II SAB/KE 76/23

II SAB/Ke 76/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 49/24 - Wyrok NSA z 2024-10-25
Skarżony organ
Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej~Rada Adwokacka
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 16 ust. 1,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1184
art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 78,
Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 i 1a, art. 149 par. 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką w K. do rozpatrzenia pkt. 1, 2 oraz 4-15 wniosku J. W. z 23 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej w K. na rzecz J. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 31 maja 2023 r. J. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność i przewlekłość Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania wniosku
o udostępnienie informacji publicznej z 23 września 2022 r. Skarżący wniósł o:
a. zobowiązanie Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni liczonych od dnia zwrotu akt organowi administracji publicznej wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu,
b. stwierdzenie, że w wyżej wymienionej sprawie nastąpiła przewlekłość oraz bezczynność oraz, że mają one miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
c. nałożenie na Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej grzywny
w wysokości określonej w art.154 § 6 p.p.s.a.,
d. przyznanie od Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej na rzecz J. W. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
e. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadmiracyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 23 września 2022 r. wystąpił do Okręgowej R. Adwokackiej w K. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej adw. M. S. S. poprzez udzielenie odpowiedzi na 15 pytań.
W reakcji na ów postulat adw. S. J. K. stwierdził, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Początkowo skarżący wziął tę odpowiedź za decyzję administracyjną i sformułował postulat opisany w art. 111 k.p.a. Stosunkowo szybko adw. S. J. K. wyjaśnił, że decyzji nie wydał. Skutkowało to wystosowaniem ponaglenia, w którym wskazano, że wniosek dotyczy osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. Z tego też powodu żądane dane podlegają rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Adw. S. J. K. pozostał przy swoim stanowisku nie wskazując żadnych nowych argumentów mogących służyć za obronę jego racji.
W ocenie skarżącego, rzeczą oczywistą jest, że nie każda informacja
o adwokacie podpada pod rygory u.d.i.p. Nie są nią objęte informacje o konkretnych postępowaniach prowadzonych przez adwokata. Jednakże przyjmuje się, że: "Informacje ogólne, dotyczące wykonywania zawodu przez konkretnego adwokata, odnoszące się do jego wykształcenia, tytułu naukowego, miejsca i formy prowadzonej działalności, ewentualnych postępowań dyscyplinarnych będą stanowić informację publiczną" (tak NSA w wyroku z 26 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2697/21).
Skarżący podniósł, że specyfika pracy adwokata polega na świadczeniu pomocy prawnej osobom, które, co do zasady, nie mają specjalistycznej wiedzy w tym zakresie. Powierzają one swój los w ręce nieznanej osoby. Są to częstokroć sprawy drobne, czasem bardziej poważne, a niekiedy bardzo istotne. Wspólnym kwantyfikatorem tych spraw jest ich doniosłość dla tej konkretnej osoby, która udaje się po pomoc prawną do adwokata. Faktami notoryjnymi jest to, że nie każdy student kończy studia z oceną 5.0 na dyplomie oraz to, że nie każdy aplikant aplikacji adwokackiej kończy aplikację z najwyższą lokatą. Również nie każdy adwokat miał lub ma w toku postępowania dyscyplinarne. W tej sprawie istotne jest to, że wniosek z 23 września 2022 r. tyczy się adwokata, jego drogi zawodowej. Te dane podlegają udostępnieniu. Natomiast organ jest bezczynny. Co prawda w sprawie aktywność wykazywał adw. S. J. K.. Rzecz w tym, iż wyżej wymieniony postulat był skierowany do Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej. Osoba ta nie jest reprezentantem adresata wniosku. Nigdy nie przedstawił skarżącemu żadnego umocowania. Organ również nigdy nie potwierdził czynności tej osoby. Zauważalna jest pewnego rodzaju współpraca tych podmiotów jednak odbywa się to bez tytułu prawnego, co wzbudza obawy o standard ochrony danych osobowych skarżącego przez organ.
Odnosząc się do żądania stwierdzenia, iż bezczynność oraz przewlekłość mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa skarżący podniósł, że analizując akta sprawy oczywistym staje się, iż bez ingerencji Sądu skarżący nie uzyska informacji publicznej zgodnie ze swoim wnioskiem. Wniosek już kilka miesięcy temu powinien być zrealizowany. Odstęp czasu, w jakim organ pozostaje bezczynny jest znaczny. Strona przeciwna zlekceważyła ponaglenie wystosowane w tej sprawie.
