II SAB/Ke 39/17

II SAB/Ke 39/17 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2017-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 35 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 2031
art. 12 ust. 5a i 5b, art. 2
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg oraz przewlekłe prowadzenie postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Kielcach, datowanej na dzień 23 maja 2017r., M.M. wnosił o stwierdzenie bezczynności Miejskiego Zarządu Dróg oraz stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez ten organ w przedmiocie złożonego przez niego wezwania z dnia 1 sierpnia 2014 roku co do wypłaty zaliczki na rzecz skarżącego w wysokości 70 % odszkodowania wskazanego w decyzji Wojewody z dnia [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.M. za odebraną mu nieruchomość gruntową zabudowaną (prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynków oraz budowli) położoną w K. przy ul. [...], stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Wypłata zaliczki, zgodnie z żądaniem skarżącego, miała nastąpić w trybie art. 12 ust 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skarżący wniósł jednocześnie o nakazanie Gminie - Miejskiemu Zarządowi Dróg wypłaty na jego rzecz wspomnianej zaliczki – w wysokości 70 % ustalonego odszkodowania, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji nr [...] Wojewody z dnia [...] roku znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła drogowego u zbiegu ulic: Żelazna, 1-go Maja, Zagnańska wraz z przebudową ronda im. Gustawa Herlinga-Grudzińskiego w ciągu istniejącej drogi wojewódzkiej Nr 762 na terenie miasta Kielce wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie począwszy od dnia 31 sierpnia 2014 roku (tj. po ustaniu 30-sto dniowego terminu do dnia zapłaty zaliczki) do dnia zapłaty. Skarżący wniósł także o:
1. zobowiązanie Gminy - Miejskiego Zarządu Dróg do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
2. zarządzenie od Gminy - Miejskiego Zarządu Dróg wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie wraz z ich ukaraniem;
3. wymierzenie Gminie - Miejskiemu Zarządowi Dróg grzywny
w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego
w gospodarce narodowej w poprzednim roku;
4. podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw
w przyszłości;
5. stwierdzenie, że niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie miało miejsce
z rażącym naruszeniem prawa;
6. zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1, § 2, § 3, art. 36 § 1 i art. 38 kpa poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, a także naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na nierównym traktowaniu adresata decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość poprzez różnicowanie jego prawa do zaliczki w wysokości 70% odszkodowania w zależności od trwałości decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.
Uzasadniając swe stanowisko skarżący podniósł, że w dniu [...] roku Wojewoda w sprawie znak [...] wydał decyzję Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła drogowego u zbiegu ulic: Żelazna, 1-go Maja, Zagnańska wraz z przebudową ronda im. Gustawa Herlinga-Grudzińskiego w ciągu istniejącej drogi wojewódzkiej Nr 762 na terenie miasta Kielce, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Dnia [...] roku Minister Infrastruktury decyzją znak [...] utrzymał w mocy w/w decyzję, z pewnymi wyjątkami. Dodatkowo Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] roku odmówił wstrzymania wykonalności wydanej decyzji. W tym stanie faktycznym Wojewoda zgodnie z przepisami prawa, zwłaszcza na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym art. 12 ust. 4b tej ustawy, został zobligowany do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast w art. 12 ust. 4g w/w ustawy określono, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący zaznaczył, że pomimo wydania w dniu [...] roku przez Ministra Infrastruktury decyzji znak [...], która w trybie administracyjnym stała się ostateczna, Wojewoda dopiero po prawie dwóch latach tj. w dniu [...] roku wydał decyzję orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.M. z tytułu odebrania przedmiotowej nieruchomości oraz prawa użytkowania wieczystego, która to decyzja została ostatecznie uchylona przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] roku. Wobec powyższego M.M. pismem z dnia 1 sierpnia 2014 roku wezwał Gminę – Miejski Zarząd Dróg do usunięcia naruszenia prawa i wypłaty zaliczki z należnego odszkodowania wyliczonego przez Wojewodę w decyzji z dnia [...] roku. Podstawą wypłaty zaliczki jest art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Pośrednio podstawą złożonego wezwania z dnia 1 sierpnia 2014 roku do wypłaty zaliczki był dla skarżącego art. 132 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, chociaż niniejszą skargę jak i wezwanie z dnia 1 sierpnia 2014 roku skarżący oparł na art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 12 ust. 5 ustawy drogowej. Za zasadnością skargi przemawiają zdaniem skarżącego nie tylko powołane przepisy, ale również wypracowana linia orzecznicza, w tym wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Go 229/15 wydany przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w dniu 25 czerwca 2015 roku, wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Go 224/15 wydany przez ten sam Sąd w dniu 11 czerwca 2015 roku, w których to orzeczeniach rozpatrywano podobną sytuację administracyjną jak ta, w której znalazł się skarżący. W następstwie zażalenia skarżącego z dnia 10 października 2016 roku MZD dopiero pismem z dnia 17 października 2016 roku zajął stanowisko, że wniosek skarżącego o zaliczkową wypłatę odszkodowania jest nieskuteczny. Za uzasadnione w związku z tym należy zdaniem skarżącego uznać naruszenie przez pracownika Gminy - Miejskiego Zarządu Dróg art. 38 kpa co do przewlekłości prowadzonego postępowania i niezałatwienia sprawy w terminie, co winno również skutkować wymierzeniem Gminie - Miejskiemu Zarządowi Dróg grzywny. W tym stanie rzeczy w przekonaniu skarżącego skarga jest także uzasadniona co do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, co dodatkowo potwierdza wykładnia prawa dokonywana przez sądy administracyjne. Skarżący odwołał się w tym zakresie do wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 321/12, uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008, sygn. akt I OPS 6/08, jak też wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 1031/12.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podniósł, że Wojewoda decyzją z dnia [...]r., orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła drogowego u zbiegu ulic: Żelazna - 1go Maja - Zagnańska wraz z przebudową ronda im. Gustawa Herlinga Grudzińskiego w ciągu istniejącej drogi wojewódzkiej Nr 762 na terenie miasta Kielce, obejmując m.in. nieruchomość położoną w obrębie 0010, oznaczoną jako działka nr [...]o pow. 0,1119 ha. Powyższa decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.). Minister Infrastruktury decyzją z dnia 30 marca 2011 r. znak: BP-6ko-772-26- 929/10/11, uchylił w części ww. decyzję Wojewody i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Zatem decyzja Ministra Infrastruktury jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Wojewoda decyzją z dnia [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Minister Infrastruktury i Rozwoju w dniu [...] uchylił w/w decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wniosek o wypłatę zaliczki M.M. złożył w dniu 1 sierpnia 2014r., a zatem w czasie, kiedy to decyzja orzekająca o ustaleniu odszkodowania była już uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. Sąd ten oddalił skargę. W dniu 9 stycznia 2017 r. Wojewoda wydał decyzję orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie 0010, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1119 ha, od której skarżący złożył odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa. W dniu 7 kwietnia 2017 r. skarżący złożył w MZD pismo - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 37 KPA.
Zdaniem organu odrzuceniu winna podlegać skarga dotycząca odmowy wypłaty zaliczki (sprawa rozpoznawana odrębnie), za nietrafny uznał natomiast organ zarzut naruszenia art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.). Przepis ten wszedł w życie z dniem 25 lutego 2013 r.,
i ma zastosowanie do postępowań, w których decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, o ile do dnia wejścia jej w życie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stała się ostateczna. W związku z powyższym, dyspozycja przepisu zawartego w art. 12 ust. 5a nie może dotyczyć postępowań o ustalenie odszkodowań za nieruchomości objęte wyżej wymienioną decyzją Wojewody z dnia [...]r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż stała się ona ostateczna w dniu 30 marca 2011 r., a więc przed 25 lutego 2013 r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, co powoduje nieskuteczność prawną przedmiotowego wniosku o zaliczkową wypłatę odszkodowania. Należy również zaznaczyć, iż w przypadku ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej osoba uprawniona posiada prawo w postaci roszczenia do pełnego odszkodowania, a nie zaliczki. Z tych też powodów skarga zdaniem organu winna zostać oddalona.
Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy niniejszej, a także w aktach spraw o sygn. II SA/Ke 78/17 i II SA/Ke 352/17 (w ostatnim przypadku wraz z aktami administracyjnymi) po złożeniu przez skarżącego wspomnianego w skardze wezwania do zapłaty zaliczki z dnia 1 sierpnia 2014 roku Miejski Zarząd Dróg udzielił mu pisemnej odpowiedzi informując, że do czasu uzyskania ostatecznej decyzji orzekającej o przyznaniu odszkodowania brak jest możliwości jego wypłaty. Pismem z dnia 10 października 2016r. skarżący złożył do Samorządowego zażalenie na podstawie art. 37 § 1 kpa na przewlekłość postępowania i niezałatwienie przez Gminę – MZD w terminie sprawy wypłaty zaliczki w wysokości 70% ustalonego odszkodowania za wspomnianą wyżej nieruchomość. Przekazując zażalenie do organu odwoławczego MZD podniósł, że do czasu wydania ostatecznej decyzji odszkodowawczej organ ten nie ma podstaw do wypłaty jakichkolwiek należności. Ponadto organ wskazał, że przepis art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), wszedł w życie z dniem 25 lutego 2013 r., i ma zastosowanie do postępowań, w których decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, o ile do dnia wejścia jej w życie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stała się ostateczna. W związku z powyższym, dyspozycja przepisu zawartego w art. 12 ust. 5a nie może dotyczyć postępowań o ustalenie odszkodowań za nieruchomości objęte wyżej wymienioną decyzją Wojewody z dnia [...]r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż stała się ona ostateczna w dniu 30 marca 2011r., a więc przed 25 lutego 2013 r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, co powoduje nieskuteczność prawną przedmiotowego wniosku o zaliczkową wypłatę odszkodowania.
SKO na skutek rozpoznania powyższego zażalenia w postanowieniu z dnia [...] stwierdziło brak podstaw prawnych do wyznaczenia Prezydentowi Miasta reprezentowanemu przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg dodatkowego terminu załatwienia sprawy.
Pismem z dnia 3 lutego 2017r. M.M. ponownie wezwał Gminę– Miejski Zarząd Dróg do zapłaty przedmiotowej zaliczki na podstawie art. 12 ust. 5a powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. W pisemnej odpowiedzi z dnia 21 lutego 2017r. MZD stwierdził, że wniosek o wypłatę zaliczki nie może zostać rozpatrzony z uwagi na toczące się przed WSA w Kielcach postępowanie w zakresie skargi na odmowę wypłaty zaliczki.
W piśmie z dnia 7 kwietnia 2017r. skarżący wezwał Gminę – Miejski Zarząd Dróg do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 37 kpa w przedmiocie przewlekłości postępowania i niezałatwienie przez Gminę– MZD w terminie sprawy wypłaty zaliczki w wysokości 70% ustalonego odszkodowania za odebraną, wspomnianą wyżej nieruchomość. Organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 4 maja 2017r., powołując się na fakt, iż przepis art. 12 ust. 5a powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. nie ma w tym przypadku zastosowania ponieważ decyzja Wojewody z dnia [...]r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu 30 marca 2011 r., a więc przed 25 lutego 2013 r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W niniejszym przypadku skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny albowiem jej przedmiot mieści się w dyspozycji ostatnio przytoczonego punktu 9 art. 3 ust. 1 p.p.s.a. Prawo domagania się wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania, mimo jego cywilnoprawnego charakteru, jest bowiem czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy ono uprawnienia wynikającego z przepisu prawa publicznego (art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1496, dalej jako specustawa lub specustawa drogowa). Dokonanie wypłaty zaliczki, w myśl art. 12 ust. 5a specustawy, to taka czynność materialno-techniczna, która wywołuje określone skutki prawne, mimo braku charakteru władczego rozstrzygnięcia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 9 dotyczy zaś bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie m.in. tego rodzaju czynności.
Jeśli chodzi o tryb wnoszenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w sprawie niniejszej zastosowanie znajdują przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 i 2 tej ustawy do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a.,
w brzmieniu dotychczasowym, zaś przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia w życie.
Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 7 czerwca 2016r., sygn. II OSK 2367/15, Lex nr 2106651) wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi nie ma zastosowania do skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Skarga taka może być wniesiona do sądu w każdym czasie po uprzednim złożeniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszym przypadku skarżący złożył stosowne zażalenie w trybie art. 37 kpa, rozpoznane przez SKO postanowieniem z dnia [...]. Następnie złożył zresztą także wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie ulega wątpliwości, że był uprawniony do wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.
Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Z kolei postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013r., sygn. II OSK 549/13, Lex nr 1369030).
Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa).
Co istotne, aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw stwierdzić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2014r., sygn. II SAB/Ol 35/14, Lex nr 1465633).
W niniejszym przypadku skarga dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania z tytułu przejęcia w trybie specustawy drogowej nieruchomości należącej do skarżącego. Skarżący swoje roszczenie do wypłaty takiej zaliczki wywodzi z treści przepisu art. 12 ust. 5a specustawy, zgodnie z którym na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 4 stycznia 2013r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 118), która weszła w życie w dniu 25 lutego 2013r. Zgodnie z art. 2 tej ustawy do postępowań, w których decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, o ile do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stała się ostateczna, stosuje się przepisy art. 12 ust. 4g, 5a i 5b ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Skarżący nie uzasadnił tego w jaki sposób przepis ten miałby naruszać przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powołany przepis art. 2 ustawy zmieniającej ma charakter przepisu przejściowego, przewidującego określone rozwiązanie w związku z wprowadzeniem dodatkowych uregulowań na określonym etapie obowiązywania specustawy drogowej, a odnosi się do toczących się już postępowań uregulowanych ustawą. Trzeba podkreślić, że zgodnie
z przewidzianą w art. 6 kpa zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
W niniejszym przypadku, jak słusznie zauważył organ, a co przyznał sam skarżący w treści skargi, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydana przez Wojewodę w dniu [...], stała się ostateczna z dniem 30 marca 2011r., a więc przed wejściem w życie w/w ustawy zmieniającej z dnia 4 stycznia 2013r. Jednocześnie decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Tym samym przepis art. 12 ust. 5a specustawy drogowej nie może mieć zastosowania (por. też uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 lipca 2017r., sygn. I OSK 2768/15, Lex nr 2336835). Na organie nie spoczywał zatem obowiązek wypłaty zaliczki zgodnie z żądaniem skarżącego, a trzeba zauważyć, że – jak już wspomniano – wypłata zaliczki na podstawie w/w przepisu stanowi czynność materialno-techniczną. Organ nie miał zatem podstaw do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Należy zaś odnotować, że organ każdorazowo, dotrzymując zresztą terminów określonych w art. 35 kpa, reagował na pisma skarżącego, w tym również na wspomniane w skardze wezwanie do wypłaty zaliczki datowane na dzień 1 sierpnia 2014r., udzielając pisemnej odpowiedzi, z której wynikało, że do czasu uzyskania ostatecznej decyzji orzekającej o przyznaniu odszkodowania brak jest możliwości jego wypłaty.
Nade wszystko jednak należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Nie można uznać, że organ dopuścił się bezczynności, a w konsekwencji także przewlekłości
w prowadzeniu postępowania, w sytuacji, gdy – jak stwierdzono – obowiązek taki,
tj. dotyczący wypłaty przedmiotowej zaliczki, na organie nie spoczywał.
W tej sytuacji, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.