II SAB/Ke 71/15

II SAB/Ke 71/15 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2016-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Dorota Chobian
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 149 par. 1 i par. 1a, art. 151, art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2014 poz 782
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 4 lit. a i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku z dnia 1 lipca 2015r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej: - rozkładu czasu pracy radców prawnych zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w S. oraz wysokości ich wynagrodzenia, - wskazania jakich przestępstw dotyczyło zawiadomienie o uzasadnionych podejrzeniach popełnienia przestępstwa na szkodę Miasta S. złożone przez Burmistrza Miasta - w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność o jakiej mowa w punkcie I. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Burmistrza Miasta Sandomierza na rzecz M. D. kwotę 100 (sto) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W skardze z dnia 22 października 2015 r. M.D. zaskarżył bezczynność Burmistrza Miasta polegającą na odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 1 lipca 2015 r., w części tego wniosku dotyczącej:
punktu 1 – czy radca prawny B. M.-F. zatrudniona jest w Gminie Miejskiej oraz jaki jest rozkład i wymiar czasu pracy (rozmiar etatu), oraz wynagrodzenie, jakie z tego tytułu otrzymuje,
punktu 2 – jaka jest wysokość wynagrodzenia radcy prawnego zatrudnionego w Gminie Miejskiej, jaki jest rozkład i wymiar czasu pracy osoby zajmującej to stanowisko,
punktu 5 – na jakiej podstawie w chwili obecnej pracę świadczy Prezes Spółki Towarzystwa Budownictwa Mieszkaniowego Sp. z o.o. w [...] – W. B.– czy jest to umowa o pracę, czy umowa cywilnoprawna,
części II wniosku w punkcie 2 – jakich konkretnie przestępstw dotyczy złożone zawiadomienia o przestępstwie.
Skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014.1662.782 ze zm.), dalej u.d.i.p., poprzez nieudzielenie w żadnym zakresie informacji publicznej określonej w przytoczonych wyżej częściach wniosku;
2. art. 4 i 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że żądane informacje o wydatkach ponoszonych ze środków publicznych na wynagrodzenie radcy prawnego nie stanowią informacji o działalności organu władzy publicznej;
3. art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że nie podlegają udostępnieniu informacje o wydatkach środków publicznych ponoszonych w związku z wykonywaniem zadań przez jednostkę sektora finansów publicznych;
4. art. 7 Konstytucji RP poprzez brak wskazania podstawy prawnej i faktycznej odmowy udzielenia informacji publicznej w żądany zakresie, pomimo iż przepis ten statuuje podstawy i granice działania administracji publicznej, ograniczając w tym zakresie ich dyskrecjonalność;
5. art. 7 i 8 kpa poprzez załatwienie sprawy w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej;
6. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezachowanie prawidłowej formy odpowiedzi na wniosek wyrażającej się brakiem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co skutkowało ograniczeniem prawa dostępu do takiej informacji.
W konsekwencji skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta do udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym we wniosku z dnia 1 lipca 2015 r. oraz równocześnie do przedłożenia odpowiednich dokumentów potwierdzających wysokość wynagrodzenia radcy prawnego oraz treści dokumentu dotyczącego złożonego zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa na szkodę Gminy Sandomierz.
W uzasadnieniu skargi jej autor przytoczył treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawierającego pytania zebrane w siedmiu punktach.
Stwierdził następnie, że Burmistrz odmówił pismem z dnia 20 lipca 2015 r. odpowiedzi na te pytania lub udzielił ich w sposób lakoniczny mimo tego, że pytania były precyzyjne i jednoznaczne. Odwołanie od tego pisma złożone do SKO zostało rozpatrzone przez ten organ postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność odwołania i wskazującym drogę dochodzenia do informacji publicznej polegającą na złożeniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego.
Odnosząc się do przyczyn odmowy udzielenia odpowiedzi na pytanie o wysokość wynagrodzenia radcy prawnego zatrudnionego w Gminie, skarżący podniósł, że pytanie dotyczące tego wynagrodzenia nie dotyczyło żadnej konkretnej osoby, ale danego stanowiska i wysokości środków publicznych, które były przeznaczone na jego opłacenie. Zauważył też, że kolizja interesu prywatnego (prawa do prywatności) osoby pełniącej funkcję publiczną lub zatrudnionej i wynagradzanej ze środków publicznych z prawem osób trzecich do informacji publicznej - została rozstrzygnięta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 w ten sposób, że wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlegają dane dotyczące osób pełniących funkcję publiczną. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Jeżeli więc informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zawód radcy prawnego jest zawodem wyodrębnionym, posiadającym własną regulację ustawową w ustawie o radcach prawnych, w związku z czym nie jest możliwe jego wykonywanie z pominięciem przepisów tej ustawy. Radcowie prawni muszą być uznani za pełniących funkcje publiczne, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Dlatego informacje o wydatkach ponoszonych przez gminę w ramach zatrudnienia radcy prawnego są informacjami publicznymi, które nie podlegają ograniczeniu.
Skarżący powołał się również na treść art. 12 uchwalonego przez Parlament Europejski Kodeksu Dobrej Administracji, gdzie wskazano, że w swoich kontaktach z jednostką urzędnik pozostaje usługodawcą i zachowuje się właściwie, uprzejmie i pozostaje dostępny. Odpowiadając na korespondencję, rozmowy telefoniczne i pocztę elektroniczną urzędnik stara się być jak najbardziej pomocny i udziela odpowiedzi na skierowane do niego pytania możliwie jak najbardziej wyczerpująco i dokładnie.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że pytania nr 1 i 2 w sposób bezsporny skierowano pod adresem jednego z radców prawnych zatrudnionych w Urzędzie Miejskim. Zważywszy, że tych radców jest dwóch staje się oczywiste, że skarżący, który o tym wie, bez trudności ustali, jakie jest wynagrodzenie radcy prawnego B. M.-F. Powołane przez organ określenia osób pełniących funkcję publiczną oparte na wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/03 oraz poglądach doktryny (Irena Kamińska –ustawa o dostępie do informacji publicznej – Komentarz wyd. II – LexisNexis 2012, komentarz do art. 5), nie pozwalają na nadanie radcy prawnemu statusu osoby pełniącej funkcję publiczną. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest bowiem posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.
Organ wyraził też pogląd, że jawność zindywidualizowanych zarobków odnosi się jedynie do czterech grup osób: tych, które składają jawne oświadczenia majątkowe, tych, których zindywidualizowana wysokość wynagrodzenia wynika wprost z przepisów lub jest ustalana w czasie publicznej sesji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz tych, co do których jawność ich zarobków wynika wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Wszystkie pozostałe osoby nie mają prawa do zachowania w tajemnicy wysokości otrzymywanych zarobków, co nie wyklucza ujawnienia pewnych danych zbiorczych. Radca prawny nie zalicza się do żadnej z czterech wymienionych grup. Dlatego udzielając odpowiedzi na pytania nr 1 i 2 zawarte we wniosku strony, organ uznał, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej i dlatego nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia, lecz udzielił odpowiedzi na piśmie.
