II SAB/KE 90/24

II SAB/Ke 90/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Kuza
Renata Detka
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
III OSK 95/25 - Wyrok NSA z 2025-06-17
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 149 §1a p.p.s.a.)
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 par. 1 pkt 1 i pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 53 par. 2b, 149 par. 1 pkt 1-3, i par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200 i art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę w przedmiocie zmiany zezwolenia na zbieranie i transport odpadów I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku W. K. z 11 marca 2019 r., zmienionego wnioskiem z 16 lutego 2022 r., o zmianę zezwolenia na zbieranie i transport odpadów; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza organowi grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; IV. zasądza od Starosty na rzecz W. K. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W. K. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w K. skargę z 8 lipca 2024 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wszczętego na jego wniosek z 11 marca 2019 r.
o zmianę decyzji Starosty (dalej w skrócie też jako "Starosta") z 30 grudnia 2015 r. znak: [...] 33.2015, którą zostało mu udzielone zezwolenie na zbieranie i transport odpadów i wniósł o:
1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie prowadzenia postępowania, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku;
4) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.;
5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że 11 marca 2019 r., prowadząc działalność gospodarczą "[...]" W. K. wystąpił do Starosty z wnioskiem o zmianę ww. decyzji tego organu z 30 grudnia 2015 r. Starosta decyzją z 24 marca 2020 r. znak: [...] odmówił dokonania zmiany powyższej decyzji i cofnął pozwolenie na zbieranie odpadów. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (zwanego dalej "Kolegium") z 7 sierpnia 2020 r. znak: [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Następnie decyzją z 14 września 2020 r. znak: [...] Starosta ponownie odmówił dokonania zmiany decyzji z 30 grudnia 2015 r. i cofnął pozwolenie na zbieranie odpadów, przy czym rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Kolegium z 23 listopada 2020 r. znak: [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Decyzją z 15 marca 2021 r. znak: [...] Starosta po raz kolejny orzekł o odmowie zmiany i cofnięciu ww. decyzji własnej z 30 grudnia 2015 r. Kolegium decyzją z 6 sierpnia 2021 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Staroście, wskazując, że organ ten po raz kolejny nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzjach Kolegium i nie wykazał, na jakiej podstawie uznaje, że zmiana zezwolenia stanowi zmianę istotną w rozumieniu art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach. Podkreślił, że w tej sprawie zachodzi konieczność powołania biegłego.
Starosta 29 września 2021 r. powołał biegłego z zakresu ochrony środowiska w celu ustalenia, czy stan faktyczny i prawny sprawy uprawniał organ do procedowania na podstawie art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach. Biegły złożył opinię 28 listopada 2021 r. i stwierdził, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 41a ust. 6 tej ustawy.
Postanowieniem z [...] lipca 2022 r. znak: [...] Kolegium stwierdziło ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione i wyznaczyło Staroście dodatkowy termin do rozpatrzenia sprawy do 30 września 2022 r., zarządzając wyjaśnienie przyczyn i osób winnych przewlekłego prowadzenia sprawy, a także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Stwierdziło, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący podkreślił, że pomimo powyższego sprawa nadal nie została ostatecznie rozstrzygnięta.
