II SAB/Kr 10/06

II SAB/Kr 10/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda
Anna Szkodzińska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Sygn. powiązane
I OSK 990/06 - Wyrok NSA z 2007-04-11
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
zobowiązano do załatwienia wniosku
Sentencja
WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Prezydenta Miasta K. I. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do załatwienia w terminie czternastu dni wniosku P. B. z dnia [...] 2005 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego P. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SAB/Kr 10/06
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...].2005 r. P. B., powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o przesłanie kserokopii uzasadnienia do uchwały RM zmieniającej nazwę ulicy, przy której mieszka, z "P." na "P.", a także kserokopii uchwały RM /wraz z uzasadnieniem/ zmieniającej nazwę z ul. "P." na "P.". Wniósł także o umożliwienie mu wglądu do pisemnych materiałów związanych z pracą nad powyższymi uchwałami /np. opiniami uzasadniającymi zmianę, przebiegiem dyskusji w komisji przygotowującej lub opiniującej powyższe zmiany/.
W piśmie skierowanym do P. B. w dniu [...].2005 r. Prezydent Miasta K. podał co następuje:
1. Zmiana nazwy ulicy z "P." na "P." nastąpiła na podstawie uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...].1994 r. Uchwała ta jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta K. Uchwały Rady Miasta nie posiadają uzasadnień, natomiast uzasadnienia posiadają projekty uchwał i takie uzasadnienie projektu w/w uchwały nosi nr [...].
2. Rada Miasta K. nie podejmowała uchwały w sprawie zmiany nazwy z ul. "P." na "P.".
3. Umożliwienie wglądu do pisemnych materiałów związanych z pracą nad uchwałą Nr [...] może nastąpić w Referacie Archiwum, po wcześniejszym telefonicznym uzgodnieniu terminu. Udostępnienie informacji w tym przypadku będzie wiązało się z wniesieniem opłaty skarbowej od podania - 5 zł., co może nastąpić na miejscu, przed dokonaniem czynności.
Ponadto w piśmie zawarto wykaz materiałów, jakimi Referat Archiwum dysponuje, oraz poinformowano, że nazwa ul. P. figuruje w wykazie ulic K. z 1953 r., wcześniej ulica ta nosiła nazwę B. Zmiany dokonano uchwałami Miejskiej Rady Narodowej z lat 1950 - 1953, a protokoły sesji MRN z tych lat w listopadzie 1970 r. przekazano Archiwum Państwowemu w K.
Do opisanego pisma dołączono kserokopię uzasadnienia projektu uchwały Rady Miasta K. Nr [...].
Pismem z dnia [...].2005 r. P. B. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o przesłanie kserokopii materiałów objętych wykazem zawartym w pkt 3 wyżej opisanego pisma .
W piśmie doręczonym P. B. w dniu [...].2005 r. Prezydent wyjaśnił, że odpowiedź w tej sprawie została już udzielona, tym samym wniosek został ostatecznie załatwiony.
Postanowieniem z dnia [...].2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło zażalenie P. B. z dnia [...].2005 r. na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta wniosku z dnia [...].2005 r. i wyznaczyło termin 14 dni do załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...].2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie zażalenia P. B. z dnia [...].2005 r. na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta K. sprawy z wniosku z dnia [...].2005 r.
W dniu [...].2005 r. doręczone zostało P. B. pismo, w którym wskazano ponownie Archiwum Urzędu Miasta K. jako miejsce udostępnienia do wglądu /po wcześniejszym uzgodnieniu terminu/ materiałów objętych wykazem. Przekazano też informację, że "zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 6 oraz art. 9 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej, mogą być wydane uwierzytelnione kserokopie wymienionych dokumentów po uiszczeniu opłaty skarbowej w wysokości 5 zł. od wniesienia podania i po 3 zł. od każdej uwierzytelnionej strony kserokopii. Wskazano też, że możliwe jest wydanie nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów : wówczas opłata będzie wynosiła 5 zł. od podania i 0,15 zł. za każdą stronę kserokopii zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...].2005 r. Nr [...] w sprawie określenia opłat, jakie Urząd Miasta K. może pobrać od wnioskodawcy, stanowiących zwrot kosztów w związku ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji publiczne.
W skierowanej w dniu [...].2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze P. B. zarzucił Prezydentowi Miasta K. bezczynność w załatwieniu jego wniosku z [...].2005 r. i wniósł o stwierdzenie, że Prezydent naruszył prawo, że żądana informacja jest informacją publiczną, że SKO naruszyło termin do rozpoznania zażaleń z dnia [...].2005 r. i z dnia [...].2005 r., że SKO rozpoznając te zażalenia naruszyło art. 36 § 1 kpa, że postanowienie SKO z dnia [...].2005 r. jest niekompletne, ponadto o nakazanie Prezydentowi udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem.
Skarżący wskazał, że archiwum miejskie wchodzi w skład Wydziału Organizacji i Nadzoru UM, co oznacza że tryb załatwiania wniosków o udzielania informacji winien być taki sam jak w innych jednostkach miejskich.
Ustawa nakazuje udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, jeśli tylko możliwości techniczne na to pozwalają. Wniosek dotyczył doręczenia kserokopii dokumentów, kserokopie nie zostały doręczone, ani też nie powiadomiono skarżącego w trybie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Dalej skarżący podał, że ponieważ na sposób załatwienia zażalenia na bezczynność nie służy żaden środek odwoławczy lub skarga do WSA, to dokonania takiej kontroli domaga się w ramach skargi niniejszej.
Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Regulacja odmienna ma więc pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji.
Przewidziana w Referacie Archiwum Wydziału Organizacji i Nadzoru Urzędu Miasta K. procedura udostępniania informacji publicznej oparta jest na przepisach ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Ustawa ta definiuje pojęcie "materiału archiwalnego wchodzącego do narodowego zasobu archiwalnego", wskazuje jego dysponentów i określa zasady postępowania z dokumentacja uznaną za archiwalną. Zgodnie z ustawą w jednostkach samorządu terytorialnego tworzy się archiwa zakładowe, które, obok archiwów państwowych, prowadzą działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego. Zgromadzona w Referacie Archiwum dokumentacja, nawet jeśli stanowi informację publiczną, udostępniana jest na zasadach określonych ustawą o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
Specyfika tego trybu wiąże się również z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od podania, co, w świetle ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej, stanowi wymóg wszczęcia sprawy w przedmiotowym Archiwum. Zgodnie też z tą ustawą od poświadczeń zgodności duplikatów, odpisów, wyciągów, wypisów lub kopii dokonanych przez organy administracji rządowej lub samorządowej lub archiwum państwowe, od każdej pełnej lub zaczętej stronicy opłata wynosi 3 zł. Taka informacja została P. B. przekazana w pismach z dnia [...].2005 r. i z dnia [...].2005 r.
Wnioski zatem P. B. z [...].2005 r. i [...].2005 r. zostały zrealizowane.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik Prezydenta podał, że kserokopie dokumentów nie zostały do chwili obecnej udostępnione P. B., ponieważ ten nie godzi się na uiszczenie opłaty skarbowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył;
W sprawie niniejszej decydujące znaczenie ma ustalenie relacji pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej a ustawą o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Sama przy tym konstatacja, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej /art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej/, nie jest wystarczająca .
Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach reguluje przede wszystkim zasady gromadzenia, rejestrowania i przechowywania materiałów archiwalnych tworzących narodowy zasób archiwalny i wskazuje podmioty do tego zobowiązane. W art. 22 ust. 1 stwierdza, że działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego prowadzi państwowa sieć archiwalna, którą tworzą archiwa państwowe, archiwa państwowe wyodrębnione, archiwa zakładowe. W przepisie następnym ustawa definiuje opisowo pojęcie "działalności archiwalnej" stwierdzając, że obejmuje ona gromadzenie, ewidencję, przechowywanie, opracowanie, zabezpieczenie i udostępnianie materiałów archiwalnych oraz prowadzenie działalności informacyjnej. W identyczny sposób opisany został w art. 28 pkt 3 jeden z obowiązków mieszczących się w zakresie działania archiwów państwowych. Inaczej jednak ustawa określa obowiązki kierownika jednostki, w której - wedle art. 32 - tworzy się archiwa zakładowe. Stosownie do przepisu art. 34 kierownik takiej jednostki /a więc niewątpliwie prezydent miasta/ zapewnia gromadzenie, przechowywanie, ewidencjonowanie i odpowiednie zabezpieczenie materiałów archiwalnych tworzących zasób archiwalny podległego mu archiwum zakładowego, oraz klasyfikowanie, kwalifikowanie i brakowanie materiałów, a także przekazywanie ich właściwym archiwom państwowym.
Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosków następujących:
Przepis art. 23 ustawy ma charakter ogólny: wskazuje jakie działania mieszczą się w "działalności archiwalnej", ale działań tych nie przypisuje poszczególnym rodzajom jednostek. W dalszej jednak części ustawa zawiera normy, które regulację wskazanego przepisu uszczegóławiają. Określają one, w kolejności wynikającej z art. 22, status poszczególnych rodzajów archiwów, ich miejscową właściwość i ich zadania z zakresu działalności archiwalnej. Znamienne przy tym jest, że zadania z tego zakresu nie zostały przypisane "archiwum zakładowemu", lecz kierownikowi jednostki, w której takie archiwum się znajduje. Już samo to wskazuje na zasadniczą różnicę w zakresach działalności archiwalnej. Archiwum państwowe stanowi jednostkę specjalnie powołaną do sprawowania pieczy nad narodowym zasobem archiwalnym, to stanowi jego rację bytu i istotę funkcjonowania. Prowadzenie archiwum zakładowego natomiast - to obowiązkowe, ale stanowiące efekt innej działalności zasadniczej, zadanie jednostek organizacyjnych, o jakich mowa w art. 33 ustawy.