Na pytania zawarte w punktach 3, 4 i 5 wniosku, M.D. otrzymał, zdaniem organu, wyczerpującą odpowiedź, przez co zarzuty skarżącego są bezzasadne. Odnośnie pytania dotyczącego treści zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa na szkodę gminy Sandomierz, organ wyjaśnił, że kierując to zawiadomienie do organów ścigania Gmina występuje w roli pokrzywdzonego przestępstwem, zaś skarżący jest jego domniemanym sprawcą i stroną wszczętego na podstawie tego zawiadomienia postępowania przygotowawczego. Nie jest zadaniem, ani obowiązkiem pokrzywdzonego, nawet jeżeli jest nim jednostka samorządu terytorialnego, informowanie domniemanego sprawcy przestępstwa o treści pism zawierających argumenty i dowody przekazane organom ścigania, gdyż mogłoby na tym ucierpieć dobro wymiaru sprawiedliwości i uzasadniony interes Gminy. Tym samym sporządzone na tę okoliczność dokumenty nie są informacją publiczną, gdyż nie dotyczą spraw publicznych wymienionych w art. 6 u.d.i.p., lecz dotyczą jednostkowej sprawy pomiędzy Gminą i M. D. W ocenie Burmistrza Miasta skarżący usiłuje uzyskać dotyczące go informacje, dokonując obejścia przepisów dotyczących postępowania karnego z wykorzystaniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z nadesłanych przez Burmistrza Miasta akt sprawy wynika, że M.D. w piśmie z dnia 1 lipca 2015 r. zwrócił się do Burmistrza Gminy Miejskiej o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
Czy radca prawny B. M. – F. zatrudniona jest w Gminie Miejskiej oraz jaki jest rozkład i wymiar czasu pracy (rozmiar etatu), oraz jakie wynagrodzenie z tego tytułu otrzymuje;
Jaka jest wysokość wynagrodzenia radcy prawnego, zatrudnionego w Gminie Miejskiej; jaki jest rozkład i wymiar czasu pracy osoby zajmującej to stanowisko;
W jakim okresie funkcję zastępcy Burmistrza Gminy Miejskiej sprawowała K. Z.; jakie decyzje zostały przez nią w tym okresie podjęte, oraz jakie wynagrodzenie otrzymała z tytułu sprawowanej funkcji;
Czy Burmistrz Gminy Miejskiej M. B. powiadomił organy ściągania o nieprawidłowościach wskazanych w piśmie z dnia 26 maja 2015 r. dotyczących szeregu przestępstw popełnionych na szkodę Spółki Towarzystwa Budownictwa Mieszkaniowego Sp. z o. o. z siedzibą w [...] i GMS; czy ewentualne zawiadomienie organów ścigania zostało skierowane in rem czy in personam oraz do jakiej prokuratury zostało złożone;
5. Na jakiej podstawie prawnej w chwili obecnej pracę świadczy Prezes Spółki
Towarzystwo Budownictwa Mieszkaniowego Sp. z o. o. w S. W. B. czy jest to umowa o pracę czy też umowa cywilnoprawna.
Skarżący wniósł też o udostępnienie informacji w przedmiocie
zawiadomienia do Prokuratury Okręgowej w Kielcach o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa na szkodę Gminy Miejskiej, w zakresie:
1. która prokuratura bada w chwili obecnej złożone zawiadomienie o uzasadnionym podejrzeniu popełnieniu przestępstwa na szkodę Gminy Miejskiej oraz jaka jest sygnatura akt sprawy w tejże prokuraturze,
2. Jakich konkretnie przestępstw dotyczy złożone zawiadomienie.
W odpowiedzi z dnia 20 lipca 2015 r. na ten wniosek, Burmistrz Miasta udzielił następującej odpowiedzi:
ad. 1. radca Prawny B. M.-F. jest zatrudniona w Urzędzie Miejskim w wymiarze etatu 1/1. Indywidualna wysokość jej wynagrodzenia nie jest informacją publiczną, która w tym zakresie podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej, albowiem radca prawny nie podejmuje decyzji z upoważnienia kierownika JST, nie składa oświadczeń majątkowych i w strukturze Urzędu nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną;
ad. 2. Per analogium patrz pkt 1;
ad. 3. K. Z. pełniła funkcję Zastępcy Burmistrza w okresie od 9 grudnia 2014 r. do 30 grudnia 2014 r. Wysokość jej wynagrodzenia miesięcznego wynosiła 7400 złotych. Pani K. Z. otrzymała stosowne wynagrodzenie za wykonywaną pracę. W okresie pełnienia funkcji Zastępcy Burmistrza K. Z. nie zastępowała Burmistrza w wypełnianiu obowiązków w związku z jego nieobecnością w pracy, a zatem w tym okresie nie podejmowała żadnych decyzji w jego zastępstwie.
ad. 4. Burmistrz nie powiadamiał organów ścigania w związku z pismem datowanym na dzień 25 maja 2015r. (data wpływu 26 maja 2015r.);
ad. 5. informacje na temat sposobu i formy zatrudnienia Prezesa [...] Sp. z o.o. posiada Rada Nadzorcza tej Spółki.
Odnośnie natomiast zapytania dotyczącego zawiadomienia organów ścigania o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa, Burmistrz odpowiedział, że aktualnie sprawą tą zajmuje się Prokuratura Rejonowa w Ostrowcu Św. Wyjaśnił też, że złożone zawiadomienie dotyczyło konkretnie przestępstw popełnionych na szkodę Gminy. Nadmienił, że dalszych informacji odnośnie prowadzonego postępowania może udzielić Prokuratura Rejonowa.
Na skutek odwołania M. D. od tego pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania w tej sprawie. Kolegium uznało bowiem, że skoro Burmistrz Miasta nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej, to wniesione odwołanie jest niedopuszczalne. Zauważył też, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie udzielenia odpowiedzi na zapytanie zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej i jednocześnie nie wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, mogą być przedmiotem skargi na bezczynność organu skierowanej do wojewódzkiego sadu administracyjnego. SKO nie jest natomiast właściwe do rozpatrzenia zarzutu bezczynności organu administracji publicznej w kwestii nie udzielenia informacji publicznej i nie wydania decyzji odmownej w tym zakresie. W kwestii tej nie stosuje się bowiem art. 37 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów w przeważającej części zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., I OSK 123/06, Lex nr 291 357).
Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wykładni pojęcia "władze publiczne" dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (K 14/03), stwierdzając, że należy przez to rozumieć organy państwowe i organy samorządu terytorialnego. W powoływanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto, iż z analizy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że w rozumieniu tego przepisu pojęcie "władzy publicznej" obejmuje wszystkie władze konstytucyjne państwa lub samorządu, a także inne instytucje, o ile wykonują funkcje "władzy publicznej" w wyniku powierzenia czy przekazania tych funkcji.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonych terminach organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu albo wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana.
Zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury oraz piśmiennictwa, udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej.
Nie było w sprawie sporne, że Burmistrz Miasta, jako organ wykonawczy samorządu terytorialnego, jest - co do zasady - podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Spór dotyczył natomiast tego, czy te z objętych wnioskiem skarżącego z dnia 1 lipca 2015 r. informacje, których nieudostępnienie zarzucono w skardze, miały charakter informacji publicznej, a także czy ewentualnie, mimo takiego charakteru podlegały ochronie z przyczyn, o jakich mowa w art. 5 u.d.i.p.
Wątpliwości dotyczyły również tego, w jakiej ewentualnie formie domniemane informacje publiczne objęte wnioskiem oraz skargą powinny być udostępnione. Należy bowiem pamiętać, że z jednej strony przedmiotem sprawy mogły być tylko te informacje publiczne, o których udostępnienie skarżący zwrócił się do organu, a z drugiej tylko te, które zostały objęte żądaniami skargi. W tym zakresie trzeba więc już na wstępie zauważyć, że objęte skargą żądanie zobowiązania Burmistrza Miasta do udostępnienia informacji publicznej poprzez przedłożenie odpowiednich dokumentów potwierdzających wysokość wynagrodzenia radcy prawnego oraz treści dokumentu dotyczącego złożonego zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa na szkodę Gminy, nie mogło być przedmiotem rozstrzygania sądu, ponieważ takie żądanie nie zostało ujęte we wniosku M. D. z dnia 1 lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Również kwestia odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 3 i 4 wniosku oraz w punkcie 1 dotyczącym zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa, nie mogły zostać objęte rozstrzygnięciem Sądu, gdyż w tym zakresie domniemana bezczynność Burmistrza Miasta nie została objęta zarzutami skargi, które wyznaczyły zakres rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny.
