II SAB/Ke 72/25

II SAB/Ke 72/25 - Postanowienie WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
3 § 2 pkt 8 i 9, art. 58 § 1 pkt 6, art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1991 nr 114 poz 493
art. 16 ust. 2, art. 16 ust. 12
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na bezczynność Zarządu Województwa Świętokrzyskiego w przedmiocie przedstawienia kandydatowi na dyrektora teatru warunków organizacyjnych i finansowych p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić z urzędu Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną jako wpis sądowy od skargi.
Uzasadnienie
Skargą z 9 lipca 2025 r., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwany dalej "Ministrem") zakwestionował bezczynność Zarządu Województwa Świętokrzyskiego w przedmiocie przedstawienia kandydatowi na dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w Kielcach (dalej "teatr") warunków organizacyjnych i finansowych. Wykazując legitymację czynną dla złożenia skargi, wskazano na związek bezczynności organu z realizacją zawartego porozumienia administracyjnego (umowy w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury - teatru zawartą przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Województwo Świętokrzyskie w dniu 24 kwietnia 2020 r.) i realizacją czynności o charakterze administracyjnym. Zdaniem organu, czynność w postaci przedstawienia wybranemu w procedurze konkursowej kandydatowi warunków organizacyjnych i finansowych wynika wprost z ustanowionego w tym zakresie bezwzględnego obowiązku ustawowego (nakazu) nałożonego na jednostkę samorządu terytorialnego w art. 16 ust. 12 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności (dalej "u.o.p.d.k.") i odnosi się do jej zadań własnych ustanowionych tą samą ustawą. Jest to, wg Ministra, czynność zaskarżalna do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a." (inna czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). To samo dotyczy zatem kognicji sądów administracyjnych co do bezczynności w tym przedmiocie (art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a.). Powołano się zarazem na ugruntowane stanowisko judykatury o podwójnym charakterze aktu powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury – który pozostaje aktem publicznoprawnym, a zarazem aktem wywołującymi skutki w sferze prawa pracy. Judykatura wskazuje, że podwójny charakter tychże aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach administracyjnego prawa materialnego wymogów dotyczących aktu powołania dyrektora instytucji kultury, co nie stoi w sprzeczności z możliwością poddania sporu równocześnie kontroli sądu powszechnego, tj. sądu pracy. W rezultacie, zdaniem Ministra, "tym bardziej zatem konieczność podjęcia przez organ czynności wskazanej w art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k. jest niewątpliwie przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Potencjalna możliwość kandydata wybranego przez komisję konkursową wystąpienia z roszczeniem cywilnoprawnym nie wyłącza uprawnienia do kontroli legalności działań organu, który intencjonalnie zaniechał takiej czynności administracyjnej i zaskarżenia do sądu administracyjnego. W postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi badana jest wyłącznie legalność zaniechania podjęcia wynikających z przepisów prawa działań, bez wnikania w to, jakie skutki w sferze zatrudnienia powoływanego dyrektora akt ten wywołał (podobnie wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 2231/15)".
Skarżący, przechodząc do opisywania stanu faktycznego sprawy, wskazał że:
- 19 lutego 2025 r. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego ogłosił konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w Kielcach.;
- w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego, 17 kwietnia 2025 r. w jawnym głosowaniu przy pełnej obecności komisji konkursowej, bezwzględną większością głosów, wskazany został kandydat - Pan J. J.;
- 30 kwietnia 2025 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę nr 2081/25 w sprawie ogłoszenia nowego konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w Kielcach;
- rozstrzygnięciem nadzorczym z 15 maja 2025 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność ww. uchwały nr 2081/25.
