II SAB/KR 101/24

II SAB/Kr 101/24 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2449/24 - Postanowienie NSA z 2024-11-21
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 58 pkt 5, art 3 par 2 pkt 4 i 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2023 poz 1587
art 410
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. spółka z o.o. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie złożenia oświadczenia postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. III.
Uzasadnienie
II SAB/Kr 100/24
UZASADNIENIE
Pismem z dnia 29 marca 2024 r. P. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w złożeniu oświadczenia, o którym mowa w art. 41b ust. 2 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Skarżąca wniosła o:
1) stwierdzenie, że Prezydent Miasta Krakowa pozostaje w bezczynności;
2) zobowiązanie Prezydenta Miasta Krakowa do złożenia oświadczenia lub uznanie jej uprawnienia do uzyskania tego oświadczenia, a tym samym stwierdzenie obowiązku ciążącego w tym zakresie na Prezydencie Miasta Krakowa;
3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że w 1998 r. zawarła z organem umowę odpłatnego użytkowania nieruchomości na okres 40 lat celem wybudowania i prowadzenia kompostowni. Skarżąca wystąpiła do marszałka województwa o wydanie nowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów (zmiana terminu obowiązywania). Nowelizacja ustawy o odpadach wprowadziła jednak nowy obowiązek wnioskodawców polegający na przedłożeniu oświadczenia o współodpowiedzialności za nieruchomość oraz masie i rodzaju odpadów, które mogą być zbierane lub przetwarzane w okresie roku na nieruchomości (art. 41b u.o.). Zatem skarżąca, chcąc dalej prowadzić swoją statutową działalność i realizować cel zawartej umowy, musi uzyskać sporne oświadczenie i przedłożyć je marszałkowi województwa jako załącznik do wniosku o wydanie decyzji. Ministerstwo Klimatu i Środowiska potwierdziło, że nowy obowiązek dotyczy także umów zawartych przed wejściem w życie nowelizacji, bo nie przewiduje ona zwolnienia w tym przypadku (Dz.U. 2018 poz. 1592), toteż dotychczasowe oświadczenie powinno zostać zmienione lub zastąpione nowym, które spełnia aktualne wymagania. Podobne stanowisko prezentują na terenie całego kraju inne organy (właściciele nieruchomości), które przedkładają stosowne oświadczenia. Bez spornego oświadczenia skarżąca nie uzyska nowego zezwolenia i nie będzie mogła prowadzić działalności w zakresie wynikającym z umowy oraz statutu, co spowoduje utratę płynności finansowej (niemożność kontynuacji szeregu umów, w tym zawartych w oparciu o przepisy p.z.p., realizowanych również na rzecz organu), konieczność redukcji zatrudnienia i być może zaprzestanie funkcjonowania przedsiębiorstwa.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że poprzednik prawny skarżącej w dniu 21 marca 2019 r. zażądał spornego oświadczenia, jednakże z literalnego brzmienia art. 41b ust. 2 i ust. 4 u.o., które statuują dodatkowe wymogi co do formy i treści czynności prawnej, jakie mają być spełnione przy ustanawianiu użytkowania na nieruchomości, nie wynika konieczność dopełnienia tych wymogów w przypadku prawa użytkowania, które już ustanowiono przed dniem 5 września 2018 r.
Gdyby przepisy te miały zastosowanie do użytkowania ustanowionego przed dniem 5 września 2018 r., to ustawodawca uregulowałby w przepisach przejściowych nowelizacji termin i skutki niedopełnienia dodatkowych wymogów. Nowelizacja zawiera przepisy przejściowe, które nakładają na posiadaczy odpadów obowiązek dostosowania prowadzonej działalności do nowo nałożonych wymogów (art. 12) i obowiązek złożenia wniosków o zmianę posiadanych decyzji administracyjnych celem dostosowania ich do nowo wprowadzonych wymogów (art. 14). Pierwszy z nich nic nie mówi na temat dostosowania treści umów do nowo wprowadzonych wymogów. Z kolei art. 42 ust. 4a u.o., który wymaga dołączenia do wniosku o zezwolenie dokumentu potwierdzającego prawo użytkowania, nie zawiera odesłania, że dokument ten ma potwierdzać spełnienie wymogów art. 41b ust. 2 i 4 u.o.
Zdaniem organu art. 12 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie znajduje zastosowania, bo "władającym powierzchnią ziemi", pomijając nieaktualność nazwy użytkownika, jest poprzednik prawny skarżącej ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Skoro solidarna odpowiedzialność jest statuowana przez przepisy prawa, to oświadczenia wiedzy stron jakiejkolwiek umowy nie mogą jej statuować ani wyłączać. Złożenie oświadczenia wiedzy o świadomości odpowiedzialności solidarnej, o której mowa w art. 12 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, nie może skutkować powstaniem takiej odpowiedzialności solidarnej w sytuacji, gdy przepisy prawa jej nie przewidują.
