II SAB/KE 72/22

II SAB/Ke 72/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Beata Ziomek
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Izby Skarbowej do rozpoznania wniosku W. P. z dnia [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej uzupełnionego wnioskami z dnia 29 maja 2022 r. i z dnia 27 czerwca 2022 r. - w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz W. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SAB/Ke [...]
UZASADNIENIE
Wnioskiem z 20 kwietnia 2022 r. W. P., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p."), wystąpił do Dyrektora Izby Skarbowej za pośrednictwem ePUAP o udzielenie informacji publicznej w zakresie dokumentacji wytworzonej w ramach rekrutacji jaka została przeprowadzona w związku z ogłoszeniem o naborze nr [...] - nabór na stanowisko referenta w Dziale Kontroli Wewnętrznej w Izbie Administracji Skarbowej w K. (w skrócie "IAS").
Pismem z 4 maja 2022 r. organ, na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 u.i.d.p., przedłużył termin rozpatrzenia ww. wniosku do 13 maja 2022 r. W dniu 13 maja 2022 r. organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na jego wniosek, udostępniając wnioskodawcy za pośrednictwem ePUAP następujące dokumenty:
- ogłoszenie o naborze nr [...] z 14 kwietnia 2021 r. na stanowisko referenta w Dziale Kontroli Wewnętrznej w IAS;
- notatkę w sprawie metod i technik selekcji zastosowanych w naborze na stanowisko referenta w Dziale Kontroli Wewnętrznej w IAS z 7 kwietnia 2021 r.;
- arkusz oceny z postępowania selekcyjnego naboru nr [...] z 2021 r.;
- informację o wyniku naboru nr [...] z 2021 r. opublikowaną 2 czerwca 2021 r. na stronie BIP IAS - nabór zakończony wyborem kandydatki;
- informację o wyniku naboru nr [...] z 2021 r. opublikowaną 17 czerwca 2021 r. na stronie BIP IAS - informacja o zatrudnieniu kandydatki.
W. P. pismem z 29 maja 2022 r. wniósł o uzupełnienie informacji udostępnionej mu w odpowiedzi na jego wniosek z 20 kwietnia 2022 r. o protokół z naboru wraz ze wszystkimi załącznikami do tego protokołu oraz innymi nieprzesłanymi dotychczas dokumentami, jakie zostały wytworzone podczas naboru.
Organ pismem z 10 czerwca 2022 r. przedłużył termin rozpatrzenia wniosku do 24 czerwca 2022 r. W odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy 24 czerwca 2022 r. organ przekazał następujące dokumenty:
- protokół z przeprowadzonego naboru zewnętrznego z czerwca 2021 r. na stanowisko referenta w Dziale Kontroli Wewnętrznej w IAS dotyczący naboru nr [...];
- zanonimizowaną listę kandydatów spełniających niezbędne wymagania formalne z 20 maja 2021 r., dotyczącą naboru nr [...] z 2021 r.;
- zanonimizowaną ewidencję złożonych ofert z 20 maja 2021 r.;
- notatkę w sprawie metod i technik selekcji zastosowanych w naborze na stanowisko referenta w Dziale Kontroli Wewnętrznej w IAS z 7 kwietnia 2021 r., bez anonimizacji podpisów członków komisji do przeprowadzenia postępowania selekcyjnego;
- arkusz oceny z postępowania selekcyjnego, bez anonimizacji podpisów członków komisji do przeprowadzenia postępowania selekcyjnego.
Powyższym pismem organ udzielił także wyjaśnień w zakresie publikacji na stronie BIP wyników testów pisemnych i listy kandydatów zakwalifikowanych do kolejnego etapu naboru w przypadku, gdy test pisemny i rozmowy kwalifikacyjne realizowane są w tym samym dniu. Wskazał, że załączniki do protokołu z przeprowadzonego naboru zewnętrznego z 2 czerwca 2021 r. nie stanowią informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu, tj.: pytania do pisemnego testu wiedzy (wraz z kluczem odpowiedzi), pytania do rozmowy kwalifikacyjnej wraz z zadaniem 4, lista obecności do testu wiedzy, lista obecności na rozmowach kwalifikacyjnych, arkusz oceny rozmowy kwalifikacyjnej.