Starosta 2 września 2022 r. powołał kolejnych biegłych w celu ustalenia, czy żądana przez skarżącego zmiana decyzji z 30 grudnia 2015 r., na podstawie której zostało mu udzielone zezwolenie na zbieranie i transport odpadów, jest zmianą istotną w rozumieniu art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach. Następnie decyzją z [...] czerwca 2023 r. znak: [...] Starosta umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w tej sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone w całości decyzją Kolegium z [...] stycznia 2024 r. znak: [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium stwierdziło, że w okolicznościach sprawy nie sposób przyjąć, że zezwolenie na zbieranie i transport odpadów z terminem obowiązywania do 30 listopada 2020 r., udzielone decyzją z 30 grudnia 2015 r., wygasło z mocy prawa z dniem 16 listopada 2022 r. Powołując się na przepis art. 15 zzzzzy ust. 1, dodany do ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych i wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej "ustawa COVID-19"), na mocy art. 46 pkt 35 ustawy z 14 maja 2020 r. zmieniającej ww. ustawę, Kolegium podkreśliło, że termin obowiązywania decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów wydanego na czas określony, którego termin ważności upływał w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu zagrożeń wirusem Sars-CoV-2 ulegał przedłużeniu do czasu rozpoznania wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów, pod warunkiem, że dysponujący takim zezwoleniem wystąpił o zmianę posiadanej decyzji do 5 marca 2020 r., co bezspornie miało miejsce w sprawie. Jednocześnie Kolegium wskazało, że ww. przepis utracił moc 16 listopada 2022 r., po upływie 6 miesięcy od dnia odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, co miało miejsce 16 maja 2022 r. Kolegium wskazało nadto, że 18 października 2022 r. ustawodawca zmienił ustawę z 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez dodanie art. 226a, przy czym wniosek skarżącego potraktować należy jako objęty hipotezą art. 226a ust. 1 ustawy o odpadach. Zdaniem Kolegium, nie można przyjąć, aby racjonalny ustawodawca dopuścił do sytuacji, że z uwagi na zmiany w przepisach doszło do sytuacji skutkującej negatywnymi konsekwencjami dla strony, która nie była w stanie przewidzieć skutków zmian wprowadzonych w przepisach. Wskazano również na znaczny okres trwania postępowania w sprawie, który w znacznej mierze był spowodowany niestosowaniem się Starosty do zaleceń
i wskazań Kolegium co do istotnych dla postępowania okoliczności.
Skarżący podkreślił, że pomimo zwrotu akt administracyjnych Staroście pod koniec stycznia 2024 r. do chwili wniesienia niniejszej skargi nie zostało wydane rozstrzygnięcie w sprawie.
Dodał, że Starosta trzykrotnie, zawiadomieniami z: 9 lutego 2024 r., 8 kwietnia 2024 r. oraz 6 czerwca 2024 r. przedłużał termin rozpoznania sprawy i ponownie dopuścił dowód z uzupełniających opinii biegłych z zakresu ochrony środowiska na okoliczność ustalenia, czy stan faktyczny i prawny uprawniał go do procedowania, zgodnie z art. 14 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, wniosku strony o zmianę posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów w trybie istotnej zmiany zezwolenia, o której mowa w art. 41a ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Jak wskazał skarżący, 5 lipca 2024 r. wniósł do Kolegium za pośrednictwem Starosty ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz na prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Kolegium wielokrotnie w uzasadnieniach swoich decyzji wskazywało na fakt, że Starosta nie stosuje się do wytycznych co do dalszego toku postępowania, które mają charakter wiążący. Organ I instancji co najmniej trzykrotnie zaniechał ustalenia, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 41a ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r.
o odpadach.
Nadto skarżący podkreślił, że wprawdzie po upływie prawie 3 lat od wszczęcia postępowania, Starosta postanowił powołać biegłych w celu ustalenia, czy żądana przez wnioskodawcę zmiana decyzji zezwalającej na zbieranie i transport odpadów ma charakter istotny, po uzyskaniu opinii zwierających przeciwne stanowiska, zaniechał wyjaśnienia sprzeczności i wydał decyzję 16 czerwca 2023 r. umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Starosty z 30 grudnia 2015 r.
Zdaniem skarżącego, gdy organ przyjął, że decyzja powyższa wygasła z mocy prawa, bezprzedmiotowe było posiłkowanie się opiniami biegłych, które nie miały znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia o takiej treści, a oczekiwanie na stanowisko biegłych powodowało jedynie nieuzasadnione przedłużenie postępowania w sprawie.
W ocenie skarżącego, w zakresie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania należy uznać, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie toczy się bowiem ponad 5 lat, tak długi okres prowadzenia sprawy nie ma uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, a wynikający z nieznajomości przez Starostę przepisów prawa, w tym zmian wprowadzanych w obwiązujących przepisach, a także kilkukrotnego niezastosowanie się do wytycznych zawartych w decyzjach organu odwoławczego, które miały charakter wiążący.
