. H. wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Następnie w dniu 5 kwietnia 2022 r. (data nadania pocztowego - k. [...] akt sąd.) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania oraz bezczynność Kolegium w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na części działki nr [...] (po podziale), położonej w P. przy ul. [...] [[...] (obręb M. )].
Skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów prawa art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) i wniósł o: 1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji merytorycznej, rozstrzygającej w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy, 3) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości [...] zł oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty grzywny, 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący podkreślił, że od dnia złożenia wniosku w niniejszej sprawie upłynęło ponad 8 lat. Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest od 2014 r. i zostały w nim wydane cztery decyzje odmawiające nieuzgodnienia warunków zabudowy przez organ I instancji (decyzje z dnia 2 kwietnia 2015 r., 16 maja 2016 r., 30 marca 2017 r. i 23 sierpnia 2018 r.) oraz kolejno cztery decyzje organu II instancji (Kolegium), uchylające zaskarżoną decyzję oraz przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzje z dnia 27 stycznia 2016 r., 31 października 2016 r., 9 stycznia 2018 r. i 10 grudnia 2020 r.).
Strona podniosła, że po wydaniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...] organ odwoławczy "od dnia wydania wyroku przez Sąd (pomimo dwukrotnego ponaglenia w niniejszej sprawie - dowód wysłania i odpisy ponagleń w załączniku) nie dokonał żadnej czynności oraz nie wydał merytorycznego (...) [rozstrzygnięcia] w niniejszej sprawie".
W przekonaniu skarżącego, zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Dowodem na tę okoliczność jest poszukiwanie przez organ kolejnych powodów, dla których tok postępowania był wstrzymywany: niezasadne zawieszanie postępowania, nietrafne odmowy wydania decyzji i nadużywanie stosowania decyzji kasacyjnych. Postępowanie organu jest, zdaniem strony, wyrazem lekceważenia prawa, stąd też wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości [...] zł. Wnosząc o wymierzenie grzywny, skarżący podkreślił, że "przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ zaś lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie".
Skarżący argumentował również, że "ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Za taką oceną przemawiają takie okoliczności jak przede wszystkim bezsporna bezczynność organu w okresie od wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny". Dodał, że przyczyny braku działania organu nie były wyjaśniane stronie postępowania, co stanowiło oczywistą obrazę art. 36 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę zgodziło się ze stroną co do tego, że do dnia wniesienia skargi nie zakończyło prowadzonego ponownie postępowania po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...] (doręczonego Kolegium w dniu 24 czerwca 2021 r.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że obecnie sprawa toczy się pod sygnaturą II instancji [...] Podniósł, że na to, iż postępowanie w tej sprawie jeszcze się nie zakończyło wpłynął fakt, że zasadą jest, iż sprawę załatwia i kontynuuje zespół orzekający ustalony pierwotnie w sprawie. Wskazał w tym względzie również na to, że dwoje spośród trójki orzekających w tejże sprawie przechodziło COVID-19, w tym jedna osoba dwukrotnie ciężko; podobnie też "ciężko chorowała urbanistka przywołana do zakończenia sprawy". W czasie, gdy skład orzekający miał możliwość zebrania się podjęto ustalenia, że Kolegium skieruje sprawę do opracowania przez uprawnionego urbanistę w celu przygotowania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sprawę przekazano zatem w dniu 15 marca 2022 r. "do opracowania przez uprawnionego urbanistę", które odebrane zostały w dniu 11 kwietnia 2022 r. Opracowanie sprawy przez urbanistę "przywołanego spoza Kolegium" wiąże się ponadto z poniesieniem przez organ administracji publicznej kosztów sporządzenia analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji, na opłacenie których środkami finansowymi nie dysponuje. Każdorazowo należy zwrócić się zatem do dysponenta środków budżetowych o możliwość sfinansowania kosztów sporządzenia opinii. Takie zapewnienie jeszcze do Kolegium nie dotarło, mimo tego urbanista podjął już czynności w tej sprawie, a w międzyczasie R. H. wniósł skargę do WSA w Poznaniu w przedmiocie niezakończenia postępowania.
Organ II instancji wskazał również na to, że poinformowano telefonicznie skarżącego, iż sprawa znajduje się w opracowaniu u uprawnionego urbanisty. Ponadto wyjaśnił, że przekazuje skargę R. H. z opóźnieniem, bowiem przez pomyłkę skargę dołączono do akt administracyjnych skierowanych do urbanisty. Akta zostały zwrócone do Kolegium, w związku ze skargą, w dniu 8 czerwca 2022 r.
Kolegium zwróciło się ponadto do Sądu o wzięcie pod uwagę wskazanych okoliczności zdrowotnych składu orzekającego i możliwości finansowych Kolegium jako organu budżetowego. Podniosło, że trudności finansowe, z jakimi organ odwoławczy musi się mierzyć, przekraczają jego możliwości. W konsekwencji Kolegium wniosło o niewymierzanie grzywny w żądanej przez skarżącego wysokości - "i to w sytuacji, gdy skarżący ma świadomość podjęcia skutecznych działań zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego, po jego myśli". Organ podniósł również, że "wskazano członkom SKO by w przyszłości nie dochodziło do podobnych zdarzeń".
W piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. Kolegium, odpowiadając na wezwanie sądowe, poinformowało, że w sprawie zawisłej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym pod numerem [...] nie została jeszcze wydana w sprawie decyzja ani inny akt kończący postępowanie. Organ stwierdził jednocześnie, że Kolegium nie kwestionuje swojej bezczynności w tej sprawie, jednak wnosi o wzięcie pod uwagę, iż dwoje orzeczników, spośród trójki wyznaczonej do załatwienia sprawy przechodziło zakażenie COVID-19. W momencie gdy okazało się to możliwe, Kolegium zwróciło się do uprawnionego urbanisty o wykonanie uzupełniającej analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji zmierzając do ustalenia warunków zabudowy na rzecz skarżącego. Urbanistka odebrała osobiście akta w siedzibie Kolegium w dniu 27 grudnia 2021 r. W dniu 2 lutego 2022 r. urbanistka poinformowała o chorobie (COVID-19) i zwróciła akta sprawy do siedziby Kolegium. Następnie w dniu 15 marca 2022 r. poinformowała organ o możliwości podjęcia czynności w sprawie, po akta przybyła jednak do kancelarii Kolegium w dniu 11 kwietnia 2022 r. W dniu 7 czerwca 2022 r. przewodnicząca składu orzekającego odbyła rozmowę telefoniczną z żoną i córką skarżącego (rozmowa pod wskazanym we wniosku inwestora numerem telefonu), które stanowczo zażądały przekazania skargi na bezczynność do WSA w Poznaniu, pomimo informacji, iż urbanista podjął już czynności w sprawie opracowania analizy urbanistycznej. Osoby te poinformowano o stanie sprawy, a także wskazano, że opracowano już analizę urbanistyczną i projekt decyzji, jednak zażądały one stanowczo wycofania akt od urbanistki. Akta te zostały przekazane do Kolegium osobiście przez urbanistkę w dniu 8 czerwca 2022 r. Do tych wyjaśnień organ dołączył ponadto projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który wymaga jeszcze poprawek i opracowania przez sprawozdawcę wyznaczonego do załatwienia sprawy. Kolegium wyjaśniło także, że na termin opracowania dokumentów zmierzających do pozytywnego orzeczenia w sprawie wpływa brak środków finansowych dających możliwość swobodnego procedowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Każdorazowo o środki te należy zwracać się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie. Do dnia dzisiejszego Kolegium nie posiada zapewnienia co do możliwości realizacji swoich zadań z omawianego zakresu, także i w tej sprawie.
W kolejnym piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2022 r. Kolegium, w odpowiedzi na wezwanie sądowe z dnia 26 sierpnia 2022 r., poinformowało, że w przedmiotowej sprawie zawisłej przed organem odwoławczym nie zostało jeszcze wydane rozstrzygnięcie kończące sprawę. Organ wyjaśnił jednocześnie, że całość akt sprawy nr [...] (poprzedni numer [...]) po zwrocie akt wraz ze wcześniejszym wyrokiem została przekazana do tutejszego Sądu wraz z odpowiedzią na skargę w dniu 9 czerwca 2022 r. Wobec przekazania Sądowi całości akt sprawy nr [...] w związku z zarzuconą Kolegium bezczynnością, organ poinformował stronę postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy po zwrocie akt z Sądu. Organ zwrócił się również do Sądu "o ile jednak jest to możliwe" o zwrotne wypożyczenie przekazanych akt sprawy tak, by można je przekazać ponownie uprawnionemu urbaniście w celu dokończenia pracy podjętej w tej sprawie. Dodał, że przed przekazaniem akt sądowi uprawniony urbanista opracował już wstępny projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz R. H.. Decyzja ta wymaga jeszcze opracowania prawnego, a także sporządzenia przez urbanistę załączników graficznych do przeprowadzonej analizy urbanistycznej, pełnego projektu decyzji oraz do decyzji w jej ostatecznym kształcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a.
Skarga co od zasady podlegała uwzględnieniu, gdyż zachodziły podstawy do przypisania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu stanu zawinionej zwłoki na dzień wniesienia skargi, który nie ustał przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie. Niemniej jednak takie rozstrzygnięcie nie mogło dotyczyć całego okresu wskazanego w skardze, jak i wszystkich żądań strony.
Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd wyrokuje, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec, z urzędu albo na wniosek strony, o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.) - dalej: k.p.a., przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić przy tym należy, że ponaglenie, jak i samą skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła zwłoka organu wnosi się w toku postępowania w sprawie (por.: postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GPP 5/10, uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 i uchwala NSA z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 - orzeczenia dostępne jw.).
Skarga została wniesiona w niniejszej sprawie z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarżący wystąpił bowiem wcześniej do Kolegium z odpowiednim ponagleniem w dniu 17 sierpnia 2021 r. i 6 grudnia 2021 r. na bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie) dotyczącej przedmiotowej sprawy, której dotyczyło postępowanie odwoławcze.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z całokształtu treści skargi wynika, że strona zarzuciła Wojewodzie przede wszystkim bezczynność w załatwieniu sprawy, a ubocznie również przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej Wojewodzie bezczynności, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg, tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania.
W aktualnym stanie prawnym bezczynność występuje każdorazowo w momencie niewydania decyzji przed upływem terminu do jej wydania, zaś o przewlekłym prowadzeniu postępowania można natomiast mówić w sytuacji, gdy organ nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji, ale postępowanie prowadzi w sposób przewlekły, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie. W tym kontekście Sąd wyjaśnia, że w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w orzecznictwie, że nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (patrz np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny jw.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a. - względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie, co potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również: Kodeks) z dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z tą definicją stan bezczynności zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny jw.). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do Kodeksu z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy procedury sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79 - dostępna jw.).
Zarazem Sąd zauważa, że jeżeli wyjściowo dojdzie do stanu zawinionej zwłoki polegającej na przekroczeniu terminów ustawowych, tj. do niezałatwienia sprawy w terminie, to taki stan należy kwalifikować jako bezczynność, która z natury rzeczy obejmować będzie również nieskuteczne, przewlekle działania (i zaniechania), w wyniku których doszło do niezałatwienia sprawy w terminie (bezczynność może być bowiem skutek całkowitej bierności organu, jak i konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania). Mając to na względzie, Sąd uznał, że Kolegium dopuściło się bezczynności w związku z niezałatwieniem sprawy w drugiej instancji (w postępowaniu odwoławczym).
Z miejsca trzeba jednakże zastrzec, że skarga w niniejszej sprawie była bezpodstawna w odniesieniu do całego okresu poprzedzającego dzień zwrotu akt sprawy administracyjnej wraz z odpisem prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...]. Akta te – jak wynika z materiału procesowego – wpłynęły do siedziby Kolegium w dniu 24 czerwca 2021 r.
W tym też względzie przede wszystkim należy podkreślić, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącej (art. 269 § 1 p.p.s.a.) uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (dostępnej jw.), wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z kolei w uchwale z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 (dostępnej jw.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Wydane wcześniej w sprawie przez Kolegium jako organ odwoławczy decyzje kasacyjne były rozstrzygnięciami ostatecznymi (art. 16 § 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie nie było zatem możliwe zakwestionowanie działania organu II instancji za okres przypadający przed 10 grudnia 2020 r. (data wydania ostatniej decyzji ostatecznej) ani też za okres, w którym decyzja ostateczna funkcjonowała w obrocie, jak również trwało postępowanie sądowe w związku z kontrolą tejże decyzji zaskarżonej w drodze sprzeciwu. Z uwagi na art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a. skuteczne zakwestionowanie działania (zaniechania) Kolegium orzekającego w II instancji możliwe było zatem wyłącznie za okres po zwrocie akt do organu przez sąd administracyjny, tj. od 24 czerwca 2021 r.
Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany artykuł normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej. W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że zgodnie z § 2 tego artykułu niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 października 2021 r.). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
W tym kontekście normatywnym należy zauważyć, że pomimo upływu miesiąca od zwrotu akt sprawy organ II instancji nie załatwił przedmiotowej sprawy w instancji odwoławczej. W istocie nie podjął żadnej czynności nakierowanej na załatwienie spawy, ani nie dopełnił obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Zatem już po upływie wspomnianego miesiąca, tj. 25 lipca 2021 r. organ pozostawał w zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy. Taki wniosek wsparty jest również treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., wskazującą na bieg terminu załatwienia sprawy po zwrocie akt przez sąd administracyjny.
Zarazem należy mieć na uwadze, że jeszcze przed wniesieniem skargi Kolegium podjęło pewne działa nienakierowane na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w II instancji, jakkolwiek nie zdołało załatwić sprawy po wpływie skargi do organu, a przed wyrokowaniem w przedmiotowej sprawie. Skarga została w niniejszej sprawie wniesiona 5 kwietnia 2022 r. Natomiast Kolegium wcześniej 15 marca 2022 r. "przekazało sprawę do opracowania przez uprawnionego urbanistę". Akta postępowania zostały przez specjalistę odebrane 11 kwietnia 2022 r. i pozostawały w opracowaniu do 8 czerwca 2022 r., kiedy zostały zwrócone w związku z wniesieniem skargi w niniejszej sprawie. Okoliczności związane z chorobą 2 członków składu orzekającego Kolegium, jak i samego urbanisty (luty 2022 r.), które miały wpływ na niezałatwienie sprawy przed wniesieniem skargi, nie mogły stanowić należytego wytłumaczenia dla pierwotnego chybienia terminu załatwienia sprawy, jak i całego okresu bierności organu w 2021 r. Wskazane w odpowiedzi na skargę uwarunkowania kadrowo-organizacyjne i orzecznicze nie mogły zostać pominięte (o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia), jednakże nie zwalniały one organu odwoławczego od zarzutu bezczynności, który jest – jak już to wyjaśniono – stanem obiektywnym, wynikającym z samego faktu zawinionego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, jak i zaniechania realizacji obowiązku informacyjnego z art. 36 k.p.a. Organ poinformował stronę postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy dopiero w związku z przekazaniem w dniu 9 czerwca 2022 r. do tutejszego Sądu akt postępowania wraz z odpowiedzią na skargę w związku z zarzuconą Kolegium bezczynnością.
Organ wystąpił o wzięcie pod uwagę wskazanych okoliczności zdrowotnych składu orzekającego i wyznaczonego urbanisty, a także możliwości finansowych Kolegium jako organu budżetowego.
Co do choroby dwóch z trójki orzeczników wyznaczonych do załatwienia tej sprawy należy zauważyć, że podane przez Kolegium okoliczności ani nie pozwalały na przyjęcie, że wystąpiły w czasie miesiąca od wpływu akt sprawy do organu (zwrotu akt przez tutejszy Sąd w dniu 24 czerwca 2021 r.) i trwały przez kolejne, ani też że były to przeszkody nieprzezwyciężalne (nawet jeżeli co do zasady Kolegium wyznacza do rozpatrzenia sprawy ten sam skład, który wcześniej wydał decyzję kasacyjną następnie uchyloną w wyniku kontroli sądowej zaskarżonego aktu). Długa absencja większości członków składu orzekającego mogłaby być usprawiedliwieniem jedynie wtedy, gdyby organ wykazał niemożność wyznaczenia innego składu do rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym z okoliczności sprawy wynika, że pierwsze czynności nakierowane na merytoryczne załatwienie sprawy zostały podjęte już po wystąpieniu stanu bezczynności w przedmiotowej sprawie. Taki też wniosek znajduje swoje potwierdzenie w metryce sprawy (spisu czynności podjętych w sprawie – k. [...]-[...] akt adm. II inst.). Organ w postępowaniu sadowym również nie wskazał konkretnych dat zaistnienia określonych zdarzeń wpływających na opóźnienie załatwienia sprawy, ograniczając się do stwierdzenia, że podjął działania "w momencie gdy okazało się to możliwe", kiedy to "Kolegium zwróciło się do uprawnionego urbanisty o wykonanie uzupełniającej analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji, zmierzając do ustalenia warunków zabudowy na rzecz skarżącego". W zakresie konkretyzacji dat i sytuacji organ wskazał jedynie na to, że urbanistka odebrała osobiście akta w siedzibie Kolegium 27 grudnia 2021 r., a 2 lutego 2022 r. poinformowała o chorobie (COVID-19) i zwróciła akta sprawy do siedziby Kolegium. Kolejne czynności zostały zaś podjęte 15 marca 2022 r. Choroba wyznaczonego urbanisty, który powinien przygotować projekt merytorycznej decyzji o warunkach zabudowy (wymóg z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2022 r., poz. 503), była okolicznością niezależną od organu, jednakże nie stanowiła usprawiedliwienia dla wcześniejszej bierności organu, ani też dalszej zwłoki w załatwieniu sprawy. Występnie w piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2022 r. (w istocie stanowiącym reakcję na wezwanie sądowe dotyczące wyjaśnienia stanu sprawy przez organ, niezbędne dla należytego rozstrzygnięcia sprawy sądowej) o zwrotne wypożyczenie przekazanych Sądowi akt sprawy w celu ponownego przekazania ich uprawnionemu urbaniście, by ten dokończył prace podjęte w tej sprawie, było działaniem spóźnionym. Nie było to zresztą możliwe ze względu na termin wyrokowania w przedmiotowej sprawie.
Również podnoszone trudności budżetowe organu odwoławczego wynikające ze specyfiki finansowania jego działalności nie mogły stanowić przeszkody do przypisania organowi bezczynności w załatwieniu sprawy. Uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy obywatela (tym bardziej takiej, która nie jest załatwiona od wielu lat) od zagwarantowania w budżecie organu odwoławczego środków na opłacenie kosztów związanych z merytorycznym prowadzeniem postępowania administracyjnego nie może prowadzić do odłożenia w czasie załatwienia sprawy, która powinna być zasadniczo rozstrzygnięta w terminach ustawowych.
Mając na uwadze treść przywołanych przepisów art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził ten podstawowy fakt, istotny dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi, że w okresie od 24 czerwca 2021 r. do dnia wydania niniejszego wyroku Kolegium nie załatwiło sprawy – gdyż na dzień wydania wyroku (13 września 2022 r.) sprawa była na etapie przygotowywania (dopracowywania prawne i techniczne) projektu decyzji o warunkach zabudowy. W stan bezczynności organ popadł już 25 lipca 2021 r. i pomimo upływu blisko roku i 3 miesięcy od wpływu (zwrotu) akt sprawy nie została ona rozstrzygnięta (załatwiona merytorycznie w drodze decyzji).
W takim stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ odwoławczy do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia (pkt I sentencji wyroku), co w praktyce oznacza powinność załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie. Termin ten koresponduje z określonym w art. 35 § 3 k.p.a. terminem załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym i uwzględnia brzmienie art. 286 § 2 p.p.s.a. Nie wlicza się do niego terminów, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., w tym m.in. okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu.
Konsekwentnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy w instancji odwoławczej (pkt II sentencji wyroku).
Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku).
Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny jw.). Rażącym naruszeniem prawa jest tego rodzaju wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności, lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Tego rodzaju sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy, lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z kolei przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 i postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, dostępne jw.). Przy czym samo, i to nawet znaczne, przekroczenie terminów załatwienia sprawy nie jest wystarczające dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Oceniając bowiem, czy uchybienie terminu załatwienia sprawy stanowi rażące naruszenie prawa należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W takim ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Stwierdzając powyższe, Sąd miał przede wszystkim na względzie okoliczności podnoszone przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza dotyczące uwarunkowań orzeczniczo-organizacyjnych i budżetowych Kolegium oraz okoliczności dotyczących sytuacji zdrowotnej poszczególnych członków składu jak i wyznaczonego w sprawie biegłego. Nie mogą one wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej bezczynności organu, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże można – i w tym przypadku nawet należy – brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność naruszała prawo w stopniu rażącym, co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. Uwarunkowania orzecznicze samorządowego kolegium odwoławczego, które rozpatruje w II instancji sprawy załatwianie w I instancji przez inne organy samorządowe wszystkich szczebli, nie mogą zostać pominięte. Tym bardziej takie, które wiążą się z koniecznością (wymogiem ustawowym) współdziałania biegłego w merytorycznym załatwieniu sprawy, jak to miało miejsce w niniejszym przypadku.
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku strony o wymierzenie Kolegium grzywny w kwocie [...]zł oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty grzywny. Nie bez znaczenia dla takiej oceny okazała się również argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, której nie ma potrzeby ponownie tutaj przedstawiać. Skoro bowiem stwierdzonemu po stronie organu stanowi zwłoki w załatwieniu sprawy Sąd nie przypisał charakteru rażącego naruszenia prawa, to również nie doszukał się też podstaw do wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznania od organu na rzecz strony sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. zastosowanie środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto należy podkreślić w tym względzie, że zastosowanie przez sąd omawianych środków prawnych ma charakter fakultatywny, nawet jeżeli jest przedmiotem wniosku strony wnoszącej skargę. Poza tym skarżący nie umotywował przekonująco wysokości żądanej kwoty, jak i domniemanych szkód, jakie miała u niego wywołać bezczynność organu. Nadto, okres bezczynności przypisanej organowi odwoławczemu bezczynności nie mógł obejmować 8 lat – jak starał się to uczynić skarżący i co uznawał za przejaw ciągłego i lekceważącego działania organu – skoro w tym okresie Kolegium wydawało decyzje ostateczne. Trzeba mieć na uwadze, że strona nie zdecydowała się wcześniej na wniesienie skargi w związku z zarzucaną obecnie organowi zwłoką w załatwieniu sprawy, ani też nie kwestionowała wcześniejszych decyzji kasacyjnych wydanych w przedmiotowej sprawie, co uczyniła jedynie w odniesieniu do decyzji z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...] Wobec tego okoliczności te pozostawały poza granicami niniejszej sprawy sądowej.
W konsekwencji, w części dotyczącej żądania wymierzenia organowi grzywny, jak i przyznania od organu sumy pieniężnej Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku). Podobnie, jak uczynił to w stosunku do oceny działania organu odwoławczego w okresie przed zwrotem akt z odpisem prawomocnego wyroku, tj. przed 24 czerwca 2021 r.
Podsumowując, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, jednakże zwłoka ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II i III sentencji wyroku). Z uwagi na niezałatwienie sprawy na dzień wyrokowania Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy w terminie miesięcznym od zwrotu akt sprawy (pkt I sentencji). W pozostałym zaś zakresie Sąd skargę oddalił (pkt IV sentencji).
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt V sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, żądanie skargi oraz wysokość udokumentowanych przez stronę skarżącą kosztów niezbędnych dla obrony jej praw, tj. kwotę 100 zł uiszczonego wpisu od skargi.