Motywując zgłoszone roszczenia finansowe skarżący podniósł, że postawa organu nie znajduje żadnego wytłumaczenia. Przeciwnik procesowy nie stara się przeanalizować argumentów skarżącego. Poprzestaje na braku jakiejkolwiek reakcji na wniosek oraz ponaglenie. Zważywszy na profesję reprezentanta przeciwnika procesowego należy wyprowadzić wniosek, że ma on pełną świadomość wadliwości swojej postawy. Tym samym konieczność wywiedzenia tej skargi jest podyktowana wyłącznie złą wolą organu. Bez nałożenia grzywny, organ będzie tkwił w swej nagannej postawie nie tylko w tym postępowaniu, ale też w innych podobnych.
Rozważając celowość przyznania sumy pieniężnej godzi się wskazać, że: "W sytuacji, kiedy bezczynność (przewlekłość) przybiera formę kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą, a odstąpienie od zastosowanie tego środka powinno być przez sąd usprawiedliwione. Suma pieniężna, której wymierzenie oparte zostało na uznaniu sędziowskim, ma charakter swoistego zadośćuczynienia za dolegliwości
i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki
w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 KK), niż odszkodowania w prawie cywilnym. Wymaga to podkreślenia, ponieważ sąd administracyjny nie jest powołany do orzekania o odszkodowaniu oraz zadośćuczynieniu w rozumieniu prawa cywilnego. Kwestie te rozpoznają sądy powszechne." (tak WSA w Łodzi w wyroku z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 42/22).
W odpowiedzi na skargę Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej wniósł o jej oddalenie w całości podnosząc, że przyznaje stan faktyczny opisany
w skardze. Wskazał, że nie jest organem Izby Adwokackiej w K., takim jest Okręgowa Rada Adwokacka w K. i do tego organu skarżący skierował żądanie z 23 września 2022 r.
Organ wskazał, że w odpowiedzi z 14 listopada 2022 r. powołał się przede wszystkim na wyrok NSA z 11 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2777/16 i wniósł "aby Sąd zechciał rozważyć, czy argumentacja zawarta w uzasadnieniu tego wyroku, potwierdzona utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny, powinna mieć zastosowanie w tej sprawie." Następnie przedstawione zostały tezy orzeczeń sądów administracyjnych oraz stanowisko komentatorów, wskazujące na to, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Interes skarżącego nie może być realizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż "w warunkach analizowanej sprawy niewątpliwie nie odpowiadałoby to ani celowi ani funkcji przywołanej ustawy, godząc jedynie w zasadę demokratycznego państwa prawa, dobra osobiste adwokata i prawo ochrony jego danych osobowych, jak i elementarne zasady współżycia społecznego i zasadę sprawiedliwości społecznej."
Organ wniósł, aby Sąd rozważył konieczność ochrony praw pracowników Izby Adwokackiej w K.. Jeżeli Sąd zobowiąże organ do udostępnienia skarżącemu żądanych informacji, to na nich będzie spoczywał ciężar analizy akt osobowych adwokata i wyszukiwania informacji żądanych przez skarżącego. Te wielogodzinne czynności będą wykonywane poza zakresem obowiązków tych pracowników.
Organ podkreślił, że rzecznik dyscyplinarny izby adwokackiej i sąd dyscyplinarny izby adwokackiej są odrębnymi organami. Zarówno Dziekan jak i sama rada nie mają żadnych podstaw prawnych do żądania od tych organów informacji
o ukaraniu dyscyplinarnym adwokata. Nie posiadają tym samym takich informacji,
a więc nie mogą ich udostępnić.
Ponadto "skarżący żąda danych stanowiących dane osobowe dotyczące naruszenia prawa (odpowiedzialność dyscyplinarna), chronionych prawem."
W polskim systemie prawnym do tej pory nie wdrożono przepisów, które przewidują zabezpieczenie praw i wolności osób, których dane dotyczą. Skarżący po ewentualnym uzyskaniu mocą wyroku sądowego danych dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokata, będzie mógł przetwarzać te dane
w dowolny sposób, np. rozpowszechniając je – powołując się na wyrok sądu administracyjnego, na podstawie którego dane te uzyskał. Stanowić to będzie rażące naruszenie art. 10 rozporządzenia PE i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia
2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych.
Organ wniósł, aby Sąd przyjął, że skarżący działa w celu uzyskania korzyści majątkowej (żądanie "d"), co także nie da się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawnego.
W piśmie procesowym datowanym na 21 sierpnia 2023 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i przedstawił dodatkową argumentację mającą świadczyć o zasadności skargi. Odpis tego pisma doręczony został organowi na 14 dni przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Co prawda organ zawarł w odpowiedzi na skargę wniosek o rozpoznanie jej na rozprawie, jednak - wobec treści cytowanego wyżej przepisu - nie jest on wiążący dla sądu. Mając na uwadze, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wyrokowania, a strony zaprezentowały swoje stanowiska, Sąd uznał, że przeprowadzenie rozprawy nie jest konieczne. O terminie posiedzenia niejawnego strony zostały powiadomione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że wprawdzie skarżący w skardze zarzucił organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, to jednak Sąd przyjął, że przedmiotem skargi jest w istocie bezczynność organu. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W niniejszym przypadku organ odpowiedział na wniosek pismem z 4 października 2022 r. uznając, że sprawa została rozpatrzona. Nie mamy więc do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania, a z bezczynnością organu, co zostanie niżej wykazane.
Jak wynika z dokumentów przedstawionych Sądowi, wnioskiem z 23 września 2022 r. J. W. zwrócił się do Okręgowej R. Adwokackiej w K.
o udzielenie następujących informacji na temat adwokata M. S. S.:
"1. W którym roku Adwokat ukończył wyższe studia prawnicze?
2. Na jakiej uczelni Adwokat odbywał ww. studia?
3. Z jaką oceną Adwokat ukończył ww. studia?
4. W jakich latach Adwokat odbywał aplikację adwokacką?
5. Kiedy Adwokat złożył egzamin adwokacki?
6. Z jakim wynikiem Adwokat złożył egzamin adwokacki?
7. Czy wobec Adwokata począwszy od 01.06.2006r. do 23.09.2022r. toczyły się lub toczą obecnie postępowania dyscyplinarne?
8. Czy wobec Adwokata począwszy od 01.06.2006r. do 23.09.2022r. orzeczono kary dyscyplinarne?
9. W przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej na pytania 7 i 8 proszę o nadesłanie orzeczeń kończących postępowanie dyscyplinarne,
10. Czy począwszy od 01.06.2006r. do 23.09.2022r. wobec Adwokata stosowano upomnienie dziekańskie?
11. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 10 proszę o wskazanie ile razy stosowano upomnienie dziekańskie wobec Adwokata, kiedy je stosowano oraz za jaki czyn/czyny je stosowano.
12. Czy Adwokat posiada adres poczty elektronicznej oraz numer telefonu do kontaktu z Klienta/potencjalnymi Klientami?
13. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie numer 12 proszę o podanie adresu poczty elektronicznej oraz numeru telefonu, których używa Adwokat do kontaktu z Klientami/potencjalnymi Klientami.
14. Czy, kiedy i ewentualnie jakie funkcje pełnił Adwokat od 01.06.2006r. do 23.09.2022r. w samorządzie tutejszej Rady,
15. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie numer 14 proszę o wskazanie czy z racji pełnionych funkcji Adwokat pobierał jakiekolwiek wynagrodzenie oraz ile ono wynosiło z rozbiciem na poszczególne okresy rozliczeniowe."
W piśmie z 4 października 2022 r. koordynator Naczelnej R. Adwokackiej do spraw dostępu do informacji publicznej i ochrony danych osobowych adw. S. K. (dalej: koordynator) odmówił udzielenia informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej. Podniósł, że informacją publiczną jest wyłącznie informacja interesująca dla ogółu społeczeństwa, o czym przesądziło bogate orzecznictwo NSA i WSA, potwierdzone poglądami doktryny. Wskazano na wyrok NSA z 11 maja 2017 r., I OSK 2777/16, i zebrane tam orzecznictwo oraz piśmiennictwo, oraz na wyroki WSA: w Poznaniu, w Gdańsku, w Warszawie i w Gorzowie Wielkopolskim. Koordynator podniósł, że nie stanowi "informacji publicznej zbiór informacji o konkretnym adwokacie, który prima facie zbierany jest z pobudek osobistych wnioskodawcy, a nie w celu ochrony interesu ogółu społeczeństwa."
W piśmie z 2 listopada 2022 r. skarżący wniósł o "uzupełnienie decyzji"
z 4 października 2022 r. poprzez doprecyzowanie, kto ponosi koszty dotychczasowego postępowania oraz w zakresie pouczeń, jaki środek zaskarżenia służy od tego indywidualnego aktu administracyjnego.
W odpowiedzi, pismem z 4 listopada 2022 r. koordynator wyjaśnił, że nie wydał decyzji, gdyż nie było takiego obowiązku, a wręcz nie było podstaw do jej wydania. Skarżący uzyskał odmowę dostępu do informacji, ponieważ nie jest ona informacją publiczną. Koordynator wskazał również, że adresatem w sprawie jest on, a nie Okręgowa Rada Adwokacka w K..
Na wstępie rozważań co do zasadności rozpatrywanej przez Sąd skargi, koniecznym jest rozstrzygnięcie czy zasadnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Okręgowej Rady Adwokackiej (ORA) w K. i czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie ze stanowiskiem koordynatora w przywołanym wyżej piśmie
z 4 listopada 2022 r., to on jest adresatem "wszelkiej korespondencji", a nie Okręgowa Rada Adwokacka w K.. Z kolei w odpowiedzi na skargę, koordynator, występujący w postępowaniu sądowym jako pełnomocnik procesowy ORA w K. na podstawie dokumentu pełnomocnictwa z 16 czerwca 2023 r. (k. 10) podnosił, że Dziekan ORA, wobec którego wniesiona została skarga, nie jest organem Izby Adwokackiej, gdyż jest nim Okręgowa Rada Adwokacka w K..
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządu zawodowego.
Przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2022 r., poz. 1184 ze zm.) stanowi, że adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego. Adwokatura powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa (art. 1 ust. 1 tej ustawy).
Nadto w myśl art. 3 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, zadaniem samorządu adwokackiego jest m.in. tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury (pkt 1), reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw (pkt 2), doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich (pkt 4 ustawy) oraz sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego
i rozporządzanie nim (pkt 6).
Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej (będącej stosownie do art. 39 pkt 2 ww. ustawy organem izby adwokackiej) należą zgodnie z art. 44 ust. 1 u.d.i.p., wszystkie sprawy adwokatury, których załatwienia ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym.
Okręgowa rada adwokacka prowadzi także w myśl art. 49 ust. 1 ustawy, listy adwokatów i aplikantów adwokackich.
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że okręgowa rada adwokacka - jako organ izby adwokackiej (organ samorządu adwokackiego) - jest podmiotem obowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 13 lipca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 12/17, w Warszawie z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2562/19, NSA: z 26 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2697/21, z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 2371/21; dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym, w kontrolowanej sprawie organem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest Okręgowa Rada Adwokacka w K.. Organem samorządu zawodowego, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.d.p. nie jest natomiast ani "koordynator", ani dziekan ORA. Ten ostatni reprezentuje okręgową radę adwokacką na zewnątrz, kieruje jej pracami, przewodniczy na jej posiedzeniu oraz wykonuje czynności przewidziane w ustawie Prawo o adwokaturze (art. 48 ust. 1 tej ustawy).
Wprawdzie w skardze J. W. wskazał jako organ pozostający
w bezczynności Dziekana ORA w K., jednak mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania Sąd uznał, że organem samorządu zawodowego adwokatury zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest
w tym przypadku Okręgowa Rada Adwokacka w K., tym bardziej, że to właśnie do ORA skarżący skierował wniosek z 23 września 2022 r.
Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnienia wymaga w pierwszym rzędzie, że – co do zasady - żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną.
W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zdefiniowano pojęcie informacji publicznej określając, że jest to każda informacja o sprawach publicznych. Katalog informacji publicznych stworzono w art. 6 u.d.i.p., przy czym wyszczególnione tam "sprawy publiczne" mają charakter przykładowy, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę określenie
"w szczególności". W konsekwencji można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne
w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że elementem decydującym o tym, czy określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym na organach samorządów gospodarczych
i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się spójny pogląd, że adwokat jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego jest osobą pełniącą funkcje publiczne, albowiem istota jego działalności sprowadza się do zapewnienia obywatelom fachowej pomocy prawnej i zastępstwa procesowego, co z kolei kwalifikuje się jako pełnienie funkcji publicznej. Konsekwencją tej kwalifikacji jest brak możliwości skorzystania przez adwokata z ograniczenia dostępu do informacji publicznych, które go dotyczą, z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. postanowienie NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2932/15 oraz wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 1826/17; dostępne jak wyżej). Nie oznacza to jednak, że wszystkie informacje dotyczące adwokata są związane z wykonywaniem zadań władzy publicznej. Takimi informacjami nie są przykładowo informacje dotyczące aktywności zawodowej adwokata i aplikanta adwokackiego w sprawach konkretnych podmiotów. Informacje ogólne, dotyczące wykonywania zawodu przez konkretnego adwokata, odnoszące się do jego wykształcenia, tytułu naukowego, miejsca i formy prowadzonej działalności, ewentualnych postępowań dyscyplinarnych, działalności w samorządzie adwokackim, będą stanowić informację publiczną (por. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2697/21, dostępny jak wyżej).
Taki charakter będą też miały informacje pozwalające na weryfikację zasadności wpisu adwokata na listę adwokatów tj. okoliczność ukończenia wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej, odbycie
w Rzeczypospolitej Polskiej aplikacji adwokackiej i złożenie egzaminu adwokackiego z wynikiem pozytywnym (art. 65 pkt 1 i 3, art. 68 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze).
Publicznego charakteru informacji dotyczącej daty złożenia egzaminu adwokackiego i jego wyniku należy upatrywać również w tym, że komisja egzaminacyjna powołana przez Ministra Sprawiedliwości, działająca w trybie art. 78
i nast. ustawy Prawo o adwokaturze jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 378/21, dostępny jak wyżej). Zgodnie z art. 78f ust. 2 i 3 ustawy Prawo o adwokaturze komisja egzaminacyjna podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu adwokackiego, którą doręcza zdającemu, a jej odpis przesyła Ministrowi Sprawiedliwości, Prezesowi Naczelnej R. Adwokackiej, właściwej okręgowej radzie adwokackiej oraz dołącza do akt osobowych zdającego. Minister Sprawiedliwości publikuje w Biuletynie Informacji Publicznej imiona i nazwiska osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego oraz imiona ich rodziców. Wynik egzaminu adwokackiego w postaci uzyskanej oceny, która decyduje o wpisie na listę adwokatów, jest więc elementem treści dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na mocy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tej ustawy.
Sąd w związku z tym stwierdza, że żądana przez skarżącego informacja - jako wiedza o wykonywaniu zawodu adwokata - w tym co do spełnienia warunków umożliwiających wpis na listę adwokatów (pkt 1, 2, 4, 5 i 6 wniosku), ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej (pkt 7, 8, 9, 10, 11 wniosku), możliwości kontaktu
z adwokatem (pkt 12, 13 wniosku), oraz działalności w samorządzie adwokackim (pkt 14 wniosku), stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
Odnosząc się do pkt 15 wniosku tj. wynagrodzenia adwokata z tytułu funkcji pełnionych w samorządzie ORA w K. wskazać należy, że pełnienie funkcji członka tego organu nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 58 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Samorząd zawodowy wykonuje w tym zakresie zadania publiczne, także poprzez wyodrębnione organy wewnętrzne. Członkowie organów samorządu, o ile otrzymują wynagrodzenie za pełnienie obowiązków, to jest ono wypłacane z majątku samorządu zawodowego. Zatem żądana informacja w pkt 15 wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. jako wiedza o majątku publicznym samorządu zawodowego. Informacja ta bowiem wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania tego samorządu. Wiedza o jego działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 213/19 i przywołane tam orzecznictwo; dostępny jak wyżej).
