II SAB/Ke 48/24

II SAB/Ke 48/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /przewodniczący zdanie odrebne/
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2061/24 - Wyrok NSA z 2025-02-05
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 2, 1 i 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Sygn. [...] II SAB/Ke 48/24 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. A. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia punktu 3, 4, 5 i 6 wniosku P. A. z 9 grudnia 2023 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Starosty na rzecz P. A. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zgłoszono zdanie odrębne
Uzasadnienie
W złożonym drogą elektroniczną wniosku z 9 grudnia 2023 r. P. A. – dziennikarz STV.PL zwrócił się do Starosty Ostrowieckiego o udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odpowiedzi na poniższe pytania:
Czy P. M. M. jest pracownikiem Starostwa Powiatowego w O. Ś.? Jeśli tak, to na jakim stanowisku i na podstawie jakiej formy zatrudnienia? Kiedy został zatrudniony, na jaki okres czasu i w wyniku jakiego postępowania oraz w jakim wymierzę czasu pracy? Czy P. M. M. ma określony czas pracy i jak się on przedstawia?
Co należy do obowiązków P. M. M.?
Ile wynosi miesięczne wynagrodzenie brutto P. M. M.? Proszę o wyodrębnienie poszczególnych jego składowych. Czy od dnia zatrudnienia do dziś otrzymał dodatkowe nagrody lub inne świadczenia pieniężne?
Czy P. M. M. od dnia zatrudnienia do chwili obecnej korzystał z urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego lub przebywał na zwolnieniu lekarskim?
Proszę o udostępnienie zestawienia obecności P. M. M. od dnia zatrudnienia do dnia dzisiejszego.
Czy Starosta posiada wiedzę, że P. M. M. sprawuje funkcję rzecznika prasowego Burmistrza S.? Czy wyraził zgodę na takie dodatkowe zatrudnienie? Czy nie koliduje to w sprawowaniu obowiązków wynikających z zatrudnienia w Starostwie Powiatowym w O. Ś.? Czy Starosta posiada wiedzę jakoby P. M. M. wykonywał zadania wynikające ze sprawowania funkcji rzecznika (będąc osobiście w innym mieście lub zdalnie z użyciem urządzeń elektronicznych) w godzinach pracy w Starostwie Powiatowym?
W odpowiedzi na ten wniosek organ w piśmie z 19 grudnia 2023 r., udostępnił informację odnośnie pytań 1 i 2, natomiast w zakresie informacji zawartych w pozostałych pytaniach stwierdził, że nie spełniają one przesłanki informacji publicznej.
W piśmie z 28 lutego 2024 r. P. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z 9 grudnia 2023 r. W skardze zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 ze zm.), dalej zwanej: "u.d.i.p.", poprzez ich niezastosowanie i niewydanie przez organ rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji faktycznego odmówienia wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;
art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. - poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminach określonych w ww. przepisach żądanej informacji publicznej, niebędącej informacją przetworzoną, ani informacją chronioną tajemnicą przedsiębiorstwa.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez niezasadne przyjęcie, że treść żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej.
W związku z powyższym skarżący wniósł:
na postawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. - o zobowiązanie organu do udostępnienia skarżącemu bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku Sądu żądanej informacji, zgodnie z wnioskiem z 9 grudnia 2023 r.;
na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 21 u.d.i.p. - o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
wymierzenie organowi grzywny w wysokości 100 zł.
W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że do dnia jej złożenia organ nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej. Skarżący nie został powiadomiony w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Następnie stwierdził, że bezspornym pozostaje fakt nieudzielenia w terminie wynikającym z przepisów prawa żądanej informacji o działalności organu władzy publicznej. Zaniechanie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej oraz nieudostępnienie informacji stanowią o bezczynności organu.
Uzasadniając zarzucane naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę podał, ze żądana informacja niewątpliwie związana była z zasadami funkcjonowania Starostwa Powiatowego w O. Ś., a zatem należy uznać, że posiadała charakter informacji publicznej. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2016 r., sygn. I OSK 2366/14, informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego - wyrok NSA z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 695/14. Skarżący dodał, że informacja o urlopie wypoczynkowym kierownika podmiotu publicznego stanowi informację o zasadach funkcjonowania kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej. Z kolei zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 6/21, lista obecności pracownika organu administracji publicznej stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy organizacji pracy w tym organie oraz służy weryfikacji sposobu, w jaki pracownik wywiązuje się ze swoich obowiązków w tym zakresie. Ujawnianie takich danych uzasadnione jest wymogiem bezwzględnej transparentności zasad funkcjonowania i organizacji pracy w organach administracji. Wreszcie, jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14 informacja w postaci zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w urzędzie publicznym stanowi informację publiczną, gdyż pozwala ocenić obciążenie pracą w tym urzędzie przekładające się na jego funkcjonowanie.
Kończąc skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie zaniechanie udzielenia informacji publicznej nie wynikało ze stopnia skomplikowania sprawy. Brak właściwej - zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej - reakcji na wniosek nie było efektem nieprawidłowej wykładni analizowanych przepisów, tylko nieuzasadnionego racjonalnie, złośliwego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie - niemożliwego do zaakceptowania w państwie prawa. Powyższe pozwala zakwalifikować takie działanie jako naruszenie prawa i to w stopniu rażącym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący błędnie przyjął, że zakres przedmiotowy, ale również podmiotowy jego wniosku spełniał przesłanki informacji publicznej, która jako taka, co do zasady powinna być udzielona, a odmowa jej udzielenia winna nastąpić w formie decyzji. Organ zaznaczył, że 9 grudnia 2023 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących wyłącznie danych jednej konkretnej osoby, wskazanej z imienia i nazwiska, tj. pracownika Starostwa Powiatowego w O. Ś. świadczącego pracę na stanowisku Kierownika Referatu ds. Promocji i Komunikacji Społecznej. Taki zakres żądania, zdaniem organu nie stanowi informacji publicznej.
Organ zaznaczył, że rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP. tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej. Ustawodawca w art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie ograniczył pojęcie informacji publicznej do spraw publicznych, które są ściśle związane ze wspólnotą publiczną. Należy wywieść a contr ario, że nie są sprawami publicznymi sprawy "sfery prywatnej" - wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10. Sprawa publiczna oznacza bowiem przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
W ocenie organu bardzo istotny jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2022 r., II SAB/Wa 145/22, zgodnie z którym wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłaconych konkretnym osobom nie dotyczy in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłaconego konkretnej osobie. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowanych zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłaconych osobom określonym z imienia i nazwiska. Innymi słowy, wniosek dotykający w sposób bezpośredni sfery ad personam, nie daje podstawy do kwalifikowania go jako wniosku o informację publiczną.
Starosta podkreślił, że skarżący domagał się podania informacji o wymienionym z imienia i nazwiska pracowniku, co jest dowodem, że nie chodzi o uzyskanie informacji o sprawie publicznej. Sprawą publiczną jest informacja o wydatkowaniu środków publicznych. Pytanie o informację dotyczącą wynagrodzenia, nagród, urlopów, zwolnień lekarskich, obecności w pracy i innych świadczeń wypłacanych konkretnej osobie jest zaś pytaniem ad personam. Nie chodzi przy tym o to jedynie, że tak sformułowane pytania jak w punktach 3-5 wniosku dotyczą "sprawy prywatnej", o czym jest mowa w wyroku NSA z 12 maja 2021 r., III OSK 930/21, na który w skardze powołał się skarżący, ale o to, że takie żądanie jak w przedstawionym zakresie wniosku nie zmierza "do uzyskania informacji o działalności organów publicznych", a jedynie do pozyskania danych osobowych, konkretnego pracownika starostwa, w tym ściśle związanych ze stosunkiem pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lipca 2020 r., I OSK 2623/19 uznał, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie, nagrody i wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowanych zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie - oznaczonej z imienia i nazwiska - dotyka więc w sposób pośredni sfery ad personam. Tym bardziej dotyczy to również innych sfer, które są ściśle związane z danymi osoby fizycznej.
Kończąc organ jeszcze raz stwierdził, że pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam, informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia (premia, nagroda) nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Jawności wydatkowania środków publicznych dotyczyłby wniosek o wskazanie kwot wypłacanych piastunom określonych funkcji, np. członkom zarządu, nawet gdyby w realiach konkretnej sprawy nie do uniknięcia było powiązanie odpowiedzi na taki wniosek z konkretnymi osobami. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska (wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., I OSK 2623/19).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. bowiem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Bezczynność będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie miała polegać na nieudzieleniu informacji, którą skarżący uważa za publiczną, o której udzielenie zwrócił się we wniosku z 9 grudnia 2023 r.
Nie było w niniejszej sprawie sporne, że Starosta Sandomierski jako organ władzy publicznej jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Spór w sprawie dotyczył natomiast tego, czy objęte punktami od 3 do 6 wniosku z 9 grudnia 2023 r. informacje miały charakter informacji publicznych, podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Z odpowiedzi na wniosek strony oraz z odpowiedzi na skargę wynikało przy tym, że przyczyną nieuznawania wnioskowanych do udostępnienia informacji za publiczne było to, że dotyczyły one konkretnej osoby, a żądanie ujawnienia prywatnych danych wskazanego z imienia i nazwiska zatrudnionego pracownika nie może być kwalifikowane jako wniosek o informację publiczną.
Wobec tak sformułowanego stanowiska organu, zasadnym jest zaznaczenie, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Należy więc wyjaśnić, czy M. M. można uważać za osobę pełniącą funkcje publiczne, względnie mającą związek z pełnieniem tych funkcji, a w konsekwencji czy dotyczy go ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że osoby pełniące funkcje publiczne definiuje się głównie poprzez odwołanie do postanowień art. 115 § 13 pkt 4 i § 19 k.k. oraz do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). Zgodnie z tymi przepisami funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych (art. 115 § 13 pkt 4 k.k.), a osobą pełniącą funkcje publiczne jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową (art. 115 § 19 k.k.). Według art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ (por. wyrok NSA z 23 marca 2017 r., I OSK 3074/15 i powołane w nim: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. sygn. akt. K 17/05 i z 12 maja 2008 r. sygn. akt SK 43/05; wyroki NSA: z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2450/12, z dnia 7 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 349/13; z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2450/12; z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12; wyroki: WSA w Warszawie: z 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10, z 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11, z 14 grudnia 2011 r., sygn. II SAB/Wa 246/11; z 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10; z 11 października 2013 r.,sygn. akt II SAB/Wa 298/13, z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 97/14,z 5 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 730/13; WSA we Wrocławiu z 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12).
Nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne [...]. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji charakteryzuje się możliwością władczego oddziaływania na inne osoby lub dysponowania środkami publicznymi (wyrok NSA z 23 marca 2017 r., I OSK 3074/15).
Podzielając przedstawione poglądy należy uznać, że osoba pełniąca funkcję Kierownika Referatu ds. Promocji i Komunikacji Społecznej w Starostwie Powiatowym w O. Ś., nie może być uznawana za osobę pełniącą wyłącznie funkcje usługowe lub techniczne w tej jednostce samorządowej posiadającej osobowość prawną, ale za osobę co najmniej mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, wykonującą zadania z zakresu spraw publicznych i uprawnioną do dysponowania majątkiem publicznym lub choćby zarządzania nim. Sąd podziela poglądy sądów administracyjnych dotyczące szerokiego kręgu osób – pracowników samorządowych, którym można przypisać cechę osób pełniących funkcję publiczną lub co najmniej osób mających związek z pełnieniem tych funkcji, który to krąg obejmuje również pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, a nadto doradców i asystentów. Dlatego nie można mieć wątpliwości co do tego, że Kierownik Referatu ds. Promocji i Komunikacji Społecznej w Starostwie Powiatowym w O. Ś., jakim jest M. M., posiada w tej jednostce prawo do działania wyraźnie wpływającego na podejmowane w niej decyzje (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć). O takim zakresie jego kompetencji świadczy zakres obowiązków na ww. stanowisku, udostępniony w odpowiedzi na pytanie nr [...] wniosku z 9 grudnia 2023 r. W szczególności należy zwrócić uwagę na jego obowiązki dotyczące organizowania i nadzorowania pracy Referatu ds. Promocji i Komunikacji Społecznej, koordynowania polityki informacyjnej organów powiaty (a nie tylko własnego Referatu), wyznaczanie kierunków polityki informacyjnej powiatu (a nie realizowania kierunków polityki informacyjnej wyznaczonych przez organy, czy inne podmioty powiatu ostrowieckiego), organizowanie współpracy z mediami, planowanie i realizacja zadań związanych z tworzeniem pozytywnego wizerunku powiatu i jego organów.
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że skoro M. M. może i powinien być traktowany jako osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych, to nie może być wątpliwości, że objęte wnioskiem informacje miały charakter informacji publicznych podlegających udostępnieniu, nawet jeśliby przyjąć, że były to informacje do których dostęp podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Odnosząc się do zarzutu organu dotyczącego braku cechy informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. takich informacji, które dotykają w sposób bezpośredni sfery ad personam, Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy takiego poglądu nie podziela. Skoro z mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcję publiczną, mających związek z pełnieniem tych funkcji, to w stosunku do takich osób nawet informacje dotyczące personalnie ich samych – nie tracą cechy informacji publicznych podlegających udostępnieniu.
Przede wszystkim jednak i poza powyższą argumentacją Sąd wyraża pogląd, że informacje objęte wnioskiem strony miały charakter informacji publicznych oraz nie miały charakteru danych osobowych korzystających z ochrony ze względu na prywatność osoby fizycznej, przez co nawet gdyby przyjąć, że M. M. nie jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, również podlegałyby udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek taki wynika stąd, że w większości mieszczą się one w określonym w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. katalogu informacji publicznych, który, co warto podkreślić, ma charakter przykładowy (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Z legalnej definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika bowiem, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., I OSK 2817/19). W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazano natomiast wprost, że "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:". Należy także dostrzec, że większość z objętych wnioskiem skarżącego informacji, mimo tego, że dotyczą konkretnej osoby, równocześnie mogą być traktowane jako informacje o podmiocie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. tj. o jednostce samorządu terytorialnego, w szczególności o jej organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b), o osobach sprawujących w niej funkcje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. f), o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 3). Informacje bowiem o rodzaju i warunkach zatrudnienia Kierownika Referatu ds. Promocji i Komunikacji Społecznej w Starostwie Powiatowym, zakresie jego obowiązków, dodatkowym zatrudnieniu w innym organie i sposobie jego wykonywania, wynagrodzeniu, czasie jego pracy (w czym mieszczą się również informacje o okresach jego nieobecności w pracy spowodowanych przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, na urlopie wypoczynkowym, czy urlopie bezpłatnym), dotyczą wprost tego, jak jest zorganizowane funkcjonowanie Starostwa Powiatowego w O. Ś. stanowiącego powiatową administrację zespoloną przy pomocy której wykonywane są zadania powiatu (art. 33 i 33b pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz.U. 2024.107 t.j. ze zmianami) oraz służą weryfikacji sposobu, w jaki pracownicy samorządowi wywiązują się ze swoich obowiązków. Ujawnienie takich danych uzasadnione jest wymogiem bezwzględnej transparentności zasad funkcjonowania i organizacji pracy w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 kwietnia 2017 r., II SA/Gd 7/17 i z 15 września 2021 r., II SAB/Gd 92/21).
Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd uwzględnił również to, że prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z 23 czerwca 2021 r., II SAB/Ke 74/21 analogiczna do niniejszej skarga tego samego skarżącego P. A. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w O. Ś. w przedmiocie udostępnienia analogicznych, jak w niniejszej sprawie informacji publicznych dotyczących tej samej osoby, tj. M. M. - została uwzględniona. Sąd w tamtej sprawie przyjął, że M. M. pełniący wówczas funkcję Kierownika Działu Promocji w Miejskim Centrum Kultury w O. Ś., mógł i powinien być traktowany jako osoba pełniąca funkcje publiczne. W konsekwencji Sąd zobowiązał w tamtej sprawie Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w O. Ś. do rozpatrzenia punktu 2, 3, 6, 7 i 8 wniosku P. A..
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że wniosek P. A. zawarty w punktach 3, 4, 5 i 6, jego pisma z 9 grudnia 2023 r., dotyczący informacji mających charakter informacji publicznych, nie został rozpatrzony w sposób wymagany prawem. Organ bowiem, zamiast udostępnienia informacji publicznej będącej w jego dyspozycji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, względnie zamiast odmowy jej udzielenia w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, bądź zamiast wydania decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy - poinformował wnioskodawcę pismem, że wnioskowane – w powyższym zakresie informacje - nie "spełniają przesłanki informacji publicznej", co okazało się we wskazanym zakresie nieprawdą. Dlatego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał go do rozpatrzenia punktów 3, 4, 5 i 6, wniosku skarżącego z 9 grudnia 2023 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (pkt I wyroku).
W II punkcie wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.
Z powyżej opisaną sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ kierując do skarżącego pismo z 19 grudnia 2023 r., pozostawał bowiem w (błędnym zdaniem Sądu) przekonaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W tej sytuacji trudno się doszukać w działaniach organu oczywistego lekceważenia przedmiotowego wniosku i braku woli załatwienia sprawy. W niniejszym przypadku Sąd nie dopatrzył się żadnego szczególnie nagannego zachowania organu w realizowaniu jego ustawowych obowiązków.
Wskazane wyżej okoliczności legły także u podstaw orzeczenia zawartego w punkcie III sentencji wyroku w części dotyczącej żądania wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec grzywnę lub zasądzić sumę pieniężną. Warto podkreślić, że wymierzenie organowi grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie sądu powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego działania, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z prawa. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W ocenie Sądu stwierdzenie w zaskarżonym wyroku bezczynności organu w przedmiotowej sprawie stanowi wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania, na które złożył się wpis od skargi w kwocie [...]zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., w punkcie IV wyroku.
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne sędziego WSA Renaty Detki do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 48/24.
Nie zgadzam się z sentencją wyroku, ponieważ uważam, że skarga w tej sprawie powinna zostać oddalona. Moim zdaniem, złożony przez P. A. wniosek z 9 grudnia 2023 r., w zakresie objętym kontrolą sądową (pkt. 3-6), ma charakter ad personam, dotyczy indywidualnie oznaczonej osoby niepełniącej funkcji publicznej i w związku z tym nie jest zapytaniem o informację publiczną
w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; zwanej dalej u.d.i.p.).
Podzielam w tym zakresie wyrażany w orzecznictwie pogląd, że "o ile ponad wszelką wątpliwość informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne jest informacją publiczną, ponieważ jest informacją
o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a w konsekwencji wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na nagrody i premie związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną, to należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie - oznaczonej z imienia i nazwiska - dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (...). Pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam, informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia (premia, nagroda) nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Jawności wydatkowania środków publicznych dotyczyłby wniosek o wskazanie kwot wypłacanych piastunom określonych funkcji, np. członkom zarządu, nawet gdyby w realiach konkretnej sprawy nie byłoby do uniknięcia powiązanie odpowiedzi na taki wniosek z konkretnymi osobami. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska." (por. wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., I OSK 2623/19, LEX nr 3040601 i przywołane tam wyroki NSA: z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17, w których zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam).
Stanowisko wyrażone wyżej zostało wprawdzie zaprezentowane w stanie faktycznym dotyczącym wniosku o ujawnienie informacji o wysokości szeroko rozumianego wynagrodzenia uzyskiwanego w podmiocie realizującym zadania publiczne(tak jak w pkt 3 wniosku w niniejszej sprawie),jednak można je także odnieść do każdej innej sytuacji, w której zapytanie o udostępnienie informacji koncentruje się nie tyle na działalności podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., lecz na konkretnej osobie, a w szczególności takiej, która nie wykonuje funkcji publicznych.
Moim zdaniem, z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. M. M., którego dotyczył wniosek w tej sprawie, nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Nie jest funkcjonariuszem publicznym, nie wydaje decyzji administracyjnych i nie bierze udziału w przygotowywaniu rozstrzygnięć mających charakter władczy i oddziałujący na prawa innych osób. Sam fakt, że jest kierownikiem referatu w jednostce realizującej zadania publiczne nie powoduje automatycznie, że jest osobą pełniącą funkcje publiczne.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjmuje, że M. M. jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej
i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W stosunku do osób niepełniących funkcji publicznych, prawo to obejmuje zatem informację o ich działalności w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W moim przekonaniu, informacje zawarte we wniosku dotyczące: wynagrodzenia, nagród lub innych świadczeń pieniężnych M. M., korzystanie przez niego z urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, przebywanie na zwolnieniach lekarskich, zestawienia jego obecności w pracy, czy też "posiadania przez Starostę wiedzy" o wykonywaniu przez M. M. funkcji rzecznika prasowego Burmistrza S. (...)" nie stanowią informacji o jego działalności w zakresie, w jakim wykonuje on zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa i to niezależnie od tego, czy rzeczywiście można przyjąć, że M. M. na stanowisku kierownika Referatu ds. Promocji i Komunikacji Społecznej (znajdującym się, jak wynika ze strony internetowej Starostwa Powiatowego w O. Ś.w. w strukturze Wydziału Organizacyjno-Prawnego) jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i czy istotnie wykonuje zadania i gospodaruje mieniem, o jakich mowa wyżej.
Nie zgadzam się z poglądem,że "Skoro z mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcję publiczną, mających związek z pełnieniem tych funkcji, to w stosunku do takich osób nawet informacje dotyczące personalnie ich samych – nie tracą cechy informacji publicznych podlegających udostępnieniu." (str. 9 uzasadnienia wyroku). W mojej ocenie, z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie można wywodzić tezy, że każda informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną lub mającej związek z pełnieniem takich funkcji, jest informacją publiczną. Przepis ten reguluje bowiem kwestie związane z ograniczeniem prawa do informacji publicznej, mającym na celu ochronę prawa do prywatności, z którego wymienione wyżej osoby nie mogą skorzystać. Aby norma w nim zawarta mogła się zaktualizować, należy jednak uprzednio zakwalifikować żądaną informację jako publiczną, ale wedle kryteriów określonych w art. 61 Konstytucji RP i art.1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., a nie na podstawie art. 5 ust. 2 tej ostatniej ustawy.
Nie podzielam stanowiska wyrażonego na str. 10 uzasadnienia wyroku, że informacje objęte wnioskiem "(...) mimo tego, że dotyczą konkretnej osoby, równocześnie mogą być traktowane jako informacje o podmiocie, o którym mowa
w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. tj. o jednostce samorządu terytorialnego, w szczególności o jej organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b), o osobach sprawujących w nich funkcje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. f), o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 3)."
Uważam, że złożony w sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie kontrolowanym przez Sąd, nie dotyczył działalności Powiatu O. lub jego organów, gdyż wiedza dotycząca jednego tylko pracownika
w zakresie jego wynagrodzenia, obecności w pracy czy wykonywania innego zatrudnienia nic nie mówi o organizacji pracy w Starostwie Powiatowym w O. Ś., zasadach funkcjonowania Powiatu, sposobie wydatkowania środków publicznych, czy też majątku, jakim ten Powiat dysponuje. Jeśli zaś chodzi
o przywołany wyżej art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p., to w mojej ocenie przepis ten nie miał zastosowania w stanie sprawy, gdyż M. M. nie jest osobą sprawującą funkcję w organie podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107), organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. M. M. nie sprawuje funkcji w żadnym z tych organów.
Wniosek złożony w tej sprawie skierowany był na otrzymanie informacji
o jednej osobie tj. o zatrudnionym w Starostwie P. M. [...]. Był to wniosek spersonifikowany i w mojej ocenie nie służył pozyskaniu wiedzy o sprawach publicznych. W tym kontekście inaczej niż w uzasadnieniu wyroku odczytuję rozstrzygnięcie, jakie zapadło w sprawie o sygn. akt II SAB/Ke 74/21, w której analogiczne pytania, dotyczące również M. M., skierowane zostały do Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w O. Ś.. Moim zdaniem, drugie tego rodzaju zapytanie ad personam potwierdza tezę, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.i.d.p.
W związku z tym, złożenie zdania odrębnego uznałam za konieczne.