II SAB/Ke 80/23

II SAB/Ke 80/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 12 par. 1-2, art. 35 par. 1-3, art. 36 par. 1-2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a i 2, art. 154 par. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi A. P. i J. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu w przedmiocie legalności robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu do wydania aktu rozstrzygającego sprawę znak: PINB-NB.501.26.2021, w terminie 1 (jednego) miesiąca od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu na rzecz A. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 15 czerwca 2023 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga A. P. i J. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora (PINB) w przedmiocie legalności robót budowlanych, w postępowaniu prowadzonym przez PINB po prawomocnym wyroku tut. Sądu z 3 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Ke 236/22. Skarżący wnieśli o:
1. zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu;
2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, przy czym bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa lub przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że ww. wyrokiem uchylone zostały decyzje organów obu instancji. Przywołali treść art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 Kpa, podkreślając, że pismem z 20 października 2022 r. wezwali organ do podjęcia czynności i wykonania wyroku, ale bezskutecznie. Dodatkowo w piśmie z 8 maja 2023 r. złożyli do organu ponaglenie.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że gromadzi materiał dowodowy pozwalający na kompleksowe rozpatrzenie sprawy i podejmuje w tym zakresie niezbędne czynności. Wpływ na sprawę miał poziom jej skomplikowania oraz konieczność analizy i weryfikacji sprzecznych kwestii Organ prowadzi wiele spraw o bardzo dużym stopniu skomplikowania, podejmuje dużo czynności w terenie, przy zmniejszonej obsadzie. Jeden z pracowników przebywał na zwolnieniach lekarskich (opieka nad dzieckiem z uwagi na pandemię), wiele czynności było utrudnionych przez sytuację pandemiczną w kraju. Ponadto, organ nie dysponował aktami sprawy po zapadnięciu wyroku, a zatem nie mógł realizować wytycznych Sądu. Dopiero po otrzymaniu akt sprawy mógł podjąć stosowne czynności, m.in. pozyskać informacje kiedy i na jakich warunkach doszło do budowy drugiego przyłącza wodociągowego. Na część informacji organ jeszcze oczekuje. Ponadto, strony postępowania korzystały ze swych uprawnień skarżąc czynności podejmowane przez organ (w tym do Sądu), czy też wydawane w toku postępowania rozstrzygnięcia. Na czas załatwienia sprawy wpływa też obieg korespondencji, analiza składanych przez skarżących rozbudowanych stanowisk. Z uwagi na upływ czasu i brak archiwizacji wszelkiej dokumentacji działania organu są utrudnione.
Organ stwierdził, że nie działał z rażącym naruszeniem prawa, jego działania nie spełniają przesłanek nałożenia grzywny. Organ obiektywnie, z uwagi na brak akt, nie mógł realizować poleceń Sądu.
PINB wyjaśnił, że akta sprawy PINB-NB.501.26.21 wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z 3 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Ke 236/22, zostały mu zwrócone 7 listopada 2022 r. Tego samego dnia skierował pismo do PGKiM (Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej) w Sandomierzu, a 30 listopada 2022 r. do Urzędu Miasta w Sandomierzu z zapytaniem, czy instytucje te posiadają potrzebną dokumentację, w tym pozwolenie na budowę tzw. drugiego przyłącza. W dniu 30 listopada 2022 r. wysłał do WSA w Kielcach odpowiedź na skargę małżonków P. wraz z aktami sprawy. W dniu 27 grudnia 2022 r. organ otrzymał informację zwrotną od Burmistrza Miasta Sandomierza, 26 stycznia 2023 r. skierował zapytanie do Archiwum, i otrzymał odpowiedź 15 lutego 2023 r. W międzyczasie do organu kierowana była korespondencja z Sądu. W tej sytuacji, zdaniem organu, brak jest możliwości uznania, że pozostawał on w zwłoce. Organ dążył do ustalenia, czy tzw. drugi przyłącz został wybudowany legalnie.
W piśmie procesowym z 17 sierpnia 2023 r. skarżący twierdzili, że wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę są ogólnym uzasadnieniem mającym przykryć bezczynność. Organ prowadzi postępowanie od 2020 r. Miał więc dość czasu na zgromadzenie całości materiału dowodowego. Brak akt sprawy, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. Do chwili obecnej skarżący nie zostali zawiadomieni o wszczęciu i prowadzeniu jakiegokolwiek postępowania w sprawie. Brak właściwych proporcji między ilością pracowników, a ilością prowadzonych spawy obciąża Państwo, a w konsekwencji jego organy i nie może oznaczać przerzucenia skutków takiego stanu rzeczy na strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 Ppsa: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) albo do dokonania czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.
W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 Ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jak stanowi art. 52 § 2 Ppsa, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 pkt 2 Kpa, tzn. powinien wnieść ponaglenie, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna, ponieważ przed jej wniesieniem do tut. Sądu skarżący wnieśli ponaglenie na bezczynność PINB w Sandomierzu w trybie art. 37 Kpa.
Przechodząc do meritum sprawy, należy podkreślić, że w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 Kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2).
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
W rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku tut. Sądu z 3 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Ke 236/22, wpłynął do PINB w Sandomierzu, wraz z aktami administracyjnymi, 7 listopada 2022 r. Jeszcze tego samego dnia PINB zwrócił się do PGKiM sp. z o.o. w Sandomierzu o przesłanie informacji, czy spółka dysponuje pozwoleniem na budowę przyłącza z wodociągu biegnącego przez działkę nr ewid. [...] należącą do małż. P. przy u. M. [...] do działki nr ewid. [...] należącej do małż. C., wybudowanego w 1982 r. W piśmie zawarto również prośbę o informacje, czy była możliwość wybudowania przedmiotowego przyłącza bez pozwolenia na budowę. Odpowiedź spółki wpłynęła do PINB 10 listopada 2022 r. Następnie, pismem z 30 listopada 2022 r. PINB wystąpił do Gminy Sandomierz o przesłanie informacji, czy posiada w swoich zasobach archiwalnych pozwolenie na budowę lub rejestr wydanych pozwoleń dotyczących wykonania ww. przyłącza.
W toku postępowania do PINB wpłynęła 31 października 2022 r. skarga małż. P. na bezczynność organ w sprawie niewykonania ww. wyroku Sądu z 3 sierpnia 2022 r. W dniu 30 listopada 2022 r. sporządzona została odpowiedź na tę skargę. W dniu 27 grudnia 2022 r. wpłynęła do organu odpowiedź Burmistrza Sandomierza na pismo z 30 listopada 2022 r. Następnie, pismem z 26 stycznia 2023 r. PINB zwrócił się do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie – Delegatury w Tarnobrzegu – Archiwum Tarnobrzeg o przesłanie informacji, czy Urząd posiada w swoich zasobach archiwalnych pozwolenie na budowę lub rejestr pozwoleń dotyczących wykonania przedmiotowego przyłącza. Odpowiedź z ww. Urzędu wpłynęła do PINB 20 lutego 2023 r. Od tego czasu do wniesienia skargi na bezczynność będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie PINB nie podjął żadnej czynności, nie wydał aktu kończącego postępowanie. Nie wydał takiego aktu również w dacie orzekania przez tut. Sąd.
Niewątpliwie, w świetle powyższych okoliczności, w sprawie zaistniał stan bezczynności. W dacie wniesienia skargi na bezczynność, tj. 15 czerwca 2023 r. postępowanie trwało już ponad 7 miesięcy i nie zostało zakończone również w dacie orzekania przez tut. Sąd. W odpowiedzi na skargę organ w sposób ogólnikowy powołuje się na skomplikowanie sprawy, podejmowanie wszystkich niezbędnych czynności, wskazuje na braki kadrowe, sytuację pandemiczną. Powyższe wyjaśnienia nie uzasadniają jednak prowadzenia postępowania przez tak długi okres, tym bardziej, że organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 i § 2 Kpa, nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Stan epidemii COVID-19 obowiązywał do 15 maja 2022 r. Od 16 maja 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego, który następnie został zniesiony. Nie tłumaczy to jednak tego, dlaczego od 20 lutego 2023 r. organ do chwili obecnej nie zakończył postępowania skoro w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających aktywność organu w celu wyjaśnienia sprawy. Z podniesionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa, w pkt. I wyroku zobowiązał organ do wydania aktu rozstrzygającego sprawę w zakreślonym terminie.
Sposób działania organu prowadzi przy tym do wniosku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy było znaczne i niezaprzeczalne. Organ nie wykazał, aby były jakiekolwiek realne i konkretne przeszkody uzasadniające tak długie procedowanie w niniejszej sprawie. Od 7 listopada 2022 r. dysponował aktami sprawy (choć i wcześniej powinien był zapewnić sobie kopię akt, czy akta zastępcze). Zaniechał zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II wyroku – na podstawie art. 149 § 1a Ppsa.
Stosownie do art. 149 § 2 Ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie zaś do art. 154 § 6 Ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie zaś z Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2022 r. i w drugim półroczu 2022 r. (M.P. z 2023 r. poz. 218) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2022 r. wyniosło 5540,25 zł, a w drugim półroczu 2022 r. wyniosło 5783,75 zł.
Sąd biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia uznał za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa, o czym orzeczono w pkt. III wyroku. Zasadniczą przesłanką wymierzenia grzywny organowi jest długi termin, w jakim skarżący oczekują na załatwienie sprawy. Pomimo, że organ podejmował starania w celu wyjaśnienia sprawy to jednak pozostaje w bezczynności, która, co wykazano wyżej, ma charakter rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, uzasadnione jest nałożenie na organ grzywny w wysokości 500 zł. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 Ppsa ma na celu nie tylko przymuszenie, czy też dyscyplinowanie organów, ale celem jej jest także działanie o charakterze prewencyjnym, gdyż ma zapobiegać bezczynności lub opieszałości organów w załatwianiu spraw w przyszłości. Sąd uwzględniając okoliczności sprawy uznał, że taka kwota w realiach niniejszej sprawy będzie odpowiednia.
Sąd oddalił natomiast, w pkt. IV wyroku, skargę w zakresie żądania przyznania od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na tle redakcji art. 149 § 2 Ppsa trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu (stanowi jego dyskrecjonalne uprawnienie), a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd podziela przy tym pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej powinno wiązać się ze znacznym uszczerbkiem po stronie strony skarżącej dotkniętej skutkami przewlekłego postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1 czerwca 2022 r., sygn. II SAB/Po 4/22). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien przy tym zawierać uzasadnienie, w którym skarżący winien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r., sygn. II SAB/Gd 56/22).
Mając powyższe na uwadze trzeba podnieść, że skarżący nie wykazali w żaden sposób jaką krzywdę miałaby wyrządzić im bezczynność organu, w szczególności nie wykazali krzywdy mającej uzasadniać przyznanie sumy pieniężnej w maksymalnej możliwej wysokości.
O kosztach postępowania, ograniczających się do wpisu od skargi (100 zł) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. V wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa.