II SAB/Ke 86/22

II SAB/Ke 86/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 139 par. 4, art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 101 par. 3, art. 37 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
W piśmie z 27 września 2022 r. Z. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na przewlekłość "Urzędu Miasta i Gminy w B." w związku z prowadzeniem sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej na działce nr [...] w miejscowości C.-P., sygn. [...] w przedmiocie niewykonania prawomocnego orzeczenia WSA w Kielcach oraz niezastosowania się do zawartych w nim poleceń oraz niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 i art. 36 § 1 kpa ani w terminie przewidzianym w przepisach szczególnych.
Skarżąca zarzuciła organowi: pozostawanie w przewlekłości, niewykonanie prawomocnego orzeczenia WSA w Kielcach z 25 września 2021 r. oraz niezastosowanie się do zawartych w nim poleceń, nieprzedstawienie zakresu prac związanych z ponownym wszczęciem postępowania w opisanym wyżej postępowaniu oraz celowe i świadome przeciąganie postępowania w czasie, co stanowi rażące naruszenie przepisów kpa. Mając to na uwadze skarżąca wniosła: o stwierdzenie przewlekłości organu i czy przewlekłości ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o weryfikację działalności organu pod względem prawnym i ustalenie czy organ nie zignorował prawomocnego orzeczenia WSA w Kielcach z 25 września 2021 r., II SA/Ke 568/21, a także o wymierzenie organowi grzywny z tytułu przewlekłości.
W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że UMiG w B. od 17 października 2019 r. prowadzi postępowania z wniosków państwa J. dotyczących legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Przedstawiając przebieg tych postępowań skarżąca stwierdziła, że są one świadomie przeciągane w czasie. Zdaniem skarżącej takie prowadzenie spraw przez skarżony organ ma na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej na działce nr [...]; organ prowadzi to postępowanie tak, jakby dotyczyło planowanej w przyszłości inwestycji. Skarżąca zaznaczyła, że postępowanie legalizacyjne nie może się toczyć, gdyż działka nr [...] nie posiada statusu działki budowlanej. Dodała, że budynek znajdujący się na tej działce jest drewniany, w granicy z działką nr [...] wykonany z materiałów palnych i częściowo posadowiony jest na działce nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że jest to bezprawie i bezkarność organu.
W odpowiedzi na skargę organ podał, że pierwsze postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz H. i J. J. zostało wszczęte na wniosek złożony 17 października 2019 r. i dotyczyło inwestycji polegającej na wykonaniu w granicy z działką nr ewid.[...] ściany szczytowej zachodniej spełniającej wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego istniejącego budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania (decyzja z [...] sierpnia 2020 r.) gdyż wnioskodawcy wycofali wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Od tej decyzji Z. R. odwołała się do SKO w K., które decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Kolejne postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz H. i J. J. dotyczące innej inwestycji tj. legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości C.-P., zostało wszczęte na wniosek złożony 13 lipca 2020 r. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja z [...] marca 2021 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] maja 2021 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na tę decyzję skarżąca wniosła sprzeciw, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił prawomocnym wyrokiem z 19 sierpnia 2021 r.
W następstwie powyższych rozstrzygnięć organ I instancji 8 grudnia 2021 r. na nowo wszczął postępowanie. W trakcie tego postępowania: ustalono, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. prowadzi postępowanie legalizacyjne w sprawie budynku znajdującego się na działce nr [...] w C. , wezwano inwestora do uzupełnienia wniosku oraz zlecono przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej zgodnie z wytycznymi SKO. Ponadto istotne dla sprawy okoliczności wynikły z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z 10 listopada 2021 r., I Ns [...], które zakończyło postępowanie o zasiedzenie. Z map sporządzonych do tego postępowania wynikało bowiem, że budynek będący
przedmiotem wniosku o warunki zabudowy znajduje się na wydzielonej działce nr [...] oraz prawdopodobnie częściowo na działce nr [...] będącej własnością skarżącej. W związku z tą informacją organ wystąpił do inwestora o dokonanie korekty wniosku (wezwanie z 8 kwietnia 2022 r.). W odpowiedzi wnioskodawca oświadczył, że teren inwestycji znajduje się w całości na działce [...].
