II SAB/Ke 45/24

II SAB/Ke 45/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Jacek Kuza /przewodniczący/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Stwierdzono bezczynność organu (art. 149 § 1a p.p.s.a.)
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1, art. 13 ust. 1-2, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia R. na bezczynność Wójta Gminy Zagnańsk w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy Zagnańsk do wydania aktu lub dokonania czynności na skutek wniosku Stowarzyszenia R. z dnia 2 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Wójt Gminy Zagnańsk dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Zagnańsk na rzecz Stowarzyszenia R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 16 lutego 2024 r. do Urzędu Gminy w Zagnańsku wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga Stowarzyszenia R. na bezczynność tego organu, zarzucając naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim ten przepis stanowi podstawę do udostępnienia informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek;
3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip") poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, bo tylko częściowym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o:
1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;
2) zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia wniosku, nie później jednak niż w 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;
3) zasądzenie od organu kosztów postepowania;
4) zbadanie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że 2 stycznia 2024 r. Stowarzyszenie złożyło do organu, za pomocą poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji następującej treści: "Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (...) wnosimy o udostępnienie informacji w zakresie:
a) udostępnienia listy imion i nazwisk oraz stanowisk pracowników podległych, którzy w 2023 r. otrzymali nagrodę/nagrody, premie, dodatki oraz wysokości kwotowe w odniesieniu do każdego z pracowników oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody, premii w odniesieniu do każdego pracownika.
Dodatkowo udostępnienie wysokości podstawy wynagrodzenia dla ww. osób z informacją, kto w 2023 r. otrzymał podwyżkę i w jakiej kwocie;
b) podania, czy w stosunku do pracowników, którzy (dot. pkt. a) otrzymali nagrody w 2023 r. wpływały do organu skargi lub nagrodzone osoby dopuściły się naruszeń prawa.
W przypadku pracowników tzw. usługowych prosimy o podanie informacji z przypisaniem do stanowiska, dodatkowo w razie wątpliwości interpretacyjnych odsyłamy do postępowań prowadzonych przez nasze stowarzyszenie w latach poprzednich".
W dniu 12 stycznia 2024 r. organ udzielił częściowej odpowiedzi, tj. podał kwoty przypisane personalne w stosunku do 3 osób, w pozostałych przypadkach informację podano z odniesieniem wyłącznie do stanowisk. Tymczasem, w opinii wnoszącego skargę, w przypadku ograniczenia wnioskowanych informacji publicznych organ powinien wydać decyzję administracyjną w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wypełnił swój obowiązek i udostępnił wnioskowane informacje przyporządkowując je do stanowisk urzędniczych i obsługi w Urzędzie Gminy. Skarżące Stowarzyszenie występuje do gmin o dostęp do informacji publicznej z wnioskiem dotyczącym wynagrodzenia tudzież nagrody otrzymanej przez konkretnego pracownika, po czym nie podejmuje dalszych czynności, a jedynie zaspokaja swoją ciekawość, publikuje na profilu społecznościowym i próbuje w ten sposób zwrócić uwagę na swoje istnienie, co nie stanowi żadnego aspektu kontrolnego z punktu widzenia publicznego. Powołując się na wyroki NSA w sprawach I OSK 695/14, I OSK 2130/15 organ stwierdził, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia wszystkich osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych, zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego, nie musi wiązać się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Udostępnienie informacji polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłaconego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "Ppsa", sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902).
Stosownie do art. 1 ust. 1 udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W sprawie bezsporne jest, że Starosta Ostrowiecki jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z przepisów udip jasno wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 omawianej ustawy. W szczególności są nimi organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. W sytuacji gdy wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, ponieważ żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, organ zobowiązany jest zawiadomić o tym wnioskodawcę (w formie pisma). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ odmawia jej udostępnienia, albo zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2). Stanowisko to jest również ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 137/18).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2).
W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do Urzędu Gminy w Zagnańsku pocztą elektroniczną 3 stycznia 2024 r. (został wysłany 2 stycznia o godz. 23:06). W dniu 12 stycznia 2024 r. organ, również z pośrednictwem poczty elektronicznej, udzielił wnioskodawcy żądanej informacji w następujący sposób: poinformował, że w 2023 r. pracownicy zatrudnieni w Urzędzie Gminy nie otrzymali nagród ani premii; natomiast dodatki i wynagrodzenie zasadnicze ujął w tabeli obejmującej 35 pozycji, przy czym pod. poz. 1-3 wskazał z imienia i nazwiska sekretarza, skarbnika i jednego inspektora (od kwietnia 2023 r. starszego inspektora), podając wysokość dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego ora wynagrodzenie zasadnicze. W pozostałych pozycjach wskazał wyłącznie stanowiska, również podając wysokość dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego (o ile takowe występowały) i wynagrodzenie zasadnicze. Termin z art. 13 ust. 1 tej ustawy został więc formalnie zachowany.
W piśmie z 17 stycznia 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 5 ust. 2 udip prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie ze stanowiskiem organu, imię i nazwisko poszczególnych pracowników niepełniących funkcji publicznych podlega ochronie i jest ograniczone w udostępnieniu.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia, nagród, premii i dodatków wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy w Zagnańsku – co do zasady – stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Stosownie do art. 6 udip udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Każda informacja o środkach wydatkowanych przez organy władzy publicznej oraz podmioty wykonujące zadania publiczne stanowi więc informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy. Skoro zatem wniosek skarżącego Stowarzyszenia dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w powyższych przepisach i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie.
W rozpoznawanej sprawie organ przesłał wnioskodawcy informacje dotyczące wynagrodzenia i dodatków, ich wysokości kwotowe, wskazując, że w 2023 r. nie wypłacił nagród i premii, ale wbrew żądaniom wniosku kwoty do konkretnego pracownika przypisał tylko w odniesieniu do sekretarza, skarbnika i inspektora. W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" w rozumieniu art. 5 ust. 2 udip odnosi się do osoby, która w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych. Biorąc pod uwagę relację między konstytucyjnym prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej, trzeba stwierdzić, że uchylenie prawa do prywatności na rzecz dostępu do informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady ochrony tego pierwszego prawa. Ustalenie czy dana osoba pełni funkcję publiczną powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Stanowisko to potwierdzają poglądy orzecznictwa wskazujące na autonomiczne i szersze znaczenie na gruncie udip pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczną niż definiowane w art. 115 § 1 § 19 Kodeksu karnego. Definicja wskazana w art. 5 ust. 2 udip obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, tj. na sferę publiczną (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 lutego 2024 r. sygn. II SAB/Go 138/23).
Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por.. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; a także wyroki NSA: z 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1530/14; z 20 września 2016 r., sygn. I OSK 168/16). Dlatego też podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zaś takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny (zob. wyrok TK z 20 marca 2006 r., K 17/05, OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30). Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2130/15).
Niewątpliwie w Urzędzie Gminy w Zagnańsku pracują osoby pełniące funkcje publiczne, czy mające związek z pełnieniem tych funkcji, a w konsekwencji ograniczenie w dostępie do informacji publicznej o którym mowa w art. 5 ust. 2 udip tych osób nie dotyczy. Organ uznał, że ograniczenie to nie dotyczy tylko sekretarza, skarbnika i jednego z inspektorów (starszego inspektora). Nie wyjaśnił natomiast, dlaczego uznał, że dotyczy np. kierowników referatów, czy pozostałych inspektorów. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że kierownik referatu jest osobą pełniącą funkcję publiczną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 stycznia 2021 r., sygn. II SAB/Gd 110/20). Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że jeżeli organ uważa, że określone informacje podlegają ewentualnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 udip, to może odmówić udostępnienia informacji, ale zgodnie z art. 16 ust. 1 udip powinien wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. III OSK 2875/22).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organ nie wydał odmownej decyzji administracyjnej w zakresie danych części pracowników Urzędu Gminy, co oznacza, że pozostawał w bezczynności, co do załatwienia wniosku z 2 stycznia 2024 r. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia poprzez wydanie aktu lub dokonanie czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku).
Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a Ppsa Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy, co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy.
Taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Organ nie pozostawił bowiem wniosku skarżącego Stowarzyszenia bez żadnej reakcji, odpowiedź została udzielona, lecz w formie niezgodnej z ustawą oraz żądaniem strony. Wobec powyższego, mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 1a Ppsa Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).
O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa, uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika zawodowego (480 zł) ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800, ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).