Kolejnym pismem z 27 czerwca 2022 r. W. P. wniósł o przekazanie wszystkich załączników do protokołu z przeprowadzonego naboru zewnętrznego z 2 czerwca 2021 r. na ww. stanowisko oraz przekazanie informacji w zakresie: wykształcenia, doświadczenia zawodowego, stażu pracy i kwalifikacji osoby, która uzyskała najlepszy wynik z postępowania selekcyjnego dotyczącego naboru nr [...], wykształcenia i doświadczenia zawodowego członków komisji przeprowadzającej nabór nr [...], wniosku kierownika o przeprowadzenie naboru wraz z analizą oraz opisem stanowiska, daty sporządzenia arkusza oceny z postępowania selekcyjnego.
Organ pismem z 11 lipca 2022 r. przedłużył termin rozpatrzenia wniosku do 25 lipca 2022 r. Po czym pismem z 25 lipca 2022 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, w której podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 24 czerwca 2022 r., że żądane dane nie stanowią informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu. Organ wskazał, że nie stanowią informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu również informacje żądane w piśmie z 27 czerwca 2022 r.
W dniu 26 lipca 2022 r. W. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej, zarzucając organowi naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2) art. 1 ust. 1 u.i.d.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na ten wniosek.
W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosków z 20 kwietnia 2022 r., 29 maja 2022 r. i 27 czerwca 2022r., stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także wymierzenie organowi grzywny.
W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł w szczególności, że osoby organizujące i uczestniczące w procesie rekrutacji kandydatów do pracy na wolne stanowiska w służbie cywilnej muszą chronić dane osobowe osób, które do takiej rekrutacji przystąpiły. Zdaniem skarżącego, nie oznacza to jednak, że informacje o tych osobach, a także wytworzone przez organ w trakcie prowadzonej procedury dokumenty są tajne.
Skarżący podkreślił, że o tym, co może być ujawnione decyduje ustawa o służbie cywilnej oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że zgodnie z tą ostatnią ustawą wszystko, co stanowi informację publiczną, może być ujawnione. Obowiązki informacyjne, jakie nakłada zaś ustawa o służbie cywilnej na osoby zaangażowane w procedurę naboru, to udostępnienie enumeratywnie wymienionych w niej informacji. Co nie oznacza, że inne dane wytworzone w trakcie procedury naboru, w tym protokół z naboru wraz z załącznikami są dla osób zainteresowanych niedostępne. Nie można bowiem zapominać, zdaniem strony, o przepisach konstytucyjnych oraz przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sumując, skarżący stwierdził, że przedmiotem złożonego przez niego wniosku było udostępnienie informacji publicznej. Z powodu nieudostępnienia tej informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że niniejsza skarga jest zasadna i konieczna.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Organ podniósł, że przekazane wnioskodawcy dokumenty i informacje pozwalają na prześledzenie procesu oceny kandydatów biorących udział w postępowaniu selekcyjnym i uzyskanych punktach w poszczególnych etapach tego postępowania, co ma przełożenie na wynik tego postępowania i dokonany wybór danego kandydata. W ocenie organu, został zatem osiągnięty cel u.d.i.p., jaki stanowi możliwość prześledzenia procesu rekrutacji, tj. sposób wyłonienia najlepszego kandydata do służby cywilnej i powierzenia mu wykonywania funkcji publicznych, a w konsekwencji również kontroli procedury naboru.
Zdaniem organu, w kategorii informacji publicznej nie mieszczą się natomiast informacje i dokumenty, o które wnioskował skarżący i tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy, tj.:
- załączniki do protokołu z naboru zewnętrznego z 2 czerwca 2021 r. na stanowisko referenta w Dziale Kontroli Wewnętrznej w IAS, a to: pytania do pisemnego testu wiedzy (wraz z kluczem odpowiedzi), pytania do rozmowy kwalifikacyjnej wraz z zadaniem 4, lista obecności do testu wiedzy, lista obecności na rozmowach kwalifikacyjnych, arkusz oceny rozmowy kwalifikacyjnej;
- informacje na temat wykształcenia, doświadczenia zawodowego, stażu pracy i kwalifikacji osoby, która uzyskała najlepszy wynik z postępowania selekcyjnego dotyczącego naboru nr [...]; kandydaci składający aplikacje na nabór wyrażają zgodę na przetwarzanie ich danych do celów konkretnego naboru. Zatem organ nie ma uprawnień do przekazywania tych informacji osobom trzecim. Nadto, ochronę danych osobowych gwarantuje rozporządzenie o Ochronie Danych Osobowych (RODO) - rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE - ogólne rozporządzenie o ochronie danych;
- informacje na temat wykształcenia i doświadczenia zawodowego członków komisji przeprowadzającej nabór nr [...]; zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 25 maja 2018 r. w sprawie wprowadzenia Instrukcji w sprawie określenia zasad i trybu naboru kandydatów do pracy w służbie cywilnej oraz postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w K. (ze zm.) do przeprowadzenia ww. naboru Dyrektor wyznaczył pracowników dających rękojmię prawidłowego przeprowadzenia tego postępowania - wieloletnich i doświadczonych pracowników jednostki;
- wniosek kierownika o przeprowadzenie naboru wraz z analizą oraz opisem stanowiska; są to dokumenty wewnętrzne poprzedzające nabór; zostały wytworzone na potrzeby jednostki i jako takie nie stanowią informacji publicznej.
Organ wskazał, że na etapie rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej poinformował skarżącego o tym, iż objęte tym wnioskami ww. informacje i dokumenty, na które wskazuje jednocześnie w skardze, nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W tych okolicznościach, zdaniem organu, stan bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie zachodzi.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności i czy zrobił to w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/11, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność polegała na nieudzieleniu informacji publicznej, o którą skarżący zwrócił się we wniosku z 20 kwietnia 2022 r. uzupełnionym w pismach z 29 maja 2022 r. i 27 czerwca 2022 r.
Zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), zwana dalej "ustawą", "u.d.i.p.". Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zaś informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Co do zasady, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonymi we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Wyjaśnić należy, że pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza więc niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność polega zasadniczo na nieudostępnieniu informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), względnie na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jak też na niepoinformowaniu wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Z kolei w stosunku do informacji, która ze względu na swój charakter jest informacją publiczną i może być udostępniona, stan bezczynności ustaje w sytuacji, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie określonej we wniosku przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem.
W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji publicznej co do zasady mają określać ustawy. Podstawową ustawą jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, według założeń ustawodawcy, ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP. Podkreślono, że z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności (zob. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13, ONSAiWSA 2014/3/38). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdził ponadto, że inne zasady czy tryb udostępniania informacji publicznych wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną są uregulowane inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji, i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy tym, jako wyjątek uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu powinny być traktowane w sposób zawężający. Innymi słowy, w razie wątpliwości wykładnia powinna, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jego ograniczenie.
W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył naboru na stanowisko referenta w Dziale Kontroli Wewnętrznej w Izbie Administracji Skarbowej w K. (ogłoszenie o naborze nr [...]). Procedura naboru toczyła się m.in. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn. Dz. U. 2021 poz. 1233 ze zm.), dalej jako "u.s.c.".
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.c., dyrektor generalny urzędu, z zastrzeżeniem art. 39, ma obowiązek upowszechniać informacje o wolnych stanowiskach pracy przez umieszczenie ogłoszenia o naborze w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu, zwanym dalej "Biuletynem urzędu", oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zwanym dalej "Biuletynem Kancelarii".
W myśl art. 28 ust. 2 u.s.c., ogłoszenie o naborze powinno zawierać:
1) nazwę i adres urzędu;
2) określenie stanowiska pracy;
3) wymagania związane ze stanowiskiem pracy zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe;
4) zakres zadań wykonywanych na stanowisku pracy;
4a) informację o warunkach pracy na danym stanowisku pracy;
4b) informację, czy w miesiącu poprzedzającym datę upublicznienia ogłoszenia wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w urzędzie, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wynosi co najmniej 6%;
5) wskazanie wymaganych dokumentów;
6) termin i miejsce składania dokumentów.
Stosownie do art. 28 ust. 2a u.s.c., wymagania, o których mowa w ust. 2 pkt 3, określa się w sposób następujący:
1) wymagania niezbędne to wymagania konieczne do podjęcia pracy na danym stanowisku pracy;
2) wymagania dodatkowe to pozostałe wymagania, pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku pracy.
Zgodnie z art. 29 u.s.c., imiona i nazwiska kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne, oraz wynik naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze.
Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 27 października 2017 r., I OSK 3254/15, lex nr 2464475), że analiza art. 29 w związku z art. 28 ustawy o służbie cywilnej i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że ustawa o służbie cywilnej nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 29 ustawy o służbie cywilnej stanowi co prawda uregulowanie szczególne w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, określa bowiem te informacje, które stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, nie wyłącza on jednak prawa do uzyskiwania informacji publicznych, w tym szerszym zakresie, przez inne podmioty na wniosek. W przypadku art. 29 ustawy o służbie cywilnej nie można stwierdzić, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznych.
W kontrolowanej sprawie nie było wątpliwości, że Dyrektor Izby Skarbowej jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Sporne było w sprawie to, czy zawnioskowane przez W. P. informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Dyrektor załatwił wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w ten sposób, że częściowo udzielił informacji żądanych tym wnioskiem. Organ ocenił, że nie stanowią informacji publicznej:
- informacje o wykształceniu, doświadczeniu zawodowym, stażu pracy i kwalifikacji osoby, która uzyskała najlepszy wynik z postępowania selekcyjnego dot. naboru o nr [...].
- informacje o wykształceniu i doświadczeniu zawodowym członków komisji przeprowadzającej nabór o nr [...].
- wniosek kierownika o przeprowadzenie naboru wraz z analizą oraz opisem stanowiska,
- załączniki do protokołu z przeprowadzonego naboru zewnętrznego z dnia 2 czerwca 2021 r. (nabór o nr [...] z 2021 r.) tj. pytania do pisemnego testu wiedzy (wraz z kluczem odpowiedzi), pytania do rozmowy kwalifikacyjnej wraz z zadaniem 4, lista obecności do testu wiedzy, lista obecności na rozmowach kwalifikacyjnych, arkusz oceny rozmowy kwalifikacyjnej.
Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku z 27 października 2017 r., przepis art. 29 ustawy o służbie cywilnej nie zawiera też takiej treści, która wskazywałaby wprost, że inne - niż tam wymienione - informacje o kandydatach na wolne stanowiska pracy w służbie cywilnej nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy w związku z tym przyjąć, że art. 29 ustawy o służbie cywilnej ma jedynie charakter szczególny i uzupełniający w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazując, że określone informacje o naborze do służby cywilnej stanowią informację publiczną przepis ten przewiduje dodatkowy sposób upublicznienia tych informacji przez umieszczenie jej w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Jest to jedna z form realizacji zasady jawności w działaniach władzy publicznej. Zasady tej przepis art. 29 ustawy o służbie cywilnej nie sprowadza jedynie do wskazanych w nim i w art. 28 tej ustawy informacji. Nie wyłącza zatem z katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu na wniosek tych informacji o kandydatach w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, które nie zostały wymienione we wskazanym przepisie bądź które wbrew temu przepisowi nie zostały udostępnione.
Oznacza to, po pierwsze, jak dalej wskazał NSA w ww. wyroku, że informacje zawarte w protokołach z postępowań rekrutacyjnych na wolne stanowiska w służbie cywilnej nieobjęte katalogiem art. 29 w związku z art. 28 i art. 31 ust. 2 pkt 3 (informacja o wyniku naboru obejmująca imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego) ustawy o służbie cywilnej mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w trybie informacji udzielanej na wniosek. I to zarówno te informacje, które dotyczą spełniania przez kandydatów wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze, jak i inne posiadane czy też wytworzone przez organ. Nie budzi bowiem wątpliwości, że informacje te są informacjami publicznymi. Jednocześnie zakres informacji umieszczanych w sposób wskazany w ustawie o służbie cywilnej nie wyczerpuje wszystkich informacji związanych z naborem kandydatów do służby publicznej. Nie zawiera choćby informacji o spełnianiu przez kandydatów wymagań związanych ze stanowiskiem pracy: niezbędnych, których spełnienie jest konieczne do podjęcia pracy na danym stanowisku pracy i dodatkowych, które pozwalają na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku pracy (art. 28 ust. 2a pkt ustawy o służbie cywilnej). Zakres ten nie obejmuje choćby informacji tak istotnych z punktu widzenia realizacji konstytucyjnej zasady równości w dostępie do służby publicznej i jawności procedury otwartego i konkurencyjnego naboru do służby cywilnej. Ograniczenie zaś prawa do informacji musi posiadać wyraźną podstawę w ustawie i nie może być oparte na domniemaniu. Musi też mieć materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie ze względu na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Po drugie, analizując art. 29 ustawy o służbie cywilnej należy mieć na uwadze, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Wniosek zainteresowanego zatem stwarza po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia, jeżeli informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu (przy czym publiczny obieg należy kojarzyć z tymi formami rozpowszechniania informacji publicznej, które są bezpośrednim ustawowym lub regulaminowym narzędziem informacyjnym), a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej.
W świetle przywołanych rozważań Sąd stwierdził, że objęte wnioskiem W. P. informacje stanowią co do zasady informację publiczną. Wszelkie dokumenty, jakie zostały wytworzone w ramach przedmiotowego naboru w celu jego przeprowadzenia i wyłonienia najlepszego kandydata lub jakie w związku z tym naborem są w posiadaniu organu, mieszczą się w definicji informacji publicznej z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W żadnym razie nie może być wątpliwości, że informacje o wykształceniu, doświadczeniu zawodowym, stażu pracy i kwalifikacji osoby, która uzyskała najlepszy wynik w naborze nr [...] mają charakter publiczny. Taki charakter mają również informacje o wykształceniu i doświadczeniu zawodowym członków komisji przeprowadzającej ten nabór oraz załączniki do protokołu z przeprowadzonego naboru. Upublicznieniu powinny podlegać informacje w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze, które umożliwią sprawdzenie, czy w wyniku naboru zostali wyłonieni najlepsi kandydaci według ustalonych wymagań oraz czy zrealizowana została zasada równości w dostępie do służby publicznej.
Odnośnie wniosku kierownika o przeprowadzenie naboru wraz z analizą oraz opisem stanowiska organ wskazał, że jest to dokument wewnętrzny. Sądowi nie jest znana treść tego dokumentu, powody jego wytworzenia, jak również to, czy dokument ten został podpisany przez funkcjonariusza publicznego i wyekspediowany do innego podmiotu w związku z ww. naborem, ewentualnie czy włączony został do akt postępowania selekcyjnego. Takie ustalenia są nieodzowne do oceny, czy istotnie omawiany dokument zawiera informację publiczną. Należy wskazać, że wprowadzenie definicji legalnej "dokumentu urzędowego" w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwić precyzyjne stosowanie regulacji art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4a oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Posiada ona szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38). Należy jednak wskazać, iż użycie terminu "podpisana" implikuje konieczność dokonania tej czynności zgodnie z wymogami stawianymi jej przez poszczególne unormowania dotyczące tej materii. Dodatkową przesłanką zakwalifikowania utrwalonej treści oświadczenia woli lub wiedzy do grupy dokumentów urzędowych jest skierowanie jej do innego podmiotu lub złożenie do akt. Rodzaj adresata oświadczenia woli lub wiedzy jest nieistotny (inny funkcjonariusz publiczny, podmiot, którego oświadczenie woli lub wiedzy bezpośrednio dotyczy, osoba trzecia). Konstytutywną przesłanką definicji dokumentu urzędowego jest jego pochodzenie od funkcjonariusza publicznego (zob. wyrok NSA z 3 listopada 2018 r., I OSK 351/17, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją publiczną jest treść i postać wszystkich dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p.). Powyższych wyjaśnień zabrakło w pisemnych odpowiedziach organu skierowanych do wnioskodawcy, dlatego trudno jednoznacznie na obecnym etapie uznać, czy dokument ten powinien zostać udostępniony skarżącemu. Co do zasady dokumentacja wytworzona w związku z naborem na stanowisko w służbie cywilnej stanowi taką informację. To powoduje, że odmowa udostępnienia informacji zawartych w tych dokumentach powinna mieć formę decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). Wyjątkowo, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do kwalifikacji dokumentu jako dokumentu wewnętrznego, wówczas w tej części organ może pismem załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej, odmawiając udostępnienia informacji publicznej w tej części. W niniejszej sprawie wątpliwości te jednak istnieją.
W związku z powyższym Sąd ocenił, że wniosek W. P. z 20 kwietnia 2022 r. (uzupełniony pismami z 29 maja 2022 r. i 27 czerwca 2022 r.) nie został rozpoznany zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem organ jest zobowiązany wydać decyzję administracyjną, gdy odmawia udostępnienia informacji publicznej.
Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ w pkt I wyroku do rozpoznania ww. wniosku. Oczywiście odnośnie udostępnionych dotąd dokumentów organ rozpoznał ww. wniosek. Ponieważ jednak Sądowi nie jest znana całość dokumentacji z naboru, jak również Sąd nie ma wiedzy, czy udostępnione dokumenty są kompletne, organ zobowiązany został do rozpoznania wniosku na nowo przez pryzmat powyżej przedstawionej oceny prawnej i wskazań Sądu. To pozwoli organowi na ponowne rozważenie, które dokumenty i w jakim zakresie zostaną skarżącemu udostępnione, skoro żądaniem wniosku objęta została całość dokumentacji wytworzonej w ramach rekrutacji, jaka została przeprowadzona w związku z ogłoszeniem o naborze nr [...].
Trzeba jednak podkreślić, że powyższe nie oznacza, że organ zobowiązany będzie do udostępnienia skarżącemu wszystkich dokumentów, jakiekolwiek mają związek z przedmiotowym naborem. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Prawo do informacji publicznej podlega także ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Wypada więc zauważyć, jak podniósł NSA w ww. wyroku z 27 października 2017r., że należy odróżnić sytuację osób pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji od sytuacji osób, które dopiero ubiegają się o przyjęcie do służby cywilnej i które nie zostaną zatrudnione i w związku z tym nie będą pełnić funkcji publicznej. A zatem żądanie informacji publicznej o kandydatach do służby cywilnej wymaga rozważenia przesłanek wyłączających udostępnienie tej informacji określonych w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają zaś ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności.
Organ zatem, rozpoznając ponownie wniosek W. P., rozważy, jakie dokumenty może udostępnić skarżącemu, zważywszy na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ale także inne ograniczenia, wynikające w szczególności z ustawy o ochronie informacji niejawnych czy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, pamiętając, że odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna spełniać wymogi decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 107 k.p.a.).
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać bowiem pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, lex nr 1218894; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, lex nr 1299457). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ każdorazowo reagował na wnioski skarżącego, niezwłocznie odpowiadając na wniosek i jego uzupełnienia pismami z 13 maja 2022 r., 24 czerwca 2022 r. i 25 lipca 2022 r. Organ udostępnił część dokumentów skarżącemu, co do pozostałych – załatwił wniosek adekwatnie do dokonanej oceny charakteru żądanych informacji. Nie można więc uznać, że działanie organu "z góry" nacechowane było złą wolą.
Z podanych wyżej powodów Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o wymierzenie organowi grzywny (art. 151 p.p.s.a.), oddalając ten wniosek (pkt III wyroku), skoro zachowanie organu nie wskazuje, aby w przyszłości organ ten miał nie realizować swoich obowiązków ustawowych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205
§ 1 p.p.s.a. (pkt IV wyroku), na które złożył się wpis od skargi - 100 zł.