W takiej jednostce organizacyjnej wytwarzane są różnorodne materiały, których ewidencja, przechowywanie i ochrona muszą być zabezpieczone /art. 6 ust. 1 ustawy/. Jest oczywiste, że tylko część z nich - jako materiały archiwalne tworzące narodowy zasób archiwalny wieczyście przechowywany - zostanie przekazana do archiwum państwowego. W archiwum zakładowym zatem przechowywana jest dokumentacja o bardzo zróżnicowanym walorze archiwalnym, ale ze wspólną jedną cechą określającą jej przeznaczenie: po wytworzeniu jest ona przez ustalony czas niezbędna do realizacji zasadniczych, bieżących zadań jednostki organizacyjnej, w której archiwum zakładowe utworzono. To właśnie dla tej przyczyny dokumentacja nie jest niezwłocznie po jej wytworzeniu brakowana /dokumentacja niearchiwalna/ lub przekazywana do archiwum państwowego /dokumentacja archiwalna/. Całość dokumentacji spoczywającej w archiwum zakładowym, bez względu na jej walor, pozostaje w dyspozycji jednostki organizacyjnej i służy wykonywaniu jej zadań. Taki też cel istnienia archiwum zakładowego został wyraźnie wskazany w art. 35 ust. 5 ustawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przepisie art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy nieprzypadkowo, obok zadań polegających na gromadzeniu, przechowywaniu itd... materiałów, kierownikowi jednostki organizacyjnej nie przypisano zadania udostępniania materiałów. To bowiem zadanie, w odniesieniu do materiałów znajdujących się w dyspozycji jednostki organizacyjnej /np. urzędu miasta/, musi być wykonywane w trybie odpowiednim dla zasadniczej działalności tej jednostki. Warto podkreślić zresztą, że w rozumieniu ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach "udostępnienie" ma swoiste znaczenie i ma służyć przede wszystkim potrzebom ogólnospołecznym: nauki, kultury, techniki i gospodarki. Co prawda czynność ta nie została zdefiniowana, ale zapisy art. 16 i art. 17 pozwalają na potwierdzenie tezy, że w trybie ustawy udostępniane są materiały archiwalne znajdujące się w archiwach państwowych /względnie wyodrębnionych/, skoro to tylko dyrektorzy tych archiwów uprawnieni są do wydawania decyzji odmownych. Udostępnienie w rozumieniu ustawy następuje po upływie 30 lat od wytworzenia materiału, możliwość zaś wcześniejszego udostępnienia jest dodatkowo obwarowana. Stosowanie tej zasady do materiałów znajdujących się w archiwum zakładowym / a właściwie tylko do części z nich tj. do materiałów archiwalnych/ prowadzić musiałoby do oczywistej sprzeczności z celem, dla którego właśnie w tym archiwum dokumenty są przez ustalony czas przechowywane.
Konkludując powyższe wywody stwierdzić należy, że przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie dostarczają argumentów uzasadniających wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko Prezydenta Miasta K. "Udostępnianie materiałów archiwalnych" jest, w rozumieniu w/w ustawy, instytucją odmienną od "udostępniania informacji publicznej" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Udostępnienie informacji publicznej przechowywanej w formie zmaterializowanej w archiwum zakładowym, funkcjonującym na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, bez względu na jej walor archiwalny, następuje w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Powyższe w sposób jednoznaczny wyklucza stosowanie do wniosku o wydanie kserokopii dokumentów znajdujących się w archiwum zakładowym, a stanowiących informację publiczną, przepisów o opłacie skarbowej. Uzależnienie więc w sprawie niniejszej realizacji wniosku skarżącego od uiszczenia opłaty skarbowej od podania, jest całkowicie nieuzasadnione.
Stwierdzić też należy, że ani z samego wniosku, ani też z żadnych innych pism nie wynikało, aby skarżący domagał się wydania uwierzytelnionych kopii, również więc i ta kwestia nie mogła stanowić przeszkody w realizacji wniosku w takiej formie, w jakiej określił to wnioskujący.
Wreszcie, w świetle art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiar pobrania przez podmiot zobowiązany opłaty odpowiadającej poniesionym kosztom udostępnienia informacji może jedynie "odroczyć" realizację wniosku na 14 dni, ale od obowiązku nie zwalnia.
Prezydent Miasta K., przyjmując zatem wadliwie istnienie podstaw zwalniających go od obowiązku, pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy o udostępnienie informacji publicznej.
Dlatego też, na podstawie art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 22 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /ppsa/, orzeczono jak w wyroku.
Na koniec stwierdzić trzeba, że zarzuty skarżącego odnoszące się do rozpoznawania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażaleń na niezałatwienie sprawy w terminie nie podlegają rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu. Na wynik sądowego badania zasadności skargi na bezczynność organu terminowość, treść i forma rozstrzygnięć organu wyższego stopnia podjętych w trybie art. 37 kpa, nie mają wpływu. Również i przepisy ppsa nie przewidują takiego zakresu sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność organu.