W związku z takim oświadczeniem organ zwrócił się do biegłego sądowego sporządzającego mapę w sprawie o zasiedzeniu, o pomoc w rozstrzygnięciu tej kwestii. Z odpowiedzi biegłego wynikało, że w chwili obecnej nie posiada dokumentów, na podstawie których mógłby ustalić przebieg granicy pomiędzy działką [...] i [...]. W dalszej kolejności więc zwrócono się do Starostwa Powiatowego w K. o udostępnienie danych znajdujących się w operacie technicznym. Na jego podstawie urbanista ustalił, że budynek będący przedmiotem legalizacji znajduje się częściowo na działce nr [...] będącej własności skarżącej. Wobec tego wnioskodawcy zostali wezwani do złożenia korekty wniosku. Następnie został opracowany nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą urbanistyczną. Jednak Starosta [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji (postanowienie z [...] września 2022 r.). Na postanowienie o braku uzgodnienia projektu decyzji zażalenie złożyli wnioskodawcy. W związku z tym organ prowadzący postępowanie zmuszony był do przedłużenia terminu załatwienia sprawy.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazano, że organ prowadzący sprawę kieruje się rozstrzygnięciem SKO w K. z [...] maja 2021 r., z którego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, ani też nie narusza uprawnień osób trzecich, co więcej decyzja ta nie przyznaje żadnych praw osobie, która uzyskała warunki zabudowy do rozpoczęcia prac przygotowawczych, ani robót budowalnych. Przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie może brać pod rozwagę stanu prawnego terenu, do którego odnosi się decyzja. Co więcej jak wynika z decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 sierpnia 2019 r. "... brak prawa do dysponowania nieruchomością nie wpływa na możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego, (...) w przypadku, gdy na terenie na którym znajduje się przedmiotowy budynek nie ma planu miejscowego, należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy".
Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, że prowadzi postępowanie w sposób właściwy i w granicach obowiązującego prawa. Podał, że w niniejszej sprawie został zgromadzony obszerny materiał dowodowy, bardzo dużo czasu zajęło ustalenie zakresu inwestycji, gdyż w trakcie postępowania wydane zostało postanowienie o zasiedzeniu, doszło do podziału nieruchomości objętego wnioskiem i dopiero na podstawie operatu technicznego zawierającego pomiar sytuacyjny uzupełniający i opracowanie mapy do zasiedzenia, udało się ustalić, że część budynku będącego przedmiotem legalizacji znajduje się na działce nie będącej własnością inwestorów.
Ponadto organ podkreślił, że skarżąca błędnie powołuje się na rozstrzygnięcie WSA w Kielcach z 19 sierpnia 2021 r., II SA/Ke 568/21. Z tego orzeczenia wynika bowiem jedynie, że sprzeciw na decyzję SKO wniesiony przez Z. R. został oddalony. Zatem organ pierwszej instancji wiążą zalecenia SKO w K. wynikające z decyzji z [...] maja 2021 r. Co więcej jak ustalono, wyrok z 19 sierpnia 2021 r. wydano bez sporządzania uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z powołanymi przepisami bowiem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 139 § 4 P.p.s.a. odpis sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym doręcza się stronom, jeżeli uzasadnienia wyroku nie sporządza się z urzędu. Według natomiast art. 141 § 2 zd. 1 P.p.s.a. w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku.
Zgodnie z punktem 1 zarządzenia z 16 listopada 2022 r. (k. 68), odpis sentencji wyroku z 16 listopada 2022 r. oddalającego skargę, wydanego na
posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, miał zostać doręczony skarżącej, uczestnikom i organowi z pouczeniem o terminie i sposobie jego zaskarżenia skargą kasacyjną. Na skutek omyłki w wykonaniu wspomnianego zarządzenia został doręczony stronom odpis wyroku z 16 listopada 2022 r. zawierający błąd dotyczący określenia przedmiotu zaskarżenia i przedmiotu sprawy, której dotyczyła zaskarżona przewlekłość postępowania. Odpis taki został doręczony między innymi skarżącej Z. R. w dniu 28 listopada 2022 r. (k. 91). W dniu 1 grudnia 2022 r., a więc z zachowaniem ustawowego, 7-dniowego terminu, Z. R. złożyła wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku z 16 listopada 2022 r., II SAB/Ke [...] (k. 88). Mimo więc tego, że zarządzeniem z 14 grudnia 2022 r. sędzia sprawozdawca po stwierdzeniu wspomnianej omyłki zarządził ponowne doręczenie stronie skarżącej, uczestnikom oraz organowi odpisu sentencji wyroku z 16 listopada 2022 r. o treści zgodnej z zapadłym wyrokiem - z wyjaśnieniem, że uprzednio doręczony odpis wyroku w części dotyczącej przedmiotu zaskarżenia i przedmiotu sprawy, której dotyczyła zaskarżona przewlekłość postępowania, nie był zgodny z wyrokiem, jaki zapadł w sprawie i został doręczony na skutek omyłki – Sąd uznał, że złożony przez skarżącą wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku z 16 listopada 2022 r. jest skuteczny i nie wymaga powtórzenia po doręczeniu Z. R. odpisu tego wyroku o treści w pełni zgodnej z zapadłym wyrokiem. Na taką ocenę wpływa między innymi to, że sygnatura sprawy, określenie stron i rozstrzygnięcie w doręczonym błędnym odpisie - były zgodne z treścią zapadłego w sprawie wyroku.
Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. ze zm.), dalej P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 4a.
Przedmiotem skargi Z. R. było przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie warunków zabudowy przez Burmistrza Miasta i Gminy, będącego zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j.) organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy na obszarze tej gminy. Przytoczony przepis powoduje, że przedmiotem oceny Sądu nie mogła być zarzucana w skardze przewlekłość postępowania prowadzonego przez Urząd Miasta i Gminy w B., gdyż postępowanie to w istocie prowadził uprawniony do tego organ, tj. Burmistrz Miasta i Gminy. Urząd gminy stanowi aparat pomocniczy wójta będącego kierownikiem urzędu gminy (art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.2022.559 t.j.). Urząd pełni także funkcje pomocnicze w stosunku do rady gminy i jej komisji (por. Jarosław Czerw (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją Pawła Chmielnickiego. Opublikowano: WKP 2022). Nie może natomiast być utożsamiany z organem uprawnionym do prowadzenia postępowania nawet jeżeli poszczególne czynności w toku postępowania administracyjnego podejmują pracownicy urzędu. Czynią to bowiem zawsze z upoważnienia burmistrza, co miało również miejsce w niniejszej sprawie.
Zarzucana przewlekłość miała dotyczyć postępowania w sprawie z wniosku J. i H. J. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w miejscowości C.. W ocenie skarżącej przy tym, przewlekłość trwa od 17 października 2019 r., kiedy to J. i H. J. złożyli pierwszy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.
Ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), znowelizowano m.in. art. 37 k.p.a., nadając mu nową treść, w ramach której, w § 1 pkt 2, zdefiniowano przewlekłość, jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W dalszych jednostkach redakcyjnych omawianego przepisu uregulowano instytucję ponaglenia w miejsce dotychczasowego zażalenia. Natomiast do art. 53 p.p.s.a. dodano § 2b o treści: Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Ten ostatni warunek dopuszczalności skargi został w sprawie spełniony, ponieważ skarżąca przed jej wniesieniem w dniu 29 września 2022 r., dnia 12 sierpnia 2022 r. wniosła do SKO w K. ponaglenie. Należy zauważyć, że po rozpatrzeniu tego ponaglenia Kolegium podjęło w dniu 29 sierpnia 2022 r. postanowienie stwierdzające, że Burmistrz Miasta i Gminy nie dopuścił
się przewlekłości. W jego uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że: wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy wiązał organy, ponieważ powstały wątpliwości co do treści tego wniosku, organ miał obowiązek zwrócenia się do strony o zmodyfikowania żądania. Ponieważ organ miał w dalszym ciągu wątpliwości co do skorygowanego wniosku, zasadne było podjęcie działań w celu jednoznacznego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji. Uzasadniało to zwracanie się do właściwego organu nadzoru budowlanego, do biegłego sądowego oraz do Starostwa Powiatowego w K. oraz przedłużenie postępowania w tym celu. Nie można ponadto, w ocenie Kolegium, czynić zarzutu braku koncentracji czynności w sprawie w sytuacji, gdy sami inwestorzy, którzy są inicjatorami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, występują o wydłużenie terminu załatwienia ich sprawy.
Na opisane postanowienie organu rozpatrującego ponaglenie nie przysługuje zażalenie. Nie jest również dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego, ponieważ przedmiotem zaskarżenia może być stan bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, a nie stanowisko organu rozpatrującego ponaglenie (wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., II OSK 3092/19, LEX nr 3010527; wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., II OSK 244/20, LEX nr 3097831). Taki charakter postanowienia rozstrzygającego ponaglenie powoduje, że ocena Kolegium w nim wyrażona nie przesądza sposobu rozstrzygnięcia skargi, choć motywacja przestawiona przez organ rozpatrujący ponaglenie, może oczywiście zostać podzielona, bądź zdyskwalifikowana przez sąd administracyjny rozpatrujący skargę na tę samą przewlekłość.
Następnie należy wyjaśnić, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wtedy, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przez pojęcie "przewlekłe postępowanie" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego – wyrok NSA z 8.03.2017 r., I OSK 1708/16, LEX nr 2294966.
O przewlekłości nie może być mowy między innymi wtedy, gdy organ, w określonych w przepisach prawa terminach podejmował czynności konieczne do załatwienia sprawy, w tym również czynności zmierzające do uzyskania wymaganego prawem stanowiska innych organów.
Wbrew wywodom skargi przedmiotem oceny Sądu nie mogła być domniemana przewlekłość Burmistrza B. przy rozpoznawaniu wniosku J. i H. J. z 17 października 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu w granicy z działką nr ewid.[...] ściany szczytowej zachodniej spełniającej wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego istniejącego budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Tamto postępowanie zakończyło się bowiem wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na cofnięcie wniosku, przy czym tamta decyzja stała się ostateczna.
Przedmiotem kontroli Sądu nie mógł być również okres od daty wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w miejscowości C. (13 lipca 2020 r.) do daty zwrotu (10 listopada 2021 r.) akt sprawy z prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 568/21, którym oddalony został sprzeciw Z. R. od decyzji kasacyjnej SKO w K. z [...] maja 2021 r. uchylającej do ponownego rozpatrzenia decyzję Burmistrza B. z [...] marca 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w miejscowości C.. Taka ocena wynika z faktu, że tamten etap postępowania administracyjnego zakończył się z chwilą wydania przez organ I instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego budynku mieszkalnego. Jak wynika tymczasem z uchwały 7 sędziów NSA z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wprawdzie w przytoczonej tezie jest mowa o ostatecznym zakończeniu postępowania
administracyjnego, co wynika ze specyfiki stanu faktycznego, na tle którego zapadła wspomniana uchwała (sprawa, w której zapadła uchwała NSA z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, dotyczyła przewlekłości postępowania prowadzonego przez GINB w W. na skutek zażalenia na postanowienie WINB w W. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie, które to postępowanie zakończyło się jeszcze przed wniesieniem skargi na przewlekłość, postanowieniem GINB w W. uchylającym postanowienie WINB w W. zawieszające postępowanie, które to postanowienie ma walor ostateczności - art. 101 § 3 k.p.a.), ale wynikająca z uchwały niedopuszczalność rozpoznawania skargi na przewlekłość postępowania dotyczy, w ocenie Sądu, również spraw zakończonych, jak w niniejszej sprawie, nieostateczną decyzją organu I instancji. Jak to bowiem wyjaśnił NSA w przytoczonej uchwale, na poparcie przedstawionej tezy przemawia przede wszystkim wzgląd na podstawowe funkcje sądowej kontroli administracji publicznej, do których należy ochrona praw podmiotowych jednostki oraz obiektywnego porządku prawnego. Skoro po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego na skutek wniesionej skargi jest wiadome, że udzielenie ochrony jednostce nie jest prawnie możliwe wobec ustania stanu przewlekłości, to prowadzenie w tym przedmiocie postępowania przestaje mieć podstawy prawne ze względu na brak celu jego prowadzenia. Dyscyplinowanie administracji publicznej nakierowane na załatwienie sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie nie może bowiem zostać oderwane od źródła w postaci trwającego postępowania administracyjnego oraz prowadzącego je organu, w stosunku do którego środki dyscyplinujące powinny zostać zastosowane.
Innymi słowy, ponieważ zasadniczym celem postępowania ze skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez dany organ administracji, jest doprowadzenie do jak najszybszego zakończenia tego postępowania, to wydanie w takiej sprawie nawet nieostatecznej decyzji, cel ten również realizuje i to nawet wówczas, gdy następnie dojdzie do uchylenia takiej decyzji.
