IV SAB/Wr 703/22

IV SAB/Wr 703/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska
Marta Pająkiewicz-Kremis /sprawozdawca/
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z/s w Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Zakładu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z/s w Ś. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z/s w Ś. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, która to bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Zakładu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z/s w Ś. na rzecz skarżącego J. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 czerwca 2022 r. J. D.(dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wniósł skargę na bezczynność Z. G. K. sp. z o.o. w Ś. (dalej: ZGK sp. z o.o. ) w związku z brakiem rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku skarżącego z dnia 21 marca 2022 r., złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.).
W treści skargi skarżący wyjaśnił, że wspomniany wniosek dotyczył żądania udostępnienia wnioskodawcy listy złożonych wniosków o przyłączenie do sieci wodociągowej nieruchomości w obrębie I. "A" w okresie styczeń 2011 r. – luty 2022 r. wraz ze wskazaniem rozstrzygnięcia. Jak dalej argumentował, w dniu 4 kwietnia 2022 r. ZGK sp. z o.o. wydał decyzję (nr [...]) o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. U podstaw wydania tej decyzji legło przekonanie organu, że objęte wnioskiem informacje publiczne stanowią informację publiczną przetworzoną, zaś wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w ich udostępnieniu. W dniu 20 kwietnia 2022 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentując, że wydana decyzja jest przedwczesna wobec braku wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca z ostrożności wskazał szczególnie istotny interes publiczny.
Co również podniesione zostało w skardze, w dniu 4 maja 2022 r. skarżący otrzymał wiadomość e-mail wraz z załącznikiem w postaci "pisma zatytułowanego jako decyzja nr [...]". Z treści tego pisma można było wnioskować, że jest to decyzja kończąca postępowanie w II instancji, od której przysługuje (zgodnie z pouczeniem) skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W nawiązaniu do powyższego skarżący podniósł, iż w przypadku wydania przez organ decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do takiej decyzji znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Z kolei przepisy k.p.a. wymagają po pierwsze, aby decyzja była podpisana przez osobę uprawnioną oraz po drugie, aby została prawidłowo doręczona. W tym kontekście wskazał, że w sprawie mamy do czynienia zarówno z brakiem podpisu osoby upoważnionej (waloru podpisu nie posiada bowiem skan dokumentu), jak i z brakiem doręczenia decyzji, albowiem przepisy k.p.a. nie przewidują doręczenia decyzji poprzez pocztę e-mail.
Brak prawidłowego doręczenia decyzji należy kwalifikować jako bezczynność organu, ale także jako rażące naruszenie prawa, które doprowadziło skarżącego do błędnego przekonania, że jego sprawa została negatywnie zakończona przez organ II instancji.
Na tle tej argumentacji skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p.;
- art. 109 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
oraz wniósł o:
1) zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy i zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 21 marca 2022 r.;
2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł, ewentualnie, obciążenie organu grzywną w tej wysokości;
4) zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę ZGK sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ zwrócił uwagę, że podjęte przez stronę czynności związane ze złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy były wadliwe. Skarżący e-mailem nadesłał bowiem do organu nieopatrzony podpisem skan pisma zatytułowanego "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Czynności skarżącego nastąpiły zatem w oczywistej sprzeczności z treścią art. 17 ust. 2 u.d.i.p., w myśl którego, wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Pomimo nieskuteczności wspomnianej czynności wnioskodawcy organ mając na celu przedmiot realizacji żądania publicznego określonego w u.d.i.p., sprawę rozstrzygnął decyzją z 4 maja 2022 r. (nr ([...]) , zawierającą wymagane elementy, w tym podpis, a następnie doręczył ją "adekwatnie do formy złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy", tj. w formie e-maila na wskazany przez wnioskodawcę adres e-mailowy. Organ podkreślił, że skarżący potwierdził fakt otrzymania tego e-maila wraz załącznikiem.
Niezależnie od dotychczas przedstawionej argumentacji ZGK sp. z o.o. w końcowej części odpowiedzi na skargę podniosło, że niezwłocznie po wpłynięciu skargi, organ "mając na uwadze rozstrzygnięcie jakichkolwiek wątpliwości w zakresie niniejszej sprawy" podjął czynność ponownego doręczenia tego dokumentu stronie poprzez uprawnionego operatora pocztowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona. Jej przedmiot dotyczy bezczynności ZGK sp. z o.o. w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 21 marca 2022 r.
Jest przy tym w sprawie niesporne, że decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r. organ odmówił skarżącemu udzielenia informacji objętych żądaniem tego wniosku dochodząc do przekonania, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, a skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udostępnienie tych informacji stronie.
Organ zasadniczo nie kwestionuje również tego, że skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Kwestie sporne odnoszą się natomiast do oceny, czy na dzień wniesienia skargi i w związku ze złożonym przez stronę wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana decyzja kończąca postępowanie w przedmiocie wniosku strony skarżącej z dnia 21 marca 2022 r.
Tytułem uwag wstępnych należy wskazać, że zakończenie postępowanie zainicjowanego wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w formie decyzji, a wiec w rygorze proceduralnym przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, jest swego rodzaju wyjątkiem na gruncie przepisów ustawy o odstępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, albo też, że znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 2 lutego 2004 r., 4 II SA/Ka 2502/05). Co ważne i co wynika z przepisów u.d.i.p., postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest natomiast sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwu przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy.
W myśl art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.
Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji).
W sprawie nie jest kwestionowane, że adresat wniosku (spółka, której wspólnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Organ nie kwestionuje także, że wniosek strony dotyczy informacji publicznej. Uznał natomiast, że jest to informacja publiczna przetworzona, a wobec nie wykazania przez wnioskodawcę przesłanki z art 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., załatwienie tego wniosku przybrało postać decyzji odmownej.
Nie ulega również wątpliwości, że poprzez uruchomienie trybu decyzyjnego na skutek wydania decyzji nr [...] z dnia 4 kwietnia 2022 r., w sprawie zastosowanie miały również przepisy art.16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z przepisów tych analizowanych łącznie wynika, że od decyzji (rozstrzygnięcia podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, niebędącego organem władzy publicznej) o odmowie udostępnienia informacji wnioskodawca może wystąpić do tego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku takiego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Przy czym, zgodnie art. 16 ust. 2 pkt 1 (zaś na gruncie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przepis art. 16 tej ustawy stosuje się odpowiednio), odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni.
Zdaniem Sądu, rację ma skarżący podnosząc, że wysyłając do niego w dniu 4 maja 2022 r. wiadomość e-mail, którego załącznikiem była decyzja nr [...]z dnia 4 maja 2022 r. wydana w następstwie wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy (po skutecznym doręczeniu stronie decyzji nr [...] z dnia 4 kwietnia 2022 r.) organ nie zadziałał we właściwej formie, albowiem przepisy k.p.a. nie przewidują doręczania decyzji za pośrednictwem poczty elektronicznej e-mail. Stanowiąca załącznik do wiadomości e-mailowej z dnia 14 maja 2022 r. decyzja organu nie weszła zatem do obrotu prawnego. Skutek ten nastąpił bowiem dopiero w chwili doręczenia decyzji wnioskodawcy pocztą tradycyjną, co miało miejsce w dniu 1 lipca 2022 r. i nastąpiło już po skardze.
W sprawie trzeba dostrzec, że jakkolwiek postępowanie z zakresu dostępu do informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, to przepisy k.p.a. stosuje się w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej, dla której to czynności właściwą formą jest decyzja administracyjna. Wymóg ten wynika wprost z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a nadto również z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/17, że wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji.
Co ważne, przepis art. 14 § 1a k.p.a. stanowi, że sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.
Z powyższego przepisu wynika, że jeżeli decyzja ma zostać doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej, to powinna być wydana w formie dokumentu elektronicznego.
Skan decyzji, nieopatrzony podpisem elektronicznym, nie staje się decyzją wydaną w formie dokumentu elektronicznego i doręczenie go za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie stanowi prawidłowego doręczenia decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., II SA/Wa 1509/15, LEX nr 2045527).
W tej sytuacji należy przyjąć, że organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, albowiem decyzja wydana w następstwie złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie została doręczona w sposób prawidłowy, a tym samym nie mogła wejść do obrotu prawnego. Skutek taki wywołało dopiero nadanie decyzji drogą poczty tradycyjnej.
Załatwienie sprawy z wniosku skarżącego już po wniesieniu skargi skutkowało umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2022 r., o czym na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Uzupełniająco należy w tym miejscu wskazać, że Sąd związany granicami sprawy, nie wypowiada się na temat zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z tego także względu poza zakresem rozważań Sądu jest ocena spełnienia przez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wymogów formalnych, do czego odnosiło się stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę.
Stwierdzając bezczynność organu (punkt II wyroku) Sąd zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązany był jednocześnie orzec o charakterze stwierdzonej bezczynności. Zdaniem Sądu, bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ zareagował na wniosek strony, zaś stwierdzona bezczynność stanowiła konsekwencję błędnego zastosowania przepisów prawa przez adresata wniosku. Wskazać w tym miejscu trzeba, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Zawarte w punkcie III wyroku orzeczenie Sądu o oddaleniu dalej idącej skargi odnosi się do zawartego w skardze żądania przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł, względnie, nałożenia na organ grzywny w tej samej wysokości. Zdaniem Sądu, okoliczności sprawy nie uzasadniały uwzględnienia tych żądań (wniesionych alternatywnie). Uzasadniając to stanowisko Sąd podkreśla, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, dodatkowo, w toku postępowania przed Sądem doszło do prawidłowego doręczenia decyzji stronie. W świetle tych okoliczności, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wspomnianych, alternatywnych żądań strony, albowiem w świetle okoliczności faktycznych sprawy nie istnieje konieczność zastosowania środków przymuszających organ do załatwienia sprawy.
O kosztach postępowania (punkt IV) wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona w wyroku kwota odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Na skutek oczywistego przeoczenia Sądu, zasadzona w tym punkcie wyroku kwota kosztów nie obejmuje kosztów wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej, czego strona skarżąca może dochodzić wnosząc zażalenie na punkt IV wyroku.