Mając na uwadze fakt, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte ponad 5 lat temu, przy czym do daty wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność nie została wydana ostateczna decyzja w sprawie, skarżący podniósł, że niniejsza skarga pozostaje w pełni zasadna.
Skarżący zaznaczył, że domaga się zmiany decyzji, która jest podstawą i warunkiem koniecznym, aby mógł nadal prowadzić działalność gospodarczą polegającą na zbieraniu odpadów. Aktualnie obowiązująca decyzja wygasa z dniem 31 grudnia 2025 r., co może spowodować nieodwracalne konsekwencje z punktu widzenia skarżącego jako pracodawcy, który zatrudnia kilkunastu pracowników.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie w całości
i umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, a także oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał w szczególności, że:
- nie dopuścił się bezczynności, ponieważ z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności, przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a takie czynności były przez Starostę podejmowane;
- nie dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania ze względu na fakt, że organ podejmował działania istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy;
- wydał przedmiotową decyzję 19 lipca 2024 r.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Starosta podniósł m.in., że wydał w tej sprawie sześć decyzji odpowiednio w dniach: 3 czerwca 2020 r., 14 września 2020 r., 15 marca 2021 r., 14 października 2022 r. o odmowie udzielenia zezwolenia oraz cofnięciu posiadanego zezwolenia i z 16 czerwca 2023 r. o umorzeniu postępowania ze względu na fakt, że zezwolenie wygasło. Po złożeniu niniejszej skargi decyzją z 19 lipca 2024 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Organ wyjaśnił, że po wydaniu każdej z poprzednich decyzji skarżący składał odwołanie do Kolegium, które każdorazowo uchylało te decyzje i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta dodał, że każdorazowo wywiązywał się z obowiązków informacyjnych względem stron postępowania, informując o długości trwania postępowania i powodach niezałatwienia sprawy w terminie. W toku tego postępowania Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dwa razy wydał negatywną opinię dotyczącą spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska przez miejsca magazynowania odpadów, zlokalizowane na terenie działki nr ewid. [...] w O. Ś. przy ul. [...], przewidziane do gromadzenia odpadów przez skarżącego. Starosta dwa razy powoływał biegłego w tej sprawie w zakresie, czy wnioskowana zmiana stanowiła zmianę istotną, zgodnie z zaleceniami Kolegium, a także występował o uzupełnienie opinii w tym zakresie. Termin zmienianego zezwolenia posiadanego przez skarżącego w myśl art. 15zzzzzy ust. 1 ustawy COVID-19 ulegał przedłużeniu do czasu rozpoznania wniosku albo pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Przepis ten utracił ważność 16 listopada 2022 r. W związku z tym decyzją z 19 lipca 2024 r. Starosta ponownie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Ubocznie Starosta wskazał, że 11 lipca 2024 r. skarżący złożył za jego pośrednictwem ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które 16 lipca 2024r. zostało przekazane wraz z aktami sprawy do Kolegium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenie. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., Sąd:
- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.
Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje.
Oba stany bezczynności oraz przewlekłości w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie W. K. zostały zakwestionowane przez stronę w skardze, a wcześniej w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi. W dacie składania tej skargi istniał stan postępowania administracyjnego naruszającego czas załatwienia sprawy, co prowadzi do wniosku, że skarga była dopuszczalna.
Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (uchwała 7 sędziów z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19) uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Dodać też należy, iż objęty definicją art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. wadliwy stan, w jakim znajduje się postępowanie w indywidualnej sprawie, może być przez stronę tego postępowania kwestionowany zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej obciążonego bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a drugi zawiera się w spełnieniu określonego art. 53
§ 2b p.p.s.a. wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość.
Należy zważyć, że przepisy art. 149 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a. kształtujące możliwości orzecznicze sądu administracyjnego w sprawach ze skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania mają charakter przepisów kompetencyjnych, których zastosowanie - we wszystkich przypadkach – piętnuje naruszające art. 12 i art. 35 k.p.a. prowadzenie postępowania przez organ. Przy czym zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności (zob. uchwała sygn. akt II OPS 5/19).
W poddanym kontroli w trybie sądowoadministracyjnym postępowaniu administracyjnym W. K. złożył 11 marca 2019 r. wniosek o zmianę zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Na dzień wniesienia skargi (12 lipca 2024 r.) postępowanie zainicjowane tym wnioskiem nie zostało ostatecznie zakończone, jak również decyzji kończącej etap pierwszej instancji nie wydał Starosta. Dopiero w dniu 19 lipca 2024 r. Starosta zakończył ten etap postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji umarzającej to postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności (zob. uchwałę sygn. akt II OPS 5/19).
Z tych powodów Sąd nie miał podstaw faktycznych i prawnych do orzekania w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku i z tych powodów postępowanie sądowe w tej części zostało umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – pkt I wyroku.
Sąd stwierdził jednak, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w sposób bezczynny i przewlekły.
Jak wyżej podniesiono skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że takim okresem, w którym organ zlekceważył obowiązki wynikające z art. 35 i art. 36 k.p.a. był okres pomiędzy datą wszczęcia postępowania administracyjnego (4 lipca 2019 r.) a wydaniem decyzji przez Starostę 3 czerwca 2020 r. odmawiającej zmiany ww. zezwolenia. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W kontrolowanym postępowaniu organ go prowadzący ani nie załatwił sprawy w terminie 30 dni, ani też nie uczynił tego w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, jak również nie wypełnił swoich obowiązków związanych z zawiadomieniem strony w trybie art. 36 k.p.a. o powodach niezałatwienia jej sprawy. Decyzja załatwiająca sprawę (nieostateczna) została zatem wydana po niespełna 11 miesiącach, z czego przez 9 miesięcy organ był bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Tryb przewidziany w art. 36 k.p.a. Starosta zastosował po raz pierwszy dopiero w drodze zawiadomienia wydanego 22 stycznia 2021 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., czyli już po wydaniu kolejnej decyzji odmawiającej zmiany ww. zezwolenia i ponownym uchyleniu tej decyzji przez organ odwoławczy decyzją z 30 listopada 2020 r.
Następny okres, który należy uznać za dotknięty stanem bezczynności rozpoczyna się zawiadomieniem z 1 października 2021 r. organu pierwszej instancji informującym wnioskodawcę o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i wyznaczeniu terminu jej załatwienia do dnia 30 listopada 2021 r. Do tego dnia jednak decyzja nie została wydana przez Starostę. Organ dopiero zawiadomieniem z 31 grudnia 2021 r. poinformował W. K. o terminie załatwienia sprawy do 31 stycznia 2022 r.
Kolejno w dniu 17 lutego 2022 r. wpływa do organu zmiana do wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie, która spowodowała powtórzenie przez organ pewnych czynności procesowych. Ponownie organ nie wydaje decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. i z przekroczeniem tych terminów 29 kwietnia 2022 r. kieruje do strony zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy - do 30 czerwca 2022 r. Przed upływem tergo terminu Starostwa zawiadamia zainteresowanego, że sprawę załatwi do 31 sierpnia 2022 r. W tym jednak terminie decyzja nie została wydana, jak również do jej wydania nie doszło w terminie wyznaczonym przez organ drugiej instancji na załatwienie sprawy (w postanowieniu uwzględniającym ponaglenie strony) tj. do dnia 30 września 2022 r. Organ był bezczynny do 14 października 2022 r., w tej dacie wydał decyzję odmawiającą zmiany ww. zezwolenia.
Z podanych wyżej powodów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna w części zarzucającej organowi bezczynność, ponieważ bez wątpienia w toku prowadzonego postępowania organ nie załatwiał sprawy w okresach wskazanych w art. 35 k.p.a., ani nie uchronił się przed skutecznym zarzutem naruszenia prawa, stosując tryb z art. 36 k.p.a. Bezczynność organu, która okresowo sięgała nawet wielu miesięcy, jak również okoliczność powtarzania się okresów bezczynności (nawet jeśli trwały one kilkanaście dni) doprowadziły Sąd do oceny tej bezczynności jako rażącej (art. 149
§ 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. – pkt II wyroku). Sąd nie znalazł argumentów, dla których w omówionych wyżej okresach organ nie mógł w trybie art. 36 k.p.a. wyjaśnić stronie powodów trwającego opóźnienia i wyznaczyć nowego terminu załatwienia sprawy, choć jak wynika z akt sprawy czynił to w pewnych okresach.
Rozpoznawana skarga, jak już wyżej wyjaśniono, dotyczy również przewlekłego prowadzenia postepowania przez Starostę. Przewlekłość to stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Szczegółowa analiza podejmowanych przez organ pierwszej instancji czynności procesowych wskazuje, że organ nie ustrzegł się w prowadzonym postępowaniu również wadliwości polegającej na przewlekaniu tego postępowania.
Sąd w pierwszej kolejności zauważa, podzielając przy tym stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13 w wyroku WSA we Wrocławiu z 10 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 336/24, lex nr 3762986).
Przykładem zwlekania przez organ z podejmowaniem kolejnych czynności procesowych były następujące okresy. W dniu 8 kwietnia 2020 r. wpływa do organu postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie "ŚWIOŚ"), a 20 kwietnia 2020 r. protokół kontroli z załącznikami będący podstawą do wydania tego postanowienia. Jednak dopiero 3 czerwca 2020 r. zostaje wydana przez Starostę decyzja kończąca etap postępowania w pierwszej instancji, choć w tym okresie żadnych innych czynności organ nie podejmował. Podobnie 12 sierpnia 2020r. Staroście zostaje doręczona decyzja kasacyjna SKO, w której organ odwoławczy formułuje wytyczne dla organu pierwszej instancji zmierzające do prawidłowego i sprawnego załatwienia sprawy. Tymczasem organ pierwszej instancji załącza tylko do akt sprawy informacje o działce - wydruki z 10 września 2020 r., po czym 14 września 2020 r. wydaje decyzję, w której powtarza argumentację już w znacznej części zakwestionowaną przez organ drugiej instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wydanej 23 listopada 2020 r. uchylającej decyzję Starosty podniosło, że w niniejszej sprawie organ nie zastosował się do wskazań Kolegium, nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, nie zebrał nowych dowodów. Decyzja kasacyjna Kolegium wpływa do organu niższej instancji 30 listopada 2020 r. i dopiero 11 stycznia 2021 r. Starosta kieruje do strony zawiadomienie o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości. Nieuzasadnione zwlekanie z podejmowaniem czynności w sprawie mogło mieć związek ze skierowaniem do ŚWIOŚ informacji o treści decyzji wydawanych przez organ odwoławczy z sugestią o możliwości wniesienia sprzeciwu od decyzji do sądu administracyjnego przez organ ochrony środowiska. Takie zachowanie Starosty nie uzasadniało jednak opieszałości w prowadzonym postępowaniu pomiędzy 30 listopada 2020 r. a 11 stycznia 2021 r.
Nieuzasadnionym zwlekaniem z podejmowaniem dalszych czynności procesowych w sprawie był również okres pomiędzy doręczeniem Staroście 13 sierpnia 2021 r. decyzji Kolegium (wydanej kolejny raz w trybie art. 138 § 2 k.p.a.), a wydaniem postanowienia o powołaniu biegłego, co nastąpiło dopiero 29 września 2021 r.
W związku ze zmianą 17 lutego 2022 r. wniosku inicjującego postępowanie kontrolowany organ powtarza pewne czynności procesowe, m.in. 2 września 2022 r. postanawia o powołaniu biegłego w sprawie, a następnie 14 października 2022 r. wydaje ponownie decyzję odmawiającą zmiany decyzji, którą udzielono skarżącemu ww. zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Kolegium 12 maja 2023 r. kolejny raz uchyla jednak decyzję Starosty i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, upatrując powodów wydania decyzji kasacyjnej w wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o opinię niespójną, niejednoznaczną i zbyt abstrakcyjną, miejscami sprzeczną. Tymczasem organ pierwszej instancji decyzją z 16 czerwca 2023 r. umarza postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe, by następnie po kolejnym uchyleniu również tej decyzji przez organ drugiej instancji (decyzją z 5 stycznia 2024.) zwrócić się do biegłych o uzupełnienie opinii (pismem z 22 stycznia 2024 r.). Z powodu konieczności uzyskania wiedzy specjalnej Starosta zawiadamia stronę pismem z 6 lutego 2024 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie z art. 35 k.p.a. i wyznacza nowy termin jej załatwienia na 9 kwietnia 2024 r., kolejno 8 kwietnia 2024 r. przedłuża ten termin o kolejny czas – tj. do 9 czerwca 2024 r., by ponownie przesunąć termin załatwienia sprawy do 6 sierpnia 2024 r. W okresie 6 miesięcy oczekiwania na wydanie opinii uzupełniającej przez biegłych organ nie podejmował skutecznych, sprawnych kroków procesowych celem przyspieszenia wydania opinii, zwłaszcza w okresie od 8 kwietnia do 6 czerwca 2024 r. Starosta nie podjął żadnej czynności procesowej w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.
Wynika z powyższego, że w pewnych okresach organ prowadził postępowanie opieszale, nieskutecznie, podejmując nieuzasadnione procesowo czynności (wydanie decyzji pomimo niewykonania wytycznych organu odwoławczego). Nie ma wątpliwości także, w kontekście okresu od wpływu wniosku w marcu 2019 r., nawet pomimo jego zmiany w lutym 2022 r. i wydania ostatniej z decyzji 19 lipca 2024 r. (po wniesieniu skargi), że czas trwania tego postępowania jawi się jako długi, a postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę jako nieefektywne, raczej zmierzające do podważenia stanowiska organu odwoławczego, pomimo kompetencji kontrolnych organu drugiej instancji, mających przecież na celu wyznaczenie prawidłowego kierunku prowadzenia postępowania. Starosta kontestował stanowisko Kolegium, co okazywał korespondencją kierowaną do organu ochrony środowiska. Dowodzi powyższego ilość decyzji kasacyjnych, które w tym postępowaniu wydało Kolegium.
Podsumowując, wnikliwa analiza przebiegu kontrolowanego postępowania prowadzonego przez Starostę w tej sprawie wskazuje, że postępowanie to prowadzone było przewlekle i to w stopniu rażącym (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. – pkt II wyroku). Strona ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, że załatwi jej sprawę bez zbędnej zwłoki, przeprowadzi postępowanie z poszanowaniem przepisów prawa. Przez kilka lat, do dnia wniesienia skargi, niniejsza sprawa nie została zakończona przez Starostę – także z przyczyn zależnych od organu. Rażąco w tej sprawie organ pierwszej instancji zlekceważył obowiązki wynikające z art. 12 k.p.a.
Bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego, jakie zaistniały w sprawie w stopniu rażącym, przyczyniły się do wymierzenia organowi grzywny w wymiarze 1000 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a. – pkt III wyroku). Już sam fakt wymierzenia grzywny będzie dla organu swoistą dolegliwością, która powinna spowodować, że Starosta w przyszłości nie dopuści się ponownie uchybień stwierdzonych w tym postępowaniu. Powyższa kwota będzie w ocenie Sądu wystarczająca dla spełnienia swojej funkcji prewencyjnej. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości, odróżniając w ten sposób niniejszy przypadek od sytuacji, gdy organ uporczywie miałby powtarzać w postępowaniu wytknięte już przez sąd administracyjny błędy. Z taką sytuacją nie mamy tutaj do czynienia, dlatego kwota 1000 zł będzie odpowiednia w przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Na koszty te złożyły się: wpis od skargi – 100 zł, koszty zastępstwa procesowego - 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.