Odnosząc się do żądań zawartych w punkcie 1 i 2 wniosku z dnia 1 lipca 2015 r., które dotyczą rodzajowo takich samych informacji, Sąd zauważa, że ani odpowiedzią Burmistrza z dnia 20 lipca 2015 r. na wniosek skarżącego, ani też jakimkolwiek wyjaśnieniem zawartym w odpowiedzi na skargę, nie została objęta kwestia rozkładu czasu pracy radcy prawnego B. M.-F. zatrudnionej w Urzędzie Miejskim w wymiarze 1/1 etatu, ani też rozkładu czasu pracy drugiego radcy prawnego zatrudnionego w tym urzędzie.
Za odpowiedź na to pytanie nie może być uznane wyjaśnienie dotyczące wymiaru etatu radcy prawnego B. M.-F., jak również analogiczna odpowiedź dotycząca drugiego radcy prawnego. Wymiar etatu i rozkład czasu pracy to bowiem zupełnie różne pojęcia z zakresu prawa pracy.
Przepisy k.p. nie definiują tych pojęć. Na potrzeby niniejszej sprawy wystarczy jednak powołanie się na sformułowane w doktrynie definicje (Magdalena Rycak, Wymiar i rozkład czasu pracy. Oficyna 2008. Rozdziała 2. Punkt 2 oraz Rozdział 1. Punkt. 1.4.), zgodnie z którymi przez wymiar czasu pracy należy rozumieć obowiązujący pracownika czas pracy, który pracodawca może mu zaplanować w celu zapewnienia zwykłych, przewidywalnych potrzeb zakładu pracy, a przez rozkład czasu pracy należy rozumieć sposób rozplanowania czasu, w którym pracownik jest zobowiązany pozostawać do dyspozycji pracodawcy, w poszczególnych dniach i tygodniach okresu rozliczeniowego. W rozkładzie czasu pracy ustala się godziny rozpoczęcia i zakończenia pracy w poszczególnych dniach, przerwy w pracy wliczane i niewliczane do czasu pracy oraz terminy dni wolnych od pracy. Również przy zadaniowym czasie pracy (co może mieć w niniejszej sprawie znaczenie ze względu na specyfikę pracy radcy prawnego) może dochodzić do ustalenia rozkładu czasu pracy, choć w ograniczonym zakresie. Pracodawca może bowiem wyznaczyć pracownikowi konkretne dni, czy też pory dnia, w których powinien wykonywać powierzone mu zadania.
Żadna z powyższych informacji nie znalazła się w odpowiedzi Burmistrza Miasta Sandomierza na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ nie powołał się również na to, aby informacje dotyczące rozkładu czasu pracy zatrudnionych przez niego radców prawnych nie stanowiły informacji publicznej, korzystały z ograniczenia w ich udostępnianiu, ani też aby były już udostępnione w sposób, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego skarga w tym zakresie była zasadna.
Istotny spór prawny dotyczył w sprawie tego, czy żądane przez skarżącego informacje o wynagrodzeniu radców prawnych zatrudnionych w Urzędzie Miejskim mają charakter informacji publicznych. Podzielając w tym zakresie pogląd skarżącego Sąd kierował się następującą argumentacją.
Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.
W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06 (LEX nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/04 (LEX nr 146742), postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/08 (LEX nr 146742 oraz wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., II SA/Gd 5/14).