W następstwie powyższych rozważań przedmiotem oceny Sądu w kontekście zarzutów skargi był okres od daty zwrotu akt sprawy organowi I instancji z prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z 19 sierpnia 2021 r., tj. od 10 listopada 2021 r., do daty orzekania. Oby ocenić, czy postępowanie prowadzone w tym czasie trwało dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), należy wyjaśnić, że przedmiotem postępowania było ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego istniejącego od wielu lat. Taki przedmiot postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy wynikał z tego, że w toku postępowania legalizacyjnego wszczętego z urzędu, ale na skutek zawiadomienia sąsiadki tego budynku Z. R., doszło do zobowiązania inwestora do złożenia decyzji ustalającej WZ dla inwestycji już wybudowanej. Taka specyfika determinowała zakres postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy i powodowała między innymi konieczność ustalenia, na jakich nieruchomościach znajduje się budynek będący przedmiotem legalizacji i ustalenia warunków zabudowy. Tej kwestii dotyczyły również ustalenia organu I instancji będące następstwem istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, jaka nastąpiła w toku postępowania na skutek stwierdzenia przez Sąd Rejonowy w S.-K. zasiedzenia nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym J. i H. J.. Zmiana oznaczenia działek będących przedmiotem sprawy, która nastąpiła w następstwie tego zasiedzenia, a także powstałe w toku sprawy wątpliwości co do usytuowania całości przedmiotowego budynku na działkach numer [...] i [...], również wymagały podjęcia przez organ I instancji dodatkowych czynności. Mimo tego bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p.), przez co nie ma znaczenia, czy dla nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca ma tytuł prawny, konieczne jest precyzyjne określenie w takiej sprawie, jakich konkretnie działek wniosek dotyczy. Jeżeli więc organ doszedł do wniosku, że budynek mieszkalny, dla którego następuje ustalenie warunków zabudowy, położony jest na innych działkach, niż wskazane we wniosku strony, konieczne było w ramach obowiązków organu wynikających z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz z art. 79a § 1 k.p.a., wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku, a następnie wskazanie im niespełnionych lub niewykazanych przesłanek zależnych od strony, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Taka właśnie sytuacja miała w sprawie miejsce i uzasadniała czynności organu I instancji podejmowane w sprawie w dniach 31 stycznia 2022 r. (wezwanie wnioskodawców do złożenia aktualnej mapy z zaznaczonym przedsięwzięciem, granicami terenu inwestycji i obszaru oddziaływania), w dniach 8 kwietnia 2022 r., 6
maja 2022 r., 5 września 2022 r. i 13 września 2022 r. (wezwania wnioskodawców do skorygowania wniosku przez uwzględnienie w nim geodezyjnego podziału objętej pierwotnym wnioskiem działki nr [...] na działki nr [...], [...] i [...] oraz przez uwzględnienie we wniosku działki nr [...], na której częściowo posadowiony został budynek mieszkalny będący przedmiotem postępowania, wezwanie wnioskodawców do uzupełnienia wniosku przez podanie parametrów przedmiotowego budynku), a także w dniach 26 lipca 2022 r. i 10 sierpnia 2022 r. (pisma do biegłego geodety Z. B. sporządzającego na potrzeby sprawy o stwierdzenie zasiedzenia projekt podziału działki nr [...], zmierzające do ustalenia usytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego również na działce nr [...], pismo do Starosty [...] w S.-K. o udostępnienie operatu pomiarowego sporządzonego przez biegłego geodetę Z. B.). Należy również zauważyć, że Burmistrz Miasta i Gminy w toku postępowania prowadzonego po 10 listopada 2021 r. czterokrotnie w dniach 15 marca, 10 maja, 26 lipca i 29 września 2022 r., na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ostatnie z tych zawiadomień wskazywało na termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2022 r., który to termin do dnia wyrokowania nie upłynął. Należy zauważyć, że skarżąca w dniu 12 sierpnia 2022 r. skorzystała z możliwości wniesienia ponaglenia do SO w K., które jednak postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. stwierdziło brak przewlekłości.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących bezzasadności rozstrzygania o warunkach zabudowy dla budynku już dawno wybudowanego należy powtórzyć, że taki przedmiot postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy wynikał ze specyfiki postępowania legalizacyjnego, w ramach którego doszło do zobowiązania inwestora do złożenia decyzji ustalającej WZ dla inwestycji już wybudowanej. Specyfika ta determinował zakres postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy i powodowała między innymi konieczność ustalenia, na jakich nieruchomościach znajduje się budynek będący przedmiotem legalizacji i ustalenia warunków zabudowy. Tej kwestii dotyczyły również ustalenia organu I instancji będące następstwem istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, jaka nastąpiła w toku postępowania na skutek stwierdzenia przez Sąd Rejonowy w S.-K. zasiedzenia nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym J. i H. J.. Zmiana oznaczenia działek będących przedmiotem sprawy oraz powstałe w toku sprawy wątpliwości co do usytuowania całości przedmiotowego budynku na działkach numer [...] i [...] również wymagały podjęcia przez organ I instancji dodatkowych czynności.
Trzeba również stwierdzić, że organ I instancji w okresach pomiędzy wymienionymi wezwaniami podejmował celowe i sprawne działania zmierzające bezpośrednio do załatwienia sprawy. Należy tu wymienić: sporządzenie określonej w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1. tej ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji usytuowanej na sprecyzowanych ostatecznie działkach, przesłanie projektu decyzji wraz analizą do odpowiednich organów uzgodnieniowych ,uzyskanie wymaganych stanowisk właściwych organów. Ponieważ przy tym jeden ze wspomnianych organów, tj. Starosta [...] odmówił dokonania uzgodnienia postanowieniem z 26 września 2022 r., na które w dniu 27 września 2022 r. zostało złożone przez inwestora zażalenie, przedłużenie przez Burmistrza Miasta i Gminy terminu załatwienia sprawy do 30 listopada 2022 r., było usprawiedliwione.
Należy również uwzględnić, że sprawy o ustalenie warunków zabudowy mają na ogół charakter szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., co zwykle uzasadnia dłuższe ich załatwianie. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że ma ona taki właśnie, szczególnie skomplikowany charakter.
Odnosząc się do pisma skarżącej z 17 października 2022 r. wyrażającego sprzeciw przeciwko dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników J. i H. J., należy wyjaśnić, co następuje.
Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. J. i H. małżonkowie J. są wnioskodawcami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, którego przewlekłość jest przedmiotem sprawy. Stwierdzenie więc ich statusu uczestników niniejszego postępowania
sądowoadministracyjnego zależy od oceny, czy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można mieć jednak co do tego żadnych wątpliwości. Jako wnioskodawcom postępowania administracyjnego, to im przede wszystkim przysługuje interes prawny polegający na tym, aby złożony przez nich wniosek został załatwiony. Wspomniana wyżej specyfika kontrolowanego postępowania administracyjnego polegająca na tym, że do jego wszczęcia doszło w następstwie zobowiązania inwestorów, tj. J. i H. małżonków J., do złożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji już wybudowanej, które to zobowiązanie nastąpiło w toku postępowania legalizacyjnego wszczętego z urzędu, ale na skutek zawiadomienia sąsiadki tego budynku - Z. R. zarzucającej jego samowolne wybudowanie i domagającej się jego rozbiórki – powodowała, że interes faktyczny inwestorów, a więc taki, który nie uzasadnia przymiotu uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mógł polegać na przewlekaniu kontrolowanego postępowania w celu odwleczenia rozstrzygnięcia w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestorów. Nie zmienia to jednak oceny, że zarówno inwestorzy, jak i bezpośrednia sąsiadka nieruchomości zabudowanej wspomnianym budynkiem mieszkalnym stojącym, według ustaleń organu, częściowo na tej sąsiadującej działce, mają interes prawny w sprawie przewlekłości postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla takich nieruchomości. Podkreślić ponadto należy, że z art. 12 p.p.s.a. wynika, że ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. W sprawie o bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania stronami są nie tylko skarżący i organ, ale też pozostali uczestnicy postępowania (art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a.) – por. postanowienie WSA w Białymstoku z 20 października 2015 r., II SA/Bk 321/15. Możliwa jest zatem hipotetyczna sytuacja, że interesy skarżącego w takiej sprawie i pozostałych uczestników są sprzeczne, co w oczywisty sposób ma miejsce w niniejszej sprawie. Z powyższych wywodów wynika więc, że żądanie skarżącej dotyczące niedopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników J. i H. J., nie zasługiwało na uwzględnienie.
Uwzględniając powyższe rozważania nie można w okolicznościach sprawy zgodzić się z zasadniczym zarzutem skargi, jakoby postępowanie było w niniejszej sprawie prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.