II SAB/Ke 95/23

II SAB/Ke 95/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu (art. 149 § 1a p.p.s.a.)
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 200 i art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 840
art. 89 pkt 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach do załatwienia wniosku Stowarzyszenia [...] z 20 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
W dniu 16 sierpnia 2023 r. Stowarzyszenie [...] (dalej jako "Stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach, wskazując że pomimo złożenia wniosku z 20 lipca 2023 r. nie udostępniono mu żądanej informacji publicznej w postaci:
- podania dni i godzin pełnienia obligatoryjnych dyżurów dla obywateli w sprawie skarg i wniosków;
- podania, gdzie została wywieszona informacja o godzinach pełnionych dyżurów;
- kiedy zostały określone i wprowadzone zasady dyżurowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W związku z powyższym Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej – poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Wniesiono w związku z tym o:
1) zobowiązanie organu do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem;
2) stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa;
3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 14 grudnia 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej Stowarzyszenie wystosowało wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania informacji o terminach obligatoryjnych dyżurów pełnionych przez Konserwatora Zabytków w Kielcach. W tym samym dniu pracownik Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków I.M.-G. udzieliła odpowiedzi, iż Wojewódzki Konserwator zabytków zaprasza na spotkanie dnia następnego. Jednakże odpowiedź nie odniosła się do żądania dotyczącego podania dni i godzin pełnienia obowiązkowych dyżurów wynikających z art. 253 K.p.a.
W dniu 20 lipca 2023 roku Stowarzyszenie zwróciło się ponownie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej pełnionych dyżurów. Wniosek ten brzmiał:
"Wnosimy o udzielenie informacji w jakie dni pełnione są obligatoryjne dyżury dla obywateli przez Konserwatora Zabytków.
Dodatkowo prosimy o informacje:
- gdzie została wywieszona informacja o godzinach pełnionych dyżurów
- kiedy zostały określone i wprowadzone zasady dyżurowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków".
Mimo, iż – jak dalej podniesiono w skardze – w okresie ponad roku Stowarzyszenie dwukrotnie podejmowało próby ustalenia w jaki sposób realizowany jest przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków obowiązek pełnienia dyżurów, do dnia dzisiejszego skarżony organ nie udzielił odpowiedzi. W ocenie skarżącego organ ten rażąco narusza obowiązek wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostając w zwłoce lub, co istotne, obligatoryjne dyżury Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach dla obywateli mogą być fikcją.
W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Kielcach wniósł o jej oddalenie. Wskazał po pierwsze – odnosząc się do wniosku z dnia 20 lipca 2023 r. – że został on nadesłany tego dnia mailem o godz. 10.40 i dotyczył udzielenia informacji w jakie dni pełnione są obligatoryjne dyżury dla obywateli przez Konserwatora Zabytków, gdzie została wywieszona informacja o godzinach pełnionych dyżurów oraz kiedy zostały określone i wprowadzone zasady dyżurowania. Organ w dniu 16 sierpnia 2023 r. za pośrednictwem wiadomości email wysłanej o godz. 12.49 udzielił wnioskowanych informacji. Ponadto organ podniósł, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące organizacji WUOZ w Kielcach znajdują się na stronie internetowej Urzędu. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Kielcach w zakładce Organizacja Urzędu upublicznił Zasady Przyjmowania Skarg i Wniosków Obywateli, jak również Regulamin Organizacyjny Urzędu z datą jego wprowadzenia. Na stronie internetowej BIP WUOZ w Kielcach znajdują się wszystkie dane istotne z punktu widzenia żądającego. Udostępnianie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek jej ponownego udostępniania na wniosek zainteresowanego. Podmiot zobowiązany spełnia swój obowiązek udostępniając żądaną informację w tym Biuletynie.
Ubocznie organ wskazał, że Stowarzyszenie w latach 2022-2023 wielokrotnie zwracało się do ŚWKZ w Kielcach z wnioskami i pytaniami w formie mailowej, ePUAP, telefonicznej lub wnioski były składane osobiście w sekretariacie urzędu. Były to wnioski o udzielenie informacji publicznej, wydanie zaświadczeń czy inne wnioski urzędowe. W każdej sytuacji skarżący otrzymywał żądaną odpowiedź i udostępniane były wnioskowane dokumenty. Także w niniejszej sprawie organ nie pozostawał bierny, uzgadniał termin spotkań, informował o dyżurach, odpowiadał pisemnie na przesłane wnioski/pytania. Upublicznił dane, których zakres żądania był identyczny w BIP oraz na tablicy ogłoszeń. Udzielał telefonicznie i pisemnie informacji. Organ wypełnił wszelkie obowiązki określone przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec P.K. – Prezesa Stowarzyszenia.
W piśmie z dnia 16 października 2023 r. Stowarzyszenie poinformowało, że w dniu 16 sierpnia 2023 r., po wniesieniu skargi do Sądu, organ zrealizował wniosek skarżącego. W związku z tym Stowarzyszenie uznało, że organ udzielił odpowiedzi na żądane pytania i w piśmie ograniczyło skargę w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku - pkt 1, zaś podtrzymało skargę w pozostałym zakresie. Dodatkowo skarżący, odnosząc się do okoliczności wskazanych w odpowiedzi na skargę, podniósł m.in. że organ myli Biuletyn Informacji Publicznej z jego ogólną stroną internetową. Po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę, przedstawiciele stowarzyszenia zweryfikowali stanowisko Konserwatora Zabytków z informacjami publikowanymi w BIP organu. Wynika z nich, iż wyszukiwarka BIP nie znajduje fraz "dyżury", nie znajduje Regulaminu Organizacyjnego Urzędu jak również Zasad Przyjmowania Skarg i Wniosków Obywateli, o których wspomina organ w odpowiedzi. Znajduje natomiast częściowo żądaną informację publiczną pod tytułem "Skargi i Wnioski" - ale informacja ta została udostępniona przez organ dopiero 11 października 2023 r.
Należy zaznaczyć, że zarządzeniem z dnia 1 września 2023 r. rozdzielono skargi Stowarzyszenia na bezczynność w zakresie wniosku z dnia 14 grudnia 2022 r. (sprawa rozpoznawana odrębnie) i wniosku z dnia 20 lipca 2023 r., której to bezczynności dotyczy niniejsza sprawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.
W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że żądana we wniosku Stowarzyszenia z dnia 20 lipca 2023 r. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p., zaś Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Kielcach jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm.) - organem ochrony zabytków jest wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje wojewódzki konserwator zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków, wchodzący w skład zespolonej administracji wojewódzkiej, kieruje wojewódzkim urzędem ochrony zabytków (art. 92 ust. 1 ww. ustawy). Oznacza to, że Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków niewątpliwie mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępniania będących w jego posiadaniu informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 ust. 1 u.d.i.p.). Żądana w rozpatrywanej sprawie informacja ma zaś taki charakter, dotyczy bowiem zasad funkcjonowania (trybu działania) organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p.).
Organ nie kwestionował powyższych okoliczności i – co bezsporne – w piśmie z dnia 16 sierpnia 2023 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego (k. 19), nastąpiło to jednak już po wniesieniu skargi. Okoliczność tą Stowarzyszenie potwierdziło w piśmie skierowanym do Sądu z dnia 16 października 2023 r., ograniczając skargę w zakresie żądania zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku.
Realizację prawa do udostępnienia informacji publicznej konkretyzuje art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Zestawiając datę złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 20 lipca 2023 r. z odpowiedzią z dnia 16 sierpnia 2023 r. uznać trzeba, że organ uchybił terminowi określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej – co trafnie zarzuca skarżące Stowarzyszenie.
Organ wywodzi co prawda, że niezależnie od załatwienia wniosku pismem z dnia 16 sierpnia 2023 r. całość żądanej informacji była dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) organu, co zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. zwalniało go z obowiązku udzielenia pisemnej odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia. Z twierdzeniem tym nie można się jednak zgodzić. Po pierwsze bowiem organ – poza opublikowaniem informacji w BIP – w sytuacji złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zobowiązany do poinformowania zainteresowanego o fakcie, że wnioskowane informacje znajdują się w tym Biuletynie (por. wyrok WSA w Białymstoku z 26 kwietnia 2023 r., sygn. II SAB/Bk 27/23, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. III, opubl. WK 2016, t. 1 do art. 10 u.d.i.p.). Takiej informacji organ w niniejszym przypadku nie udzielił wnioskodawcy. Po drugie, należy podzielić wątpliwości skarżącego wyrażone w piśmie z dnia 16 października 2023 r. co do tego, czy informacje żądane we wniosku z dnia 20 lipca 2023 r. zostały zamieszczone na stronie BIP organu. Załączone do odpowiedzi na skargę wydruki stron internetowych potwierdzają raczej, że informacja o zasadach przyjmowania skarg i wniosków, a także Regulamin organizacyjny, znajdowały się (przynajmniej jeszcze przed wniesieniem skargi) na ogólnej stronie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Kielcach, na której zamieszczono (w górnej części) stosowne odesłanie do BIP. Zamieszczenie zaś żądanych przez wnioskodawcę informacji na zwykłej stronie internetowej podmiotu zobowiązanego nie zwalnia go z obowiązku udzielenia informacji publicznej na wniosek (wyrok NSA z 22 lutego 2019 r., sygn. I OSK 560/17). Nawet jednak jeśli przyjąć, iż żądana informacja widniała na stronach BIP organu – skarżący nie został poinformowany o tym fakcie. Należy zatem uznać, że wniosek został załatwiony pismem z dnia 16 sierpnia 2023 r., a zatem z naruszeniem ustawowego terminu i po wniesieniu skargi. W tej sytuacji jednak zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku stało się bezprzedmiotowe – co znalazło odzwierciedlenie w przytoczonym wyżej piśmie skarżącego z 16 października 2023 r. – w związku z czym Sąd orzekł o umorzeniu niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt I wyroku). W sytuacji bowiem, gdy bezczynność ustała po wniesieniu skargi, a przed wyrokowaniem, postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania żądanej czynności podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie powołanego właśnie przepisu. Nie można zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte.
Umorzenie postępowania sądowego nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, dostępny j.w.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w odniesieniu do wniosku skarżącego z 20 lipca 2023 r., na który organ odpowiedział pismem z 16 sierpnia 2023r. – ze stosunkowo nieznacznym uchybieniem ustawowego terminu, pozostając przy tym w przekonaniu, że wystarczające jest zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w pkt II wyroku, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł) orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.