Analizując wniosek skarżącego w zakresie udostępnienia informacji o wynagrodzeniach radców prawnych przytoczyć należy treść art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. który stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. W świetle powyższego przepisu uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się do wynagrodzenia pracowników jednostki samorządu terytorialnego mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885). Co istotne, podmiotów sektora finansów publicznych dotyczy naczelna zasada finansów publicznych określona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowiąca o jawności gospodarowania środkami publicznymi. Oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania środków publicznych, w tym również na wynagrodzenia dla pracowników.
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że wnioskowana przez skarżącego informacja o wynagrodzeniu zatrudnionych przez organ radców prawnych ma również charakter informacji publicznej.
Nie mogły być jednak przedmiotem rozważań Sądu zarzuty dotyczące ograniczenia udostępniania takich informacji ze względu na wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ochronę prywatności osób fizycznych. Jak to już bowiem wyżej wspomniano, w orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, i pogląd ten należy uznać za słuszny, że udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 2 lutego 2004 r., 4 II SA/Ka 2502/05, niepubl.). Natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidujący wydawanie decyzji administracyjnej ma zastosowanie wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Skoro oba te warunki zostały w sprawie spełnione w zakresie dotyczącym wniosku o udostępnienie informacji publicznej o wynagrodzeniu radców prawnych zatrudnionych w Urzędzie Miejskim, to odmowa udostępnienia takiej informacji publicznej ze względu na przewidzianą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ochronę prywatności osób fizycznych, tj. wspomnianych radców prawnych, wymaga wydania decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dopiero wydanie takiej decyzji może otworzyć drogę do oceny w postępowaniu przed sądem administracyjnym, czy dostęp do informacji o wynagrodzeniu konkretnych radców prawnych zatrudnionych w Urzędzie Miejskim podlega ograniczeniu ze względu na prywatność tych osób. Brak takiej decyzji uniemożliwia Sądowi zajęcia stanowiska w tej kwestii oraz jest podstawą do uznania bezczynności Burmistrza Miasta i zobowiązania go do rozpoznania wniosku z dnia 1 lipca 2015 r. w części dotyczącej wysokości wynagrodzenia radców prawnych zatrudnionych w Urzędzie Miejskim, o czym sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.
Sąd uwzględnił również skargę w części dotyczącej żądania wskazania, jakich przestępstw dotyczyło zawiadomienie o uzasadnionych podejrzeniach popełnienia przestępstwa na szkodę Miasta Sandomierza, złożone przez Burmistrza Miasta.
Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na pytanie, jakich konkretnie przestępstw popełnionych na szkodę gminy dotyczyło zawiadomienie o przestępstwie złożone przez Burmistrza Miasta, organ ten odpowiedział tylko, że dotyczyło ono przestępstw popełnionych na szkodę gminy. Taka odpowiedź nie może być uznana za wystarczającą nie tylko z punktu widzenia charakterystyki, typologii czy rodzajów przestępstw określonych w nauce prawa karnego, ale również z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania. Udzielona przez Burmistrza Miasta odpowiedź na omawiane pytanie nie zawiera bowiem jakiejkolwiek informacji innej, niż już wynikająca z samego pytania. Określenie domniemanego pokrzywdzonego przestępstwem, nie definiuje rodzaju przestępstwa objętego zawiadomieniem. Nie mogło więc stanowić odpowiedzi na pytanie objęte wnioskiem z dnia 1 lipca 2015 r.
W nawiązaniu do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę (których jednak organ nie dostrzegał udzielając w dniu 20 lipca 2015 r. odpowiedzi na wniosek, skoro na omawiane pytanie, we własnej ocenie odpowiedział w sposób pełny), Sąd wyraża pogląd, że wnioskowana informacja miała charakter publiczny i podlegała udostępnieniu.