Organ poinformował skarżącą w 2019 i 2023 r., iż nie jest obowiązany do złożenia spornego oświadczenia, gdyż oświadczenie takie składa się w umowie o ustanowieniu użytkowania nieruchomości, a tę zawarto w 1998 r. Wątpliwości prawne co do zmiany treści umowy budzi fakt, że prawo użytkowania zostało ustanowione w wyniku przeprowadzonego przetargu ustnego nieograniczonego, a zmiana treści umowy względem warunków przetargu przez zawarcie aneksu byłaby naruszeniem równego traktowania oferentów, uczciwej konkurencji, bezstronności i obiektywizmu, legalizmu i jawności.
Według organu złożenie spornego oświadczenia doprowadziłoby do zmian w umowie, które miałyby następczo legalizować prowadzenie na nieruchomości działalności wykraczającej poza cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie. Nieruchomość została bowiem oddana w użytkowanie w celu budowy kompostowni, a tymczasem na terenie nieruchomości oprócz kompostowni prowadzona jest działalność w zakresie zbierania odpadów w postaci takiej jak makulatura, tworzywa sztuczne, szkło, gruz budowlany. Nieruchomość podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Płaszów-Rybitwy" (uchwała nr LXI/859/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2012 r.) i jest położona w terenie urządzeń infrastruktury technicznej- kanalizacja obejmującym istniejącą oczyszczalnię ścieków i obszar rezerwowany do jej rozbudowy, w tym - teren związany z gospodarowaniem odpadami obejmujący istniejącą kompostownię odpadów zielonych i obszar rezerwowany dla jej rozbudowy, oznaczony na rysunku planu symbolem literowym 1K oraz tereny urządzeń infrastruktury technicznej - elektroenergetyki, oznaczone na rysunku planu symbolem literowym 1E i 2E. W dniu 28 sierpnia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu działalności polegającej na sortowaniu odpadów budowlanych i rozbiórkowych o zdolności przetwarzania poniżej 10 ton na dobę. Z zawiadomienia z dnia 28 marca 2024 r. wynika, że planowane przedsięwzięcie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem terenu opisanym w § 16 planu miejscowego, co stanowi przesłankę do wydania decyzji odmownej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie
z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt. 1 – 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
4) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9 )bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność może dotyczyć bezczynności organów w przypadkach, gdy toczy się postępowanie administracyjne, które ma zostać zakończone decyzją administracyjną lub postanowieniem (takim, na które służy zażalenie; kończącym postępowanie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty) albo toczy się postępowanie egzekucyjne lub zabezpieczające w ramach którego ma zostać wydane postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Dodatkowo bezczynność może dotyczyć innych niż ww. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Skarżąca wnosi, o "zobowiązanie Prezydenta Miasta Krakowa do złożenia oświadczenia lub uznanie jej uprawnienia do uzyskania tego oświadczenia, a tym samym stwierdzenie obowiązku ciążącego w tym zakresie na Prezydencie Miasta Krakowa". Żądana przez skarżąca czynność niewątpliwie nie jest decyzją ani postanowieniem wydawanym w toku postępowania administracyjnego, egzekucyjnego czy zabezpieczającego. Do rozważenia pozostaje zatem czy jest "aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa".
Gmina Miejska Kraków, jako właściciel działki nr [...] położnej w K. – P., w dniu 3 czerwca 1998 r. zawarła w formie aktu notarialnego - po przeprowadzeniu przetargu ustnego nieograniczonego - z poprzedniczką prawną skarżącej, umowę odpłatnego użytkowania tej nieruchomości na okres 40 lat, pod budowę kompostowni (k. 213 – 215 akt adm.)
Skarżąca żąda, aby Prezydent Miasta Krakowa złożył - w formie aktu notarialnego - oświadczenie o masie i rodzaju odpadów, które mogą być zbierane lub przetwarzane w okresie roku na ww nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania oraz oświadczenie, że jest świadomy odpowiedzialności solidarnej, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.
Art. 41b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.), stanowi, że gospodarowanie odpadami, polegające na zbieraniu odpadów niebezpiecznych, odzysku odpadów przez wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych, zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów komunalnych lub odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych, wymagające uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, może się odbywać wyłącznie na nieruchomości, do której posiadacz odpadów gospodarujący odpadami przysługuje stosowny tytuł prawny (własność, użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawa).
Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, ustanowienie użytkowania nieruchomości, na której będą zbierane lub przetwarzane odpady, wymaga złożenia oświadczenia w formie aktu notarialnego również przez użytkownika. W oświadczeniu wskazuje się masę i rodzaje odpadów, które mogą być zbierane lub przetwarzane w okresie roku na nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania.