W tej sytuacji, zdaniem Ministra, w dalszym ciągu aktualny pozostaje obowiązek organizatora do kontynuowania procedury związanej z powołaniem kandydata wyłonionego w konkursie, tj. do przedstawienia warunków organizacyjno-finansowych i zawarcia umowy – co nie nastąpiło do chwili wniesienia niniejszej skargi, pomimo wniesienia ponaglenia w dniu 20 czerwca 2025 r. Pomimo tego, Zarząd Województwa nie wykonał ciążącego nań obowiązku i nie przedstawił kandydatowi wybranemu w procedurze konkursowej warunków organizacyjnych i finansowych, zgodnie z art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k. W rezultacie, do dnia wniesienia skargi nie doszło do powołania dyrektora teatru. Stan bezczynności Zarządu Województwa – trwający ponad dwa miesiące (pomimo jednoznacznego naruszenia przepisu prawa i bez wystąpienia żadnych przesłanek usprawiedliwiających opóźnienie) – narusza normy prawne wynikające z art. 35 w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. i art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k., jak również zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadę praworządności i lojalności w stosunkach między administracją rządową a samorządową.
Mając na uwadze powyższe Minister wniósł o:
- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,
- zobowiązanie organu do dopełnienia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień kandydata wyłonionego w procedurze konkursowej na dyrektora teatru w określonym terminie;
- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W dniu 21 sierpnia strona skarżąca uiściła wpis od skargi w kwocie 100 zł (k. 79).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (ewentualnie oddalenie), argumentując że umowa, o jakiej mowa art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k., ma charakter cywilnoprawny, a jej stroną jest posiadające osobowość prawną województwo, działające przez swój organ. Sprawą podlegającą załatwieniu są kolejno czynności, o których mowa w art. 15 ust. 5 i art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k. Województwo, załatwiając przedmiotową sprawę, składa ofertę, negocjuje z kandydatem warunki umowy, a następnie strony składają oświadczenia woli w celu jej zawarcia. W tym kontekście zaangażowane podmioty są wobec siebie równorzędne, a Województwo nie działa jako organ administracji publicznej. Umowa w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury teatru zawarta z Ministrem 24 kwietnia 2020 r. – na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.d.k. – nie przyznaje stronie skarżącej żadnych uprawnień ani obowiązków w zakresie ww. warunków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Jak wynika z art. 1 p.p.s.a. przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym w znaczeniu materialnym. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Gl 646/22).
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Trzeba w tym miejscu zauważyć, że treść art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. rozszerza kontrolę sądu administracyjnego w zakresie bezczynności poza sferę decyzji i postanowień, których brak wydania tradycyjnie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również bezczynności w zakresie takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. W niniejszym przepisie ustawodawca dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Celem ustawodawcy nie było jednak umożliwienie zaskarżania do sądów administracyjnych bezczynności organów administracji w ramach stosunków innych niż administracyjnoprawny (por. postanowienie NSA z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1767/21, a także powołane wyżej postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Gl 646/22, dostępne w CBOSA).
Akty lub czynności, w zakresie których bezczynność może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać poniżej wskazane kryteria. Po pierwsze, nie mogą być ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym lub zabezpieczającym czy egzekucyjnym. Po drugie, muszą mieć charakter zewnętrzny i indywidualny. Następnie muszą pochodzić od organu administracji publicznej i nie mogą mieć charakteru cywilnoprawnego. Oprócz tego powinny wynikać z przepisów prawa oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 1 września 2017 r., sygn. III SA/Wr 388/17, dostępny j.w.).
W niniejszej sprawie skarżący Minister:
- wskazuje na zawarte z Województwem Świętokrzyskim 24 kwietnia 2020 r. porozumienia administracyjne – umowę w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury – teatru;
- upatrując bezczynności Zarządu Województwa w zakresie braku przedstawienia wybranemu w procedurze konkursowej 17 kwietnia 2025 r. – na dyrektora teatru – kandydatowi warunków organizacyjnych i finansowych na podstawie art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k.;
- podkreślając, że czynność ta oraz bezczynność organu w tym zakresie ma podlegać kognicji sądowoadminstracyjnej na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a.
W tym miejscu podkreślić trzeba, że przepis art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k. stanowi, że organizator (w niniejszej sprawie Województwo Świętokrzyskie) przedstawia kandydatowi wyłonionemu w konkursie, o którym mowa w ust. 2, warunki organizacyjno-finansowe instytucji kultury, określone z uwzględnieniem programu realizacji zadań, o którym mowa w ust. 3e pkt 4, oraz warunków organizacyjno-finansowych funkcjonowania instytucji kultury, o których mowa w ust. 3e pkt 6, w celu uzgodnienia treści umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5.
Z kolei organ, kwestionując w całości argumentację strony skarżącej, wskazuje że wyłoniony w konkursie kandydat na dyrektora teatru powinien może wyłącznie wystąpić z roszczeniem cywilnoprawnym, jeśli twierdzi, że na Województwie Świętokrzyskim ciąży obowiązek przedstawienia warunków wskazanych w art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k.
Sąd, analizując przedmiot kwestionowanej przez Ministra bezczynności organu, stwierdza że nie mieści się ona w zakresie objętym cyt. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., podlegającym kognicji sądowoadministracyjnej – przyznając zarazem rację stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę. Minister, co prawda, ma rację wskazując – zgodnie z jednolitym orzecznictwem – na podwójny charakterze aktu powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury, będący zarówno aktem publicznoprawnym, jak i aktem wywołującymi skutki w sferze prawa pracy. Poglądu tego nie sposób jednak rozszerzać na uprzednie przedstawienie kandydatowi wyłonionemu w konkursie, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.o.p.d.k., warunków organizacyjno-finansowych instytucji kultury, o jakich mowa w art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k., zwłaszcza że na tym etapie, nawet pomimo wyłonienia kandydata, nie dochodzi jeszcze do jego powołania na to stanowisko. W tym zakresie należy przyznać rację organowi, który wskazuje na wynikającą z u.o.p.d.k. kolejność podejmowanych działań, a zatem:
1) przedstawienie kandydatowi wyłonionemu w konkursie warunków i organizacyjno-finansowych instytucji kultury oraz warunków organizacyjnych i finansowych funkcjonowania instytucji kultury;
2) uzgodnienie treści odrębnej umowy, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania;
3) i dopiero zawarcie w formie pisemnej umowy, o której mowa w pkt 2.
W tym kontekście, nie budzi wątpliwości, że organ – przed ostatecznym zawarciem umowy – w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania – najpierw składa swoistą "ofertę" w zakresie jej szczegółowych uwarunkowań (pkt 1), następnie negocjując i uzgadniając z kandydatem jej warunki i program działania instytucji (pkt 2). Dopiero po przeprowadzeniu ww. czynności, w rezultacie zgodnych oświadczeń stron zostaje zawarta umowa, w której zostają określone warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania (pkt 3). Jak trafnie zauważył organ, podejmowane przed zawarciem ww. umowy działania (w tym określone w art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k., będące przedmiotem zaskarżonej przez Ministra bezczynności) mają charakter cywilnoprawny. W tym zakresie przedstawiono prawidłowe uzasadnienie, podkreślając że na tym etapie zaangażowane podmioty są wobec siebie równorzędne i nie ma tutaj miejsca na władcze podporządkowanie – które jest charakterystyczne dla stosunków administracyjnoprawnych. Działania, podejmowane przed zawarciem ostatecznej umowy, w trybie art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k., wbrew stanowisku Ministra, nie stanowią zatem czynność (lub aktu) z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mając charakter wyłącznie cywilnoprawny – ze względu na swoistą "równorzędność" i brak władczego podporządkowania podmiotów zaangażowanych na tym etapie, poprzedzającym powołanie dyrektora instytucji.
W konsekwencji bezczynność organu w zakresie przedstawienia kandydatowi na dyrektora teatru warunków organizacyjnych i finansowych w trybie art. 16 ust. 12 u.o.p.d.k. nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej, a wniesiona w tym przedmiocie skarga Ministra podlega odrzuceniu – o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a.
W przedmiocie zwrotu uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego orzeczono jak w pkt II postanowienia – na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.