Z treści art. 6 ust. 4 lit. a) u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Według natomiast art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Zgodnie z art. 304 § 2 kpk, instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub Policję. Takie zawiadomienie ma w ocenie Sądu postać zbliżoną do wymienionych przykładowo w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 2 u.d.i.p. wystąpienia, czy wniosku będących najczęściej efektem kontroli, w toku której dana instytucja państwowa czy samorządowa dowiedziała się o popełnieniu przestępstwa. Sporządzone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego (np. przez burmistrza) zawiadomienie o przestępstwie, stanowi więc zdefiniowany w przytoczonym wyżej artykule 6 ust. 2 u.d.i.p. dokument urzędowy, który podlega udostępnieniu jako informacja publiczna zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 2 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Wnioskowana do ujawnienia w niniejszej sprawie treść w/w zawiadomienia o przestępstwie, nie podlega zdaniem sądu ochronie przed ujawnieniem, jaka służy dokumentom gromadzonym w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez policję, czy prokuratora. Złożony w sprawie wniosek nie dotyczył bowiem udostępnienia dokumentu będącego w dyspozycji organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, ale informacji objętej dokumentem wytworzonym i pozostającym w dyspozycji Burmistrza Miasta. Poza tym należy zauważyć, że odmowa udostępnienia tej informacji mogłaby prowadzić do sytuacji, gdy po pół roku od daty złożenia zawiadomienia o przestępstwie, domniemany sprawca tego przestępstwa nie może uzyskać informacji, o jakiego rodzaju przestępstwo jest podejrzany. Z wniosku skarżącego z dnia 1 lipca 2015 r. wynika przy tym, że nie chodzi mu o kwalifikację prawną czynu, jaki zostanie mu ewentualnie przypisany w toku postępowania przygotowawczego, ale o wskazanie rodzaju przestępstwa objętego zawiadomieniem sporządzonym przez Burmistrza Miasta.
Nie zasługiwało na uwzględnienie żądanie udzielenia odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie w chwili obecnej pracę świadczy Prezes Spółki Towarzystwa Budownictwa Mieszkaniowego Sp. z o.o. – W. B. – czy jest to umowa o pracę, czy umowa cywilnoprawna. Jak wynika bowiem z odpowiedzi na wniosek znajdującej się w aktach sprawy, organ udzielił na to pytanie odpowiedzi, którą należy uznać za wyczerpującą. Ponieważ żądana informacja dotyczy odrębnej od organu osoby prawnej, a z odpowiedzi na skargę wynika, że Burmistrz Miasta wnioskowanych informacji nie posiada oraz wskazuje gdzie można ją uzyskać, nie można w tym zakresie uznać bezczynności organu. Informacja o braku informacji w zasobach zobowiązanego usuwa stan jego bezczynności w zakresie udostępnienia danych, o jakie wniósł uprawniony. Skarga w takim przypadku nie jest zasadna. Natomiast przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej ani nie uprawniają, ani nie zobowiązują sądu administracyjnego do badania prawdziwości informowania uprawnionego o tym, że zobowiązany nie ma informacji, o jaką uprawniony wnosi (por. I. Kamińska Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. II. LexisNexis 2012. Komentarz do art. 13, teza 9).
Określając termin, w jakim Burmistrz Miasta zobowiązany został do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym w punkcie I wyroku, Sąd wziął pod uwagę rodzaj wnioskowanych do udostępnienia informacji publicznych oraz treść art. 286 § 2 p.p.s.a.
Sąd nie stwierdził, by bezczynność Burmistrza Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie organ nie pozostawił wniosku strony bez odpowiedzi, a jedynie udzielił jej w sposób nieprawidłowy i niepełny. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 p.p.s.a., winno być bowiem stwierdzone wyjątkowo w sytuacjach, kiedy organ w ogóle milczy bądź też bezpodstawnie odmawia udostępnienia informacji bez zachowania formy decyzji administracyjnej lub też w sposób bezzasadny określa, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej. W sprawie taka sytuacja nie zachodziła, gdyż nie rozpoznanie całości wniosku strony oraz uznanie, że część żądanych informacji nie stanowi informacji publicznych było efektem wadliwej wykładni stosunkowo złożonych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także innych przepisów.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł.