II SAB/Ke 72/23

II SAB/Ke 72/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 50/24 - Wyrok NSA z 2025-03-11
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149, art. 286 par. 1 i 2, art. 3 par. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 i ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 4 lit a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Sygn. [...] II SAB/Ke 72/23 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. G. na bezczynność Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach do rozpatrzenia wniosku G. G. z 6 lutego 2023 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz G. G. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
G. G. 6 lutego 2023 r. wniósł do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach wniosek o udostępnienie informacji w zakresie przesłania protokołu pokontrolnego z kontroli przeprowadzonej w okresie od września do grudnia 2022 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Opatowie. Kontrola dotyczyła nieprawidłowości w rozdzielaniu środków publicznych przeznaczonych na działalność kół gospodyń wiejskich.
W piśmie z 20 lutego 2023 r. organ poinformował wnioskodawcę, że odpowiedź zostanie udzielona w terminie do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy formalnoprawnej zakresu żądania. Następnie 28 marca 2023 r. organ przesłał do wnioskodawcy pismo, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bowiem protokół z kontroli wewnętrznej jest dokumentem wewnętrznym opisującym i podsumowującym przeprowadzone postępowanie nadzorcze i nie posiada waloru oficjalności. W piśmie tym także stwierdzono, że dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto podano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa należy do obowiązanych do udostępniania informacji publicznej podmiotów wykonujących zadania publiczne.
W odpowiedzi na powyższe G. G. złożył wniosek z żądaniem rozpatrzenia wniosku o udostępnienie protokołu w formie decyzji, a także skierował do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie ponaglenie do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Odnośnie złożonego ponaglenia, jego autor otrzymał odpowiedź, że zostało ono zwrócone do ŚOR ARiMR w Kielcach, z powodu braku podstaw do jego rozpatrzenia.
W skardze z 16 maja 2023 r. G. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach bezczynność Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach w sprawie złożonego 6 lutego 2023 r. wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jednocześnie skarżący wniósł o:
1.zobowiązanie Dyrektora ARiMR w Kielcach do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek z 6 lutego 2023 r. w terminie jednego miesiąca;
2. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania;
3. wymierzenie organowi grzywny w związku ze świadomym i obliczonym na uniemożliwienie obywatelowi realizacji jego prawem przewidzianych uprawnień oraz brak reakcji pomimo zwracanej wielokrotnie uwagi na bezprawne i nieuzasadnione postępowanie organu.
W uzasadnieniu skargi, jej autor podniósł, że w odpowiedzi na jego wniosek z 6 lipca 2023 r., otrzymał pismo (nie decyzję), stwierdzające brak podstaw do udostępnienia informacji w żądanym zakresie. Z kolei w odpowiedzi na złożone ponaglenie otrzymał informację, że sprawa została zakończona przez Dyrektora ŚOR ARiMR w Kielcach udzieleniem odpowiedzi na wniosek.
Skarżący zaznaczył, że obowiązujące przepisy prawa jasno wskazują, że pismo informacyjne nie może być traktowane jako wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracyjny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości precyzuje bowiem, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji. Brak takiej formy rozstrzygnięcia powoduje, że postępowanie nie zostało formalnie zakończone, a termin do jego zakończenia upłynął bezskutecznie, co z kolei sprawia, że organ nie zrealizował ciążących na nim obowiązków i pozostaje w zwłoce.
Wnoszący skargę stwierdził, że organ odmawiając udzielenia informacji publicznej błędnie uznał, że każdy protokół pokontrolny stanowi dokument wewnętrzny. Takie stanowisko stoi w oczywistej sprzeczności z licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych, które skarżący przytoczył. Zdaniem strony skarżącej organ bezpodstawnie uznał, że złożony wniosek nie będzie podlegał rygorowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentacja organu w tym zakresie jest tym bardziej absurdalna, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej w Biurze Powiatowym ARiMR w Opatowie były nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych, a więc kwestia nierozerwalnie związana z majątkiem publicznym.
W odpowiedzi na skargę skarżący wniósł o jej oddalenie i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Wskazał, że skoro żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku wydawać decyzji. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, według którego odpowiedź organu wskazująca, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, stanowi czynność materialno-techniczną. W takiej sytuacji niedopuszczalna jest forma decyzji. Zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak stanu bezczynności. Organ zaznaczył, że odpowiadał na wszystkie wnioski skarżącego.
Organ nadto dodał, że protokół kontroli wewnętrznej to dokument wewnętrzny opisujący i podsumowujący przeprowadzone postępowanie nadzorcze. Tym samym dokument taki nie posiada waloru oficjalności. Wskazał, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne). Dokumenty wewnętrzne to dokumenty służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów oraz stanowisk i nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, a tym samym nie stanowią informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023.1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Należy również wyjaśnić, że w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej zwana w skrócie: "u.d.i.p.", nie stosuje się przepisów k.p.a. (z wyjątkiem o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., pozostającym poza zakresem niniejszej sprawy), w związku z czym nie ma w takim postępowaniu obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. wniesienia ponaglenia do właściwego organu przed wniesieniem skargi na bezczynność (art. 37 k.p.a.).
Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w art. 6 tej ustawy. W oparciu o wskazany przepis, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, dostępne jak wszystkie orzeczenia powołane w tym uzasadnieniu, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podzielić wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 września 2019 r., II SAB/Kr 361/19), że określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Trafnie się również podnosi, że za informację publiczną należy uznać każdą informację związaną z działalnością organów władzy publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 maja 2019 r., IV SAB/Po 78/19).
Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych z bezczynnością w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie, o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), względnie że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, w związku z czym jej uzyskanie uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zatem pozytywne załatwienie wniosku, tj. udostępnienie żądanej informacji nie wymaga formy decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) i uwalnia organ od ewentualnego zarzutu bezczynności. Konstatacja taka dotyczy jednak tylko sytuacji, kiedy odpowiedź jest pełna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie nie jest kwestionowane to, że udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 609/21).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach w zakresie udostępnienia protokołu pokontrolnego z kontroli przeprowadzonej w okresie od września do grudnia 2022 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Opatowie. Kontrola ta, jak twierdził skarżący, miała dotyczyć nieprawidłowości w rozdzielaniu środków publicznych przeznaczonych na działalność kół gospodyń wiejskich. Przedmiotem sporu w sprawie było to, czy objęta wnioskiem skarżącego z 6 lutego 2023 r. informacja ma charakter informacji publicznej, czy też jest informacją wewnętrzną, która udostępnieniu, w ocenie organu, nie podlega. Nie było natomiast sporne, że Dyrektor ARiMR w Kielcach jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Stwierdzenie to należy uzupełnić o uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej bardzo szeroko traktuje pojęcie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Z art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wynika, że podmiotami zobowiązanymi będą zarówno władze publiczne, jak i inne podmioty, a także związki zawodowe i ich organizacje oraz partie polityczne. Z przykładowego wyliczenia zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 1 wyłania się szerokie pojęcie organów władzy publicznej. Natomiast ze względu na rodzaj wykonywanej działalności, bądź korzystanie z majątku publicznego, a także możliwość szerokiego dysponowania informacjami o charakterze publicznym ustawodawca objął tym obowiązkiem także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Należy też dodać, że w ustawie z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1199) nie ma szczególnej regulacji dotyczącej udostępniania informacji publicznych, która na zasadzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. mogłaby wyłączać stosowanie w niniejszej sprawie tej ostatniej ustawy.
Jak wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczna jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Oceniając pod takim kątem żądanie objęte wnioskiem z 6 lutego 2023 r., a więc udostępnienia protokołu pokontrolnego, stwierdzić należy, że informacja, o której w nim mowa ma niewątpliwie walor informacji publicznej i jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczy bowiem dokumentów, o jakich mowa w art.6 ust.1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., czyli dokumentacji przebiegu i efektów kontroli. Zasadnym jest podkreślenie, że dokumentacja pokontrolna (powstała w wyniku kontroli) ma walor dokumentacji urzędowej, bez względu na to, czy została sporządzona odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu. Taki walor mają w szczególności wszelkie protokoły, oficjalne pisma organu tworzone w związku z prowadzoną kontrolą, wyniki oraz ustalenia pokontrolne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 sierpnia 2023 r., IV SAB/Wr 167/23).
W ocenie Sądu, oczekiwana przez stronę skarżącą we wniosku informacja stanowi informację publiczną, albowiem jest to dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, przeprowadzonej w Biurze Powiatowym ARiMR w Opatowie. Nie można również nie zauważyć, że z wniosku wynika, że protokół, którego udostępnienia domagał się skarżący miał dotyczyć nieprawidłowości w rozdzielaniu środków publicznych przeznaczonych na działalność kół gospodyń wiejskich. Zatem jako dane dotyczące majątku, którym dysponuje organ i sposobów jego wydatkowania, stanowią informację publiczną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p.
Nie można zgodzić się z poglądem organu, zaprezentowanym w odpowiedzi na wniosek, że protokół z kontroli wewnętrznej nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy bowiem podnieść, że pojęcie dokumentu wewnętrznego nie jest pojęciem normatywnym, ale jego definicja została wypracowana a contrario do definicji dokumentu urzędowego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie prawa administracyjnego przyjęto tym samym, że dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument roboczy potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego oficjalności (wyrok NSA z 14 października 2022 r., III OSK 5258/21). W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że "dokument wewnętrzny" jest dokumentem, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z 13 października 2021 r., III OSK 3405/21). Dokument wewnętrzny charakteryzuje się zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny zostaje wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002, nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, nie wykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (zob. stanowisko NSA przedstawione w wyrokach z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 i z 4 kwietnia 2019 r., I OSK 1709/17). Jednocześnie podkreśla się, że koncepcja "dokumentu wewnętrznego" nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki dostępu do informacji publicznej. Celem ustawy jest zapewnienie transparentności życia publicznego poprzez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty urzędowe, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013/8/122). Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (wyroki NSA z 13 października 2021 r., III OSK 3405/21 i 21 lipca 2015 r., I OSK 1607/14). Należy pamiętać, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów (tak wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., III OSK 3292/21). Informacją publiczną nie jest więc informacja o charakterze wewnętrznym, porządkowym, czy też ewidencyjnym.
Wśród pojawiających się w orzecznictwie przykładów dokumentacji o charakterze wewnętrznym bądź też aktywności o charakterze technicznym, które nie są nośnikami informacji publicznej, wskazuje się na:
- korespondencję, w tym także mailową osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, która nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12);
- wewnętrzną korespondencję elektroniczną, która nie jest informacją publiczną, ponieważ jest dokumentem wewnętrznym, który służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma w niej natomiast ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12);
- wewnętrzną korespondencję urzędową o charakterze roboczym, odnoszącą się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczoną w aktach sprawy (wyrok NSA Z 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10);
- informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. Należy każdorazowo oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13);
- opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11);
- informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji [...] Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK ZU z 2013 r., seria A, nr 8, poz. 122).
Niezbędnym jest również zaznaczenie, że określenie przez organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej danego dokumentu mianem wewnętrznego – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - wymaga szczegółowego uzasadnienia takiego jego sklasyfikowania, gdyż wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku i pojęcie to powinno być interpretowane wąsko. Tymczasem organ w treści pisma z 23 marca 2023 r. nie wyjaśnił w sposób należyty, z uwagi na jakie okoliczności żądany przez skarżącego protokół, stanowi dokument wewnętrzny, nieposiadający waloru informacji publicznej. Trzeba ponadto zauważyć, że skoro przedmiotem wniosku był protokół kontroli, którą mieli przeprowadzić pracownicy Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach w Biurze Powiatowym ARiMR w Opatowie, a więc w innej jednostce organizacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która jest organem niższego stopnia (por. art. 9, 10 ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1199), to takiej kontroli w żadnym razie nie można uznać za kontrolę wewnętrzną.
Skoro więc Dyrektor ARiMR w Kielcach błędnie uznał, że protokoły pokontrolne nie stanowią informacji publicznej i w konsekwencji nie rozpatrzył wniosku skarżącego o udostępnienie tej informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., należało na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a. zobowiązać Dyrektora ARiMR w Kielcach do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku.
Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni pojęcia dokument wewnętrzny, natomiast nie była ona wynikiem kwestionowania konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej, czy też wyrazem złej woli organu. Należy podkreślić, że regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne.
Z podobnych względów, Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt III wyroku).Trzeba wskazać, że wymierzenie organowi grzywny na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinujący - wzmocnienie gwarancji terminowego załatwiania spraw, jak i charakter sankcji za naganną opieszałość organu w rozpoznaniu wniosku. Środki te należy odnosić do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., II OSK 3455/19 i powołane tam orzecznictwo). Jak już jednak wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności świadczące o świadomym unikaniu przez organ rozpoznania wniosku skarżącego.
O zasądzeniu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, na które złożył się wpisu od skargi w wysokości [...] zł uiszczony przez G. G., Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.