II SAB/Kr 102/07

II SAB/Kr 102/07 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2008-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Szkodzińska /przewodniczący/
Joanna Tuszyńska
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OZ 226/08 - Postanowienie NSA z 2008-04-04
I OSK 1392/08 - Wyrok NSA z 2009-09-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.154
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2008r. sprawy ze skargi J.P. na bezczynność Wojewody [...] w wykonaniu wyroku Sądu skargę oddala.
Uzasadnienie
Z akt sprawy wynika, że w 1976 r. i w 1984 r. Skarb Państwa nabył na podstawie umów sprzedaży w trybie określonym w art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 położone w K., pod budowę szpitala [...] na osiedlu [...]. Właścicielem tych działek był M.P. który zmarł [...]1994 r., a spadek po nim odziedziczyli J.P., K.M. i Z.P..
Po wywłaszczeniu ww. działek nastąpiły zmiany ewidencyjne i działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...] Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...], a działka nr [...] na działki nr [...] i [...].
W 1997 r. działka nr [...], nr [...] nr [...], nr [...] i nr [...] powiększyły działkę nr [...][, która zmieniła oznaczenie na działkę nr[...]. Z kolei działka nr [...] weszła w skład działki nr [...]. Działka nr [...] wraz z innymi działkami zniosła się do działki nr[...], która uległa podziałowi na działki nr [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Działka nr [...] zniosła się do działki nr [...] po czym uległa podziałowi na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Działki nr [...] i nr [...] zniosły się do działki nr [...], która zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...], a ta ostatnia na działki nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] została z kolei podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...].
Z aktualnej mapy ewidencyjnej wynika, że pierwotnie oznaczone działki nr [...]i [...] ostatecznie weszły w skład działek nr [...], nr [...] nr [...] (droga) i nr [...] (akta postępowania administracyjnego, karta nr[...]).
W dniu [....]2000 r. J.P. złożyła wniosek o zwrot działek nr [...] i nr [...] i na podstawie tego wniosku było prowadzone postępowanie, które zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K.
Na tą decyzję wniesiono skargę do sądu administracyjnego i wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K.
W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na liczne naruszenia przepisów prawa przez organy wydające decyzje w obu instancjach. Decyzje te były błędne zarówno co do ustaleń stanu faktycznego sprawy jak i stosowania oraz interpretacji przepisów prawa.
Po uprawomocnieniu się tego wyroku akta sprawy przekazano organowi I-instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. zawiadomił, że nie może załatwić sprawy w ustawowym terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...].01.2007 r., dokonując wyłączenia części żądania strony do odrębnego postępowania w zakresie zwrotu części działek o numerach [...] i [...].
Pismem nr [...] z dnia [...].02.2007 r. Prezydent Miasta K. przesłał akta sprawy dotyczące wyłączonego zakresu do Wojewody z prośbą o rozważenie możliwości wyznaczenia innego organu do jej załatwienia (sprawa dotyczy zwrotu części działki nr [...]).
Rozpoznając ten wniosek Wojewoda postanowieniem [...] z dnia [...] r. wyznaczył Starostę do załatwienia sprawy zwrotu części działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb[...], jednostka ewidencyjna P.
Następnie zawiadomieniem [...] z dnia [...] r. Starosta poinformował strony, że przedmiotowa sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie ze względu na fakt, że jej rozpatrzenie musi być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz koniecznością udostępnienia dokumentów stronom postępowania przed wydaniem decyzji, a także dużą ilością spraw z tego zakresu i koniecznością ich rozpatrywania według kolejności wpływu i powołując się na art. 36 K.p.a., w związku z art. 35 K.p.a. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2008 r.
W odrębnym postępowaniu J.P. wniosła, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Starosty w załatwieniu tej sprawy (zwrotu części działki nr [...]). Następnie skarżąca w dniu [...].2007 r. wniosła w trybie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie do Ministra Budownictwa na bezczynność Wojewody w zakresie braku rozpatrzenia jej zażalenia na nie załatwienie sprawy przez Starostę , a Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. po rozpoznaniu zażalenia na bezczynność Starosty , uznał zażalenie za nieuzasadnione.
Jednocześnie skarżąca w dniu [...] r. wezwała, w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. Wojewodę do załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu tego wezwania podniesiono, że Wojewoda po otrzymaniu zażalenia na bezczynność Starosty uchyla się od jego rozpoznania i sprawa merytorycznie nie jest załatwiania.
Na tak wniesione wezwanie Kierownik Oddziału w [...] Urzędzie Wojewódzkim pismem z [...] r. wyjaśnił, że w sprawie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 czerwca 2006 r. wezwanie w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. powinno być kierowane do Starosty , a nie Wojewody , który obecnie załatwia jedynie incydentalną kwestię dotyczącą rozpatrzenia zażalenia na bezczynność organu l-instancji.
Skarżąca w dniu [...] 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody w związku z nie wykonaniem przez ten organ wyroku tego Sądu z 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1233/01, domagając się na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. wymierzenie grzywny temu organowi, dokonania oceny prawnej interpretacji przepisów regulujących termin załatwiania spraw i wydanie postanowienia sygnalizacyjnego informującego organy nadzorcze nad Starostą [...] i Wojewodą [...] o naruszeniu przez nich prawa.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania od 2000 r. podnosząc, że Starosta K. i Wojewoda[...] nie zamierzają załatwić przedmiotowej sprawy i w sposób świadomy i celowy uchylają się od wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 roku sygn. akt II SA/Kr 1233/01, naruszając tym art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art.35 i art.36 K.p.a.
Skarżąca podniosła, że aktualnie obowiązujące przepisy regulują terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, a podawane w tej sprawie przez organy administracyjne argumenty nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym prawie. Wskazano, że przyczyny zwłoki wymienione w art. 36 § 1 K.p.a. mogą mieć charakter obiektywny (art.36 § 2 K.p.a.) lub subiektywny (zwłoka w załatwieniu sprawy z winy organu). W obu przypadkach przyczyny zwłoki powinny zostać określone precyzyjnie. Skarżąca podniosła, że art.35 § 5 K.p.a. określa, że do obowiązujących terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla: dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania lub okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Żadne z wymienionych przyczyn nie występują w tej sprawie i na żadne z takich okoliczności organy nie powoływały się.
Nie ma żadnego uzasadnienia tak odległy termin załatwienia sprawy, jaki wskazał Starosta K., a przy tym nowy termin załatwienia sprawy nie może być dłuższy od terminów określonych w art. 35 K.p.a. Tym samym wyznaczając tak długi termin załatwienia sprawy Starosta K. pozostaje w bezczynności.
W bezczynności pozostaje Wojewoda podając, wbrew obowiązującym przepisom terminy do załatwienia sprawy, zawiadomieniami z [...]marca 2007 r. oraz z [...] lipca 2007 r. Skarżąca dodała, że w istocie przyczyny wyznaczania terminów przez oba organy administracji sprowadzają się do ogólników, nieistniejących w przepisach prawa pojęć (duża ilość spraw z tego zakresu) oraz przedłużania czasu trwania czynności ściśle przez prawo określonych czasowo (postępowanie wyjaśniające: a) w ciągu 1 miesiąca - nieskomplikowana sprawa i postępowanie odwoławcze; b) w ciągu 2 miesięcy - sprawa szczególnie skomplikowana). Skarżąca podniosła również, że w wyniku wieloletniego postępowania prowadzonego przez Starostę K., niektóre działki zostały zwrócone właścicielom, a budowa ulicy [...] nie została legalnie rozpoczęta. Organ administracji zmienił sposób rozpoznania sprawy po tym, jak Zgromadzenie Fundatorów [...] w K. postawiło tą Fundację w stan likwidacji, a następnie dokonano sprzedaży części jej nieruchomości. Na sprzedanych działkach nr [...] i nr [...] trwa aktualnie budowa osiedla mieszkaniowego przez firmę A., kolejna firma B. stara się o budowę kolejnych inwestycji i to może wskazywać na prawdziwą przyczynę tak długiego prowadzenia sprawy.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, alternatywnie o jej odrzucenie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wojewoda podniósł, że skarga w trybie art. 154 P.p.s.a. może być skierowana przeciwko termu organowi, który jest właściwy do załatwienia sprawy. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1233/01 właściwym do załatwienia sprawy stał się Starosta K., a Wojewoda [...] może orzekać tylko jako organ II-instancji. Tym samym Wojewodzie nie można zarzucić bezczynności w niewykonywaniu wyroku.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniesiono, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku. Tego warunku nie spełnia wezwanie z [...]08.2007 r., bo zostało ono skierowane do niewłaściwego organu, którym powinien być Starosta K. To wezwanie jest w istocie wezwaniem do załatwienia sprawy dotyczącej rozpatrzenia zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie przez Starostę K. dotyczącej zwrotu działki nr [...] Tym samym skarga ta jako przedwczesna powinna być odrzucona.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej aplikant adwokacki działający z upoważnienia adwokata J.Z. na pytanie Sądu sprecyzował przedmiot skargi w ten sposób, że wskazał, iż jest nim bezczynność Wojewody [...] w załatwieniu sprawy po wyroku sądu administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. i skarga jest wnoszona w trybie art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wraz z żądaniem wymierzenia grzywny temu organowi. Przedmiotem skargi nie jest zaś bezczynność organu określona w art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (akta sądowe sprawy, karta nr 81).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu po wyroku uchylającym akt administracyjny wydany przez dany organ administracyjny - art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Właściwym miejscowo w tej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
W tej sprawie w pierwszej kolejności należało wyjaśnić (sprecyzować) przedmiot skargi. W związku z treścią samej skargi wniesionej w dniu [...] 2007 r. przez skarżącą J.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Sąd powziął wątpliwości co do jej przedmiotu i w związku z tym zwrócił się do skarżącej z prośbą o wyjaśnienie przedmiotu skargi, a skarżąca w swoim piśmie z dnia [...] 2008 r. (akta sądowe sprawy, karta nr[...]) oświadczyła, że tylko profesjonalny pełnomocnik (adwokat) reprezentujący skarżącą w tym postępowaniu będzie w stanie w sposób fachowy i jednoznaczny wyjaśnić wszystkie wątpliwości wynikające z treści skargi. W toku postępowania przed sądem administracyjnym skarżąca otrzymała prawo pomocy w zakresie ustanowienia na jej rzecz adwokata z urzędu i taki adwokat został ustanowiony.
Tym samym na rozprawie w dniu [...] 2008 r. pełnomocnik skarżącej na pytanie Sądu o sprecyzowanie przedmiotu skargi wyraźnie wskazał, że jest nim jedynie bezczynność Wojewody [...] po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia[...] czerwca 2006 r. wydanego w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Tym samym Sąd w tej sprawie przyjął, że skarga dotyczy bezczynności Wojewody [...] w zakresie merytorycznego załatwienia sprawy po wyroku sądu administracyjnego uchylającego decyzje wydane przez organy obu instancji. Jest to więc, jak wyraźnie wskazał na to pełnomocnik skarżącej - skarga wnoszona w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. wraz z dodatkowym żądaniem wymierzenia temu organowi grzywny. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej wskazał, że tak wniesiona skarga nie jest skargą na bezczynność o której mowa w art. 3 P.p.s.a.
Ponieważ wojewódzki sąd administracyjny nie może zamiast lub wbrew stronie skarżącej określać przedmiotu skargi czy też granic rozpoznawanej sprawy, stanowisko pełnomocnika skarżącej jest dla Sądu wiążące, zwłaszcza, że skarżącą w tej sprawie reprezentował profesjonalny pełnomocnik.
Tym samym w tak określonej sprawie sądowoadministracyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany był dokonać jej oceny na podstawie art. 154 P.p.s.a.
Stosownie do powołanego art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z [...] czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/01 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu l-instancji (Prezydenta Miasta K.). Tym samym skarga skarżącej J.P. wnoszona w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. mogła dotyczyć tylko bezczynności organu po wyroku uchylającym akt administracyjny. Tak natomiast wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę na bezczynność organu po wyroku uchylającym jego decyzję można wnieść przeciwko takiemu organowi, któremu można bezczynność zarzucić. Innymi słowy skargę można skutecznie wnieść przeciwko temu organowi, który po uchyleniu jego decyzji jest nadal zobowiązanym do załatwienia sprawy i nie podejmuje żadnych czynności lub nie chce w inny sposób sprawy załatwić. Z akt tej sprawy wynika zaś, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/01 właściwym merytorycznie do jej załatwienia był początkowo Prezydent Miasta K., a [...] 2007 r. Starosta K. To Starosta K. miał obowiązek sprawę załatwić i to w stosunku do tego organu można było skutecznie wnieść skargę w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a.
Skarżąca zaś, mimo niejasności w tym zakresie treści samej skargi, wyraźnie sprecyzowała poprzez swego pełnomocnika, że skarży Wojewodę[...] za nie wykonanie wyroku sądu administracyjnego (bezczynność). Wojewoda w tej sprawie nie jest organem l-instancji i tym samym nie był on zobowiązany do załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w pierwszej instancji. Sprawy administracyjne załatwiają organy pierwszej instancji, a takim w tej sprawie stał się Starosta K. Organ drugiej instancji tylko wtedy załatwia sprawę, jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, jeżeli wniesione zostało do tego organu odwołanie (lub inny skuteczny środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym). W tej sprawie nie wniesiono odwołania od decyzji organu I-instancji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - tym samym nie istniała bezczynność Wojewody[...] w merytorycznym załatwieniu sprawy.
Rekapitulując ten tok rozważań należy podnieść, iż w tak sprecyzowanym przedmiocie skargi (granicach sprawy) skutecznie skargę w trybie art. 154 § 1 p..p.s.a. można było wnieść przeciwko temu organowi administracji, który po wyroku uchylającym jego decyzję ma obowiązek sprawę załatwić, a sprawy tej nie załatwia pozostając w bezczynności.
Tym samym ponieważ na tym etapie postępowania przed organami administracji Wojewoda [...] nie był właściwy do załatwienia sprawy, również żądanie wymierzenia grzywny temu organowi nie jest zasadne.
Sąd nie odrzucił skargi, bowiem skarżąca przed jej wniesieniem spełniła wymóg opisany w art. 154 § 1 P.p.s.a., polegający na pisemnym wezwaniu organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skarżąca takie wezwanie do Wojewody[...] skierowała w dniu [...]2007 r. (akta postępowania administracyjnego, karta nr [...]). Wprawdzie w samym wezwaniu podniesiono szereg wątków sprawy, dotyczących również nieterminowego załatwienia zażalenia, ale w związku z tym, że wezwanie to złożyła sama skarżąca nie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd dokonał liberalnej wykładni treści tego wezwania uznając, iż dotyczyło ono również wezwania do załatwienia sprawy. Nie zachodziły również inne przyczyny formalne odrzucenia skargi skarżącej.
Tym samym w tej sprawie, będąc związanym jej granicami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie doszukał się bezczynności Wojewody [...] w zarzucanym w skardze zakresie. Działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku i skargę oddalił.