Sąd uznał, że waloru informacji publicznej nie ma natomiast pytanie o ocenę,
z jaką adwokat ukończył studia (pkt 3 wniosku). Jak wyżej wskazano, warunkiem wpisu adwokata na listę jest ukończenie wyższych studiów prawniczych. Uzyskana ocena z ukończenia studiów pozostaje bez wpływu na spełnienie warunków z art. 65 ustawy Prawo o adwokaturze. Jako niezwiązana z wykonywaniem zawodu adwokata nie stanowi więc informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.i.d.p.
Skoro zatem wniosek w pkt 1 i 2 oraz 4-15 dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie:
- udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 – art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;
- jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku - art. 13 ust. 2 ustawy;
- w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy);
- odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy).
Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje w sposób zgodny z prawem na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 u.d.i.p. i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie.
Zdaniem Sądu, ORA w K. na datę wyrokowania w tej sprawie pozostawała w bezczynności, o jakiej mowa wyżej. Pomijając okoliczność, że odpowiedzi na wniosek udzielił koordynator niebędący organem samorządu zawodowego, co już powoduje przyjęcie, że wniosku nie rozpatrzył organ właściwy
i obowiązany do udostępnienia informacji, do którego zwrócił się skarżący, podkreślenia wymaga, że stanowisko koordynatora zaprezentowane w piśmie
z 4 października 2022 r., podtrzymane przez ORA w K. w odpowiedzi na skargę, jest co najmniej przedwczesne. Sugeruje ono, że skoro skarżący wnioskował
o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej jednego adwokata, to działał
z pobudek osobistych, a nie w celu ochrony interesu ogółu społeczeństwa, co powoduje, że nie mamy w tym przypadku do czynienia z informacją publiczną
w rozumieniu u.d.i.p.
Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że prywatna motywacja
w uzyskaniu informacji w trybie powołanej ustawy może być uznana za przejaw nadużycia prawa. Podkreślić należy, że wykładnia przepisów u.d.i.p. powinna być dokonywana zgodnie z jej celem, a niewątpliwie takim celem nie jest udzielanie informacji służących bezpośrednio lub pośrednio uzyskiwaniu kontroli wnioskodawcy nad jego własnymi sprawami, lecz wspieraniu transparentności w kontekście wzmacniania kontroli społecznej nad działalnością władzy publicznej. Wolą ustawodawcy było bowiem zapewnienie społecznej kontroli władzy publicznej poprzez umożliwienie obywatelom dostępu do informacji publicznych, a nie publicznego dostępu do każdej informacji w indywidualnych celach. NSA w wyroku z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18, podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny.
Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu, a pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa, lecz realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być rozpatrywane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18, z 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/21; dostępne j.w.).
W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16; wyroki WSA w Kielcach: z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 6/19 i z 22 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Ke 12/22; dostępne j.w.).
Nadużycie prawa przez wnioskodawcę w przedstawionym wyżej rozumieniu może zatem uzasadniać odmowę udzielenia żądanej informacji bez formy decyzji,
o której mowa w art. 16 ust. 1 u.i.d.p., jednak winno ono wynikać z okoliczności sprawy. Tymczasem przedstawiona Sądowi dokumentacja nie daje żadnych podstaw do tego, aby uznać za trafne stanowisko organu, że w tym konkretnym przypadku skarżący nadużył prawa do uzyskania informacji publicznej. Nie może o tym stanowić sam fakt, że żądane informacje dotyczą konkretnego adwokata, gdyż – jak to już wykazano wyżej – są one informacjami publicznymi, podlegającymi udostępnieniu. Nie przedstawiono także jakiejkolwiek dokumentacji mogącej świadczyć o tym, że skarżący, składając wniosek, kierował się wyłącznie pobudkami osobistymi, złośliwością, niechęcią do ORA w K. czy też zamiarem "dokuczenia" adwokatowi, którego wniosek dotyczy.
Aby przyjąć, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż ich żądanie jest nadużyciem prawa, należałoby wykazać, że ich uzyskanie przez skarżącego nie służy osiągnięciu zamierzonego przez ustawodawcę celu, jakim jest troska o dobro publiczne. Tego wykazania zabrakło w kontrolowanej sprawie, co powoduje, że organ pozostawał w bezczynności.
Uwzględniając skargę na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce
z rażącym naruszeniem prawa.
Okręgowa Rada Adwokacka w K. na datę orzekania przez Sąd pozostawała w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania jej do rozpatrzenia wniosku J. W. z 23 września 2022 r. w zakresie wskazanym w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).
Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący
i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające
w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa
w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2023 r., IV SAB/Wr 14/23, LEX nr 3571492 i przywołane tam orzecznictwo).
Orzekając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze okoliczność, że wniosek skarżącego nie pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W ustawowym terminie do skarżącego zostało skierowane pismo ze wskazaniem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Jak wynika ze stanowiska, zawartego w tym piśmie, jak również w piśmie z 4 listopada 2022 r. oraz w odpowiedzi na skargę, brak udostępnienia informacji wynikał
z przyjęcia założenia, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż dotyczą konkretnego adwokata, przez co nie są "sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyć należy, że regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie mechanicznego stosowania. Tak więc niewłaściwa interpretacja tych przepisów czy błędne zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi także, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Oddalając skargę w zakresie wymierzenia grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze, że bezczynność ORA
w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem oraz to, że brak jest podstaw by stwierdzić, jak podnosi skarżący, że organ miał pełną świadomość wadliwości swojej postawy oraz wykazał się złą wolą. Nie bez znaczenia jest podnoszony już wyżej fakt, że stwierdzona przez Sąd bezczynność wynikała przede wszystkim z odmiennego rozumienia przez ORA w K. "sprawy publicznej", wywodzącego się z założenia, że informacje dotyczące konkretnego adwokata nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Sąd nie uznał więc za konieczne czy celowe wymierzanie grzywny w tym przypadku.
Co do żądania zasądzenia sumy pieniężnej, to z akt sprawy nie wynika, aby skarżący doznał jakichkolwiek dolegliwości czy niedogodności w związku
z bezczynnością organu. Trzeba zwrócić uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej datowany jest na 23 września 2022 r., a odpowiedź na ten wniosek, odmawiająca udzielenia informacji, sporządzona została 4 października
2022 r. Zakończenie korespondencji między stronami nastąpiło 7 grudnia 2022 r. (pismo koordynatora do J. W. z tej daty). Skarga została natomiast nadana w urzędzie pocztowym 31 maja 2023 r., a więc po upływie ponad 4 miesięcy od ostatniego pisma. W tym stanie rzeczy, skoro sam skarżący nie widział potrzeby wcześniejszego wniesienia skargi i nie wskazał szczególnych okoliczności przemawiających za zasadnością przyznania mu sumy pieniężnej, choćby poprzez nawiązanie do tego, że bezczynność organu miała wpływ na jego sytuację osobistą, czy też dezorganizowała lub niweczyła plany związane z jej uzyskaniem, Sąd oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Oddalenie skargi dotyczy również żądania w zakresie dotyczącym pkt. 3 wniosku, który – jak podniesiono już wyżej – nie stanowi informacji publicznej.
Dla wyniku sprawy nie miała znaczenia argumentacja przedstawiona
w odpowiedzi na skargę co do "ochrony pracowników Izby Adwokackiej w K.". Organ nie powołał się na żadne dowody mające świadczyć o tym, że rozstrzygniecie wniosku skarżącego w sposób zgodny z przepisami prawa zakłóci czy też sparaliżuje funkcjonowanie Okręgowej Rady Adwokackiej w K.. Rozpatrywanie wniosków dotyczących udostępniania informacji publicznych na podstawie u.d.i.p. z reguły wykracza poza zakres ustawowych zadań organów, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Okoliczność ta nie może więc stanowić podstawy do oddalenia skargi.
Co się zaś tyczy stwierdzenia, że ORA w K. nie ma żadnych podstaw prawnych do żądania informacji odnoszących się do ewentualnego dyscyplinarnego ukarania adwokata od rzecznika dyscyplinarnego czy sądu dyscyplinarnego, wyjaśnić trzeba, że stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. organ zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Nie jest więc zobowiązany do poszukiwania jej poza własnymi zasobami informacyjnymi.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. IV wyroku na podstawie art. 200
i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł).