II SAB/KE 41/24

II SAB/Ke 41/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1998/24 - Wyrok NSA z 2024-12-11
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1-2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2021 poz 945
art. 11 ust. 1-2, art. 6 ust. 1-2
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 i 1a, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Starosty Ostrowieckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę Ostrowieckiego do rozpoznania wniosku M. B. z dnia 10 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktacji ofert, w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Starosta Ostrowiecki dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty Ostrowieckiego na rzecz M. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 31 stycznia 2024 r. M. B. wniósł to tut. Sądu, za pośrednictwem Starosty Ostrowieckiego, skargę na bezczynność tego organu, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip"), przez nierozpoznanie jego wniosku z 10 stycznia 2024 r. w wymaganym prawem terminie w pełnym zakresie i wniósł o stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie Starosty do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że 10 stycznia 2024 r. zwrócił się do organu drogą elektroniczną o przesłanie na adres e-mail informacji odnośnie konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu Ostrowieckiego w 2024 r. i podanie list startujących organizacji wraz z punktacją ofert oraz przesłanie wybranej w konkursie treści oferty bez załączników. Organ w odpowiedzi z 23 stycznia 2024 r. przesłał skan oferty i podał listę startujących organizacji, natomiast odmówił podania punktacji dotyczącej poszczególnych ofert. Skarżący wyjaśnił, że wnosi o podanie punktacji, a nie o udostępnienie dokumentów. Bez takiej informacji nie jest w stanie zweryfikować, dlaczego została wybrana konkretna oferta.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zarzucają skarżącemu błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 udip. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący chce wejść w posiadanie wiedzy, którą dysponowała komisja konkursowa podejmując oceny, analizy, zapiski, notatki, stosując wielopłaszczyznowe kryteria ocenne, po to aby mieć pełne spektrum informacji o oferencie. Skarżący otrzymał informacje o podmiotach o dorobku punktowym zwycięzcy. Informacja o ilości punktów uzyskanych przez inne konkurujące podmioty była przeznaczona dla komisji, na potrzeby rozstrzygnięcia konkursowego, tym samym były to dokumenty wewnętrzne, niestanowiące informacji publicznej. Na poparcie tego stanowiska przywołał wyrok WSA w Warszawie w sprawie II SAB/Wa 257/20 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 25/12.
W piśmie procesowym z 10 kwietnia 2024 r. skarżący podniósł, że ewentualne powoływanie się na nadużycie prawa do informacji publicznej musi być zastrzeżone jedynie dla przypadków skrajnych, w których wnioskodawca ma dużą dozę złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić funkcjonowanie i wypełnianie ustawowych kompetencji przez organ. Ponadto, w przypadku stwierdzenia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej organ zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie udostepnienia posiadanej informacji publicznej w trybie art. 16 lub 17 udip. Na poparcie tego stanowiska skarżący przywołał stosowne orzecznictwo NSA.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "Ppsa", sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność organu. Niezależnie od powyższego, zarówno skarżący, jak i organ wnieśli o rozpoznanie sprawy w tym trybie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Stosownie do art. 1 ust. 1 udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W sprawie bezsporne jest, że Starosta Ostrowiecki jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z przepisów udip jasno wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 omawianej ustawy. W szczególności są nimi organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. W sytuacji gdy wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, ponieważ żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, organ zobowiązany jest zawiadomić o tym wnioskodawcę (w formie pisma). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ odmawia jej udostępnienia, albo zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2). Stanowisko to jest również ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 137/18).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim pocztą elektroniczną 10 stycznia 2024 r. W dniu 23 stycznia 2024 r. Starosta Ostrowiecki, również za pośrednictwem poczty elektronicznej, udzielił wnioskodawcy żądanej informacji, za wyjątkiem podania punktacji ofert złożonych w ramach konkursu na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej. Termin z art. 13 ust. 1 tej ustawy został więc formalnie zachowany.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji informacji dotyczącej ww. punktacji ofert jako informacji publicznej.
Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu – w którym znalazły się m.in. informacje: o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c), majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f). Wskazać należy, że wykonywanie zadań z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej jest realizacją zadań publicznych przez powiat, co wprost wynika z ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 945). Zgodnie z art. 11 ust. 1 zd. pierwsze tej ustawy powiat powierza połowę punktów do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową", z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Tryb wyłaniania adwokatów i radców prawnych udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej reguluje m.in. art. 10 cyt. ustawy, natomiast w myśl jej art. 11 ust. 2 organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, adwokat lub radca prawny udziela nieodpłatnej pomocy prawnej na podstawie umowy zawartej z powiatem. Umowa zawiera m.in. określenie wynagrodzenia za udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej (ust. 2 pkt 2).
Organ argumentuje, że informacja o ilości punktów uzyskanych przez inne konkurujące podmioty była przeznaczona dla komisji, na potrzeby rozstrzygnięcia konkursowego, tym samym były to dokumenty wewnętrzne, niestanowiące informacji publicznej.
W ocenie Sądu takie stanowisko jest nieuprawnione. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wypracowany na tle art. 1 ust. 1 i art. 6 udip, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 22 lutego 2019 r., sygn. I OSK 520/17).
Punktacja ofert złożonych w konkursie na realizację zadania publicznego stanowi niewątpliwie informację wytworzoną przez organ administracji publicznej w trakcie tego konkursu, dokumentującą ocenę ofert, co w konsekwencji przekłada się na wynik konkursu, który decyduje o tym, kto będzie realizował zadanie publiczne, komu przydzielone zostaną środki z majątku publicznego. Liczba uzyskanych punktów powiązana jest z dokonaną przez komisję oceną wniosków. Niezasadne jest więc twierdzenie organu, że punktacja ofert stanowi dokumenty wewnętrzne nieprzesądzające o kierunku działania organu, a służące jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, równoważne z zapiskami, notatkami, protokołami. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko WSA w Rzeszowie wyrażone w wyroku z 7 marca 2024 r., sygn. II SAB/Rz 11/24, w sprawie, gdzie skarżącym był również M. B.
Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a).
Wobec powyższego, Sąd stwierdziwszy bezczynność Starosty Ostrowieckiego w załatwieniu wniosku z 10 stycznia 2024 r. w zakresie punktacji ofert, zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku).
Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 21 in principio udip, Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Podkreślić bowiem należy, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu "rażącym naruszeniem prawa" jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu ocenianego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13).
W niniejszej sprawie sytuacja taka, zdaniem Sądu, nie miała miejsca. Organ zareagował bowiem na wniosek skarżącego terminowo, natomiast pozostawał jedynie w błędnym przekonaniu co do charakteru jednej z informacji – co jednak, zdaniem Sądu, nie wynikało ze złej woli organu, lecz wadliwej oceny okoliczności sprawy.
O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa, uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika zawodowego (480 zł) ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800, ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).