Zgodnie z ust. 3, umowa dzierżawy nieruchomości, na której będą zbierane lub przetwarzane odpady, wymaga zawarcia w formie aktu notarialnego. W umowie wskazuje się masę i rodzaje odpadów, które mogą być zbierane lub przetwarzane w okresie roku na tej nieruchomości.
Zgodnie z ust. 4 ustanawiający użytkowanie oraz dzierżawca są obowiązani zawrzeć, odpowiednio w oświadczeniu o ustanowieniu użytkowania lub w umowie dzierżawy, oświadczenie, że są świadomi odpowiedzialności solidarnej, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Przepisów tych (ust. 1 – 4) nie stosuje się do jednostek budżetowych.
Art. 41b ust. 2 i ust. 4 ustawy o odpadach określają dodatkowe wymogi co do formy i treści czynności prawnej przy ustanawianiu użytkowania (" w oświadczeniu o ustanowieniu użytkowania") czy to przy zawarciu umowy dzierżawy nieruchomości, na której będą zbierane lub przetwarzane odpady.
Przepis ten został dodany do ustawy o odpadach z dniem 5 września 2018 r. ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592 z późn. zm. – dalej jako ustawa nowelizująca), a nowelizacja ta nie przewidziała żadnych przepisów przejściowych, dotyczących stosowania art. 41b wobec umów już zawartych i obowiązujących. Nadto literalne brzmienie art. 41b ust. 4 wprost stanowi, że obowiązek zawarcia odpowiednich oświadczeń dotyczy momentu zawierania umów dzierżawy i składania oświadczeń o ustanowieniu użytkowania, a zatem nie może dotyczyć modyfikacji czynności prawnych (umów) lub oświadczeń dokonanych w przeszłości, czyli przed dniem 5 września 2018 r. tj. dniem wejścia w życie tego przepisu.
Gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zmiany i/lub dostosowania umów dzierżawy lub użytkowania zawartych przed dniem 5 września 2018 r. do stanu prawnego przewidzianego w art. 41b, wprowadzonego ustawą nowelizacyjną, to odpowiednie regulacje w tym zakresie - wraz ze skutkami niedochowania tak ustanowionego obowiązku – winny się znaleźć w przepisach przejściowych, a jak już wyżej wspomniano takich regulacji w ustawie nowelizującej nie ma.
Wobec tego nie powstał po stronie oddającego nieruchomość w użytkowanie (ew. wydzierżawiającego) żaden obowiązek w tym zakresie, w szczególności zaś obowiązek w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. W istocie bowiem skarżąca domaga się od Prezydenta Miasta Krakowa modyfikacji zawartej w 1998 r. umowy cywilnoprawnej. Oświadczenie, o które ubiega się skarżąca dotyczy miedzy innymi "świadomości" ponoszenia odpowiedzialności solidarnej, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2187).
Zgodnie z tym przepisem, jeżeli bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku zostały spowodowane przez więcej niż jeden podmiot korzystający ze środowiska, odpowiedzialność tych podmiotów za podejmowanie działań zapobiegawczych i naprawczych jest solidarna (ust. 1 ). Jeżeli bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku zostały spowodowane za zgodą lub wiedzą władającego powierzchnią ziemi, jest on obowiązany do podejmowania działań zapobiegawczych i naprawczych solidarnie z podmiotem korzystającym ze środowiska, który je spowodował (ust.2). Przepisu ust. 2 nie stosuje się, jeżeli władający powierzchnią ziemi niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy o bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku lub szkodzie w środowisku dokonał zgłoszenia na podstawie art. 24 (ust.3). W przypadku, o którym mowa w ust. 2, decyzję, o której mowa w art. 13 i art. 15, kieruje się także do władającego powierzchnią ziemi (ust. 4).
Pomiędzy stronami istnieje istotny spór co do tego, czy w ogóle taką odpowiedzialność solidarnie ponoszą, tym bardziej zatem kwestia złożenia oczekiwanego oświadczenia modyfikującego umowę cywilnoprawną, nie jest po stronie właściciela nieruchomości (Gminy Kraków) obowiązkiem, a dla skarżącej domaganie się takiego oświadczenia nie jest uprawnieniem "wynikającym z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.
Jak się wydaje, w niniejszej sprawie skarga na bezczynność zmierza do uzyskania wyroku sądu administracyjnego wydanego na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w istocie rzeczy miałby zastąpić konstytutywne orzeczenie sądu powszechnego, o którym mowa w art. 64 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie.
W tym stanie rzeczy Sąd odrzucił skargę na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalną i orzekł o zwrocie całego uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.