II SAB/KE 88/24

II SAB/Ke 88/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Krzysztof Armański
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 264 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1575
art. 525
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Sądu Rejonowego w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 14 lipca 2024 r. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Sądu Rejonowego w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, żądanej – drogą elektroniczną – wnioskiem z 12 czerwca 2024 r. "o udostępnienie wszystkich protokołów rozpraw/posiedzeń odbytych w dniu dzisiejszym t.j. 7.06.2024r. pod kierunkiem SSR Marzanny Dudy", podkreślając że również wywiedzione 2 lipca 2024 r. ponaglenie nie przyniosło oczekiwanego rezultatu. W uzasadnieniu skarżący powołał się na art. 143 § 1 pkt 2 K.p.k., z którego wynika, że obligatoryjnie z czynności przesłuchania świadka sporządza się protokół, który powinien zawierać wszystkie elementy enumeratywnie określone w art. 148 K.p.k., a zatem jest to dokument, którego forma i treść jest szczegółowo określona przez przepisy. Ponadto, sposób przesłuchania świadka został szczegółowo określony w rozdziale 21 K.p.k. Zgodnie z art. 150 § 1 K.p.k., z wyjątkiem protokołu rozprawy lub posiedzenia, protokół podpisują osoby biorące udział w czynności, a przed podpisaniem należy go odczytać i uczynić o tym wzmiankę. Można zatem przyjąć, że protokół zeznań świadka w postępowaniu karnym odpowiada definicji dokumentu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ jest dokumentem urzędowym sporządzonym w przewidzianej dla tej czynności formie i zawiera oświadczenie funkcjonariusza publicznego – który podpisując protokół oświadcza, że czynność została faktycznie dokonana i jaki był jej przebieg. Z tego bowiem dokumentu wynika, jakie czynności zostały dokonane przez właściwy organ, jaki był ich przebieg i – co ma szczególne znaczenie dla społecznej kontroli organów władzy publicznej – jakie wnioski wyciągnął właściwy organ z takiej czynności procesowej i jak one się mają do dalszych działań tego organu. Są to zatem, zdaniem strony, informacje o sprawach publicznych, dotyczących funkcjonowania władzy publicznej, czyli sposobu prowadzenia przez nią postępowania – o czym świadczy powołane orzecznictwo. Skarżący podkreślił ponadto, że co do zasady, posiedzenia sądowe są jawne (art. 148 § 1 K.p.c.). Organ, prawidłowo realizując złożony wniosek, nie uchybiłby zatem jakiejkolwiek tajemnicy prawnie chronionej, gdyż uzyskanie tej informacji w formie postulowanej we wniosku byłoby tożsame w skutku z tym, jakby skarżący osobiście przybył do Sądu i obserwował przebieg rozpraw/posiedzeń prowadzonych przez ww. sędziego – tyle tylko, że postulowana forma ma tę zaletę, że zostałaby przekazana na trwałym nośniku danych i w każdej chwili skarżący mógłby do niej wracać.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:
- zobowiązanie organu do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni, liczonych od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem;
- stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nastąpiła przewlekłość oraz bezczynność – które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- nałożenie na organ grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.";
- przyznanie od organu na swoją rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadmistracyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że dokonał prawidłowej oceny wniosku, nie będąc zobligowany do udzielenia informacji, czy też wydawania decyzji odmownej w rozumieniu K.p.a. W tym zakresie powołano się na art. 525 K.p.c. – który w sposób odmienny aniżeli ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwana dalej "u.d.i.p.", reguluje dostęp do informacji zawartych w aktach sprawy. Odmienne zasady dotyczą wyłącznie wyroków sądowych wymienionych w u.d.i.p. Ponadto, przez czas trwania postępowania sądowego nie da się pogodzić stosowania obu ww. ustaw – z uwagi na uprawnienia procesowe stron tegoż postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 2020 r. o sygn. akt II SAB/Wa 768/19). Niezależnie od tego, organ wskazał, że wnioskodawca nie wskazał sygnatur akt postępowań, których udostępnienia się domagał. Tymczasem warunkiem skorzystania z ustawowego uprawnienia jest skonkretyzowanie wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że – co do zasady – Prezes Sądu Rejonowego w Kielcach – będący podmiotem wykonującym zadanie publiczne – jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z kolei stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść orzeczeń sądów powszechnych.
Dokonując oceny, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, należy wskazać, że skarżący w złożonym 14 lipca 2024 r. wniosku domaga się udostępnienia wszystkich protokołów z rozpraw/posiedzeń z 7.06.2024 r., prowadzonych przez SSR Marzannę Dudę.
W odniesieniu do tak sformułowanego żądania należy odnieść się do powołanej poniżej uchwały z 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 7/13 (publ. ONSAiWSA 2014/3/37), podjętej w składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 15 § 1 ust. 3 p.p.s.a. – zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Rangę podjętej uchwały podkreśla art. 264 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Mianowicie, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny – powołując się na konstytucyjne zasady zawarte w art. 30, art. 32 ust. 1 i art. 47 Konstytucji oraz treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – przepisy tej ostatniej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten wyłącza zatem stosowanie przepisów u.d.i.p. w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności informacji publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 2020 r. o sygn. akt II SAB/Wa 768/19, trafnie powołany w odpowiedzi na skargę). Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tym zakresie należy odwołać się m.in. do art. 525 K.p.c., art. 156 K.p.k. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. - Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 867 ze zm.). Przytaczając treść ww. przepisów należy wskazać, że zgodnie z:
- art. 525 K.p.c. akta sprawy dostępne są dla uczestników postępowania oraz za zezwoleniem przewodniczącego dla każdego, kto potrzebę przejrzenia dostatecznie usprawiedliwi; na tych samych zasadach dopuszczalne jest sporządzenie i otrzymywanie odpisów i wyciągów z akt; przepis ten stanowi dopełnienie zasad zawartych w art. 9 K.p.c., proklamującym jawność postępowania sądowego oraz zasadę swobodnego dostępu stron i uczestników postępowania do akt rozpoznawanej sprawy;
- art. 156 § 1 K.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 K.p.k.; za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom.
- § 129 ust. 1 Regulaminu urzędowania sądów udostępnienie akt i zawartych w nich dokumentów w celu przejrzenia lub samodzielnego utrwalenia ich obrazu, a także wydanie przedmiotów lub dokumentów złożonych w sprawie albo wydanie dokumentów na podstawie akt stronie lub uczestnikowi postępowania nieprocesowego może nastąpić po wykazaniu przez nich tożsamości, a co do innych osób - po wykazaniu ponadto istnienia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa.
Cyt. przepisy odnoszą się zatem do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych i karnych. Trafnie zatem wywodzi skarżący, że protokoły z rozpraw/posiedzeń sądowych stanowią informację publiczną – pomijając jednak że ww. regulacje te mają charakter przepisów szczególnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w stosunku do wszystkich – a nie tylko wobec stron postępowania – i z tego względu nie ma do nich zastosowania u.d.i.p.
W rezultacie żądane przez skarżącego informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. – z uwagi na uregulowanie tej kwestii w przepisach o charakterze lex specialis, do czego odnosi się cyt. wyżej art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, jak wykazano w powołanej uchwale, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na okoliczność tą trafnie również zwrócił uwagę Prezes Sądu Rejonowego w Kielcach, który w odpowiedzi z 17 czerwca 2024r. (k. 12) – uzasadniając swoje stanowisko o tym, że wniosek (żądanie) skarżącego nie może zostać uwzględniony – powołał się na art. 525 K.p.c., zwracając zarazem uwagę, że przepis ten w sposób odmienny niż u.d.i.p. reguluje dostęp do informacji zawartych w aktach sprawy cywilnej.
Podkreślenia zarazem wymaga, że zgodnie z:
- art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności, i praw człowieka i obywatela; jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych;
- art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.
Odnosząc się z kolei do u.d.i.p. wskazać trzeba, że jej celem jest poddanie kontroli społecznej działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym, uczynienie ich bardziej transparentnymi – a tym samym zapewnienie prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Natomiast zamiarem racjonalnego ustawodawcy nie było – ponad wszelką wątpliwość – narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego", kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strony czy uczestnicy postępowania. Jak trafnie bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, w aktach sądowych znajdują się różne dokumenty i informacje, których udostępnienie, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi (anonimizacja), może zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Podobnie, w piśmiennictwie wyrażano przekonanie, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (H. Knysiak-Molczyk: Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sadowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 191).
W stanie prawnym sprzed podjęcia omawianej uchwały, część sądów administracyjnych prezentowała pogląd, zgodny ze stanowiskiem skarżącego, że akta spraw sądowych, administracyjnych i postępowań przygotowawczych (a zatem również znajdujące się tam dokumenty) powinny być udostępniane w trybie przepisów u.d.i.p. W uzasadnieniach podejmowanych w tym zakresie orzeczeń wskazywano, że takie akta zawierają informacje, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., dotyczące zasad funkcjonowania podmiotów wskazanych w jej art. 4 (przykładowo – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2006 r. o sygn. akt I OSK 1113/04). Zapadały także orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące poglądy odmienne (wyroki z: 5 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 2889/12, 12 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 2937/12, 25 października 2012r. o sygn. akt I OSK 1813/12, 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 757/12, 14 lutego 2013 r. o sygn. akt I OSK 2662/12).
W tym miejscu należy zwrócić uwagę – co podkreślono w podjętej 9 grudnia 2013 r. uchwale – że "akta sądowe, administracyjne bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty. Zawierają informacje, które były lub mogły być istotne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Natomiast organ, który się tym zbiorem posługuje, nie wytworzył go w całości, lecz jedynie uporządkował gromadzone materiały i nadał całości określony kształt. Sprawa rozpoznawana przed danym organem jest sprawą indywidualną dotyczącą określonego podmiotu, jego praw lub obowiązków lub penalizacji niezgodnego z prawem zachowania (...). Określenie "zasada" oznacza treść, w której zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, regułę dającą się ująć w sposób sformalizowany i określającą działanie mające zastosowanie w określonej dziedzinie. Jeśli zatem mowa o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, należy przez to rozumieć kwestie natury ogólnej, dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych, załatwiania spraw i podejmowania decyzji przez takie podmioty. Informację publiczną zatem zawierają dokumenty świadczące o sprawności działania organu, terminowości podejmowanych przez niego czynności, języku komunikacji z obywatelem, jakim posługuje się organ w pismach urzędowych. Przykładem takiego dokumentu, zawierającego informację o zasadach i sposobie funkcjonowania organu władzy publicznej, jest metryka sprawy, o której mowa w art. 66a K.p.a. W treści metryki określa się podejmowane przez organ czynności oraz wskazuje osoby, które uczestniczyły w ich podejmowaniu. Metryka jest bieżąco aktualizowana i stanowi obowiązkowy element akt postępowania administracyjnego, zawiera wobec tego aktualną informację o sposobie działania organu w konkretnej indywidualnej sprawie. Niewątpliwie akta spraw, zawierają nośniki, na których została utrwalona informacja publiczna, choćby dokumenty urzędowe zdefiniowane w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Akta konkretnej sprawy jednak dotyczą sprawy indywidualnej i ich udostępnianie nie zawsze służy celom, o których była mowa na wstępie i które legły u podstaw tworzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej".
Mając na uwadze, że żądana przez stronę informacja publiczna nie mogła zostać udzielona w trybie u.d.i.p., należy stwierdzić, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę – wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.