II SAB/Ke 37/23

II SAB/Ke 37/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149, art. 286 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Sygn. [...] II SAB/Ke 37/23 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. Z. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia wniosku W. Z. z 13 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody na rzecz W. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
W. Z. w dniu 13 lutego 2023 r., poprzez wypełnienie formularza na stronie internetowej Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach, zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci uwierzytelnionych kopii dokumentów:
1. regulaminu działania komisji, o którym mowa w art. 22 ust. 4 ustawy z 23 października 2018 r. o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg (Dz.U.2023.747 t.j.), dalej ustawa o RFRD, przeprowadzającej w imieniu Wojewody Świętokrzyskiego ostatni nabór wniosków na dofinansowanie zadań powiatowych oraz zadań gminnych;
2. protokołu lub protokołów z posiedzenia Komisji, o której mowa powyżej, przeprowadzającej nabór wniosków na dofinansowanie zadań powiatowych i gminnych wraz z kartami ocen poszczególnych wniosków składanych przez gminy powiatu kieleckiego oraz starostę kieleckiego, za okres 29 lipca 2022 r. do 6 lutego 2023 r.
Jako sposób udostępnienia informacji wskazał "skany do dokumentów na podany adres e-mail".
W odpowiedzi na ten wniosek Wojewoda Świętokrzyski w piśmie z 20 lutego 2023 r. przekazał W. Z. skany:
1. Regulaminu pracy komisji do spraw realizacji Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg powołanej przez Wojewodę Świętokrzyskiego zarządzeniem nr 86/22 z 29 lipca 2022 r.;
2. protokołu z posiedzeń Komisji do spraw realizacji Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg.
Poinformował też, że zasady, tryb, terminy i warunki przeprowadzania naboru wniosków o dofinansowanie ze środków Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg zostały określone w ustawie o RFRD. Zgodnie z art. 26 ust. 3 tej ustawy kwota i poziom dofinansowania wynikają z zatwierdzonej przez Prezesa Rady Ministrów ostatecznej listy zadań powiatowych i gminnych przeznaczonych do dofinansowania w województwie. O umieszczeniu danego zadania na liście, zgodnie z art. 24 ust. 9 ustawy o RFRD wnioskodawca jest informowany pisemnie. Lista zawiera zadania z ich nazwami, rodzajem, długością odcinka objętego wnioskiem o dofinansowanie, okresem realizacji, całkowitą wartością projektu, kwotą dofinansowania oraz kwotą środków własnych. Przedmiotowa lista została opublikowana na stronie internetowej Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego. Jednocześnie organ poinformował, że nie jest możliwe przekazanie kopii kart oceny merytorycznej wniosków, gdyż mają one status dokumentu wewnętrznego, który w odróżnieniu od ostatecznej listy zadań powiatowych i gminnych przeznaczonych do dofinansowania w województwie, nie podlega publikacji i nie stanowi informacji publicznej. Karty oceny wypełniane przez komisję oceniającą wnioski są produktami pośrednimi, co oznacza, że nie stanowią ostatecznego produktu (dokumentu), nie mają mocy wiążącej, analogicznie jak projekt decyzji administracyjnej. Na podstawie oceny komisja ustala listę zadań rekomendowanych do dofinansowania – dokument nadal niemający charakteru informacji publicznej. Bowiem zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy o RFRD to Prezes Rady Ministrów zatwierdza ostateczną listę zadań przeznaczonych do dofinansowania, która w ten sposób uzyskuje status informacji publicznej.
W związku z treścią powyższego pisma, W. Z. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach ze skargą na bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego w zakresie rozpatrzenia wniosku z lutego 2023 r. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022.902 ze zm.), powoływanej dalej jako u.d.i.p. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody Świętokrzyskiego do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z lutego 2023 r., w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi W. Z. wyjaśnił, że na skutek swojego wniosku z lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w dniu 23 lutego 2023 r. otrzymał kopie wnioskowanych dokumentów, poza kartami oceny merytorycznej poszczególnych wniosków składanych przez gminy powiatu kieleckiego oraz starostę kieleckiego. Ze stanowiskiem organu uzasadniającym odmowę udostępnienia tych kart jednak się nie zgadza, ponieważ karty te stanowiły podstawę podjęcia przez organ władzy decyzji w sprawie publicznej, będącej wyrazem działalności tego organu w ramach jego kompetencji. Rekomendowanie Premierowi dróg powiatowych i gminnych do finansowania powinno odbywać się w sposób transparentny. Odmowa udostępnienia tych kart jest w ocenie skarżącego próbą ukrycia ewentualnych poza formalnych rekomendacji niektórych dróg powiatowych i gminnych.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że jeśli procedury dotyczą sprawy publicznej i są związane z taką działalnością, to dostęp do należących do niej czy wytworzonych na jej potrzeby dokumentów, mógłby być ograniczony w trybie u.d.i.p. jedynie w sytuacji, gdyby dokumenty te dotyczyłyby sfery prywatnej, która nie jest związana z działalnością publiczną. Dostęp do informacji publicznej jest prawem podmiotowym wynikającym z Konstytucji RP, obejmującym każdą informację o sprawach publicznych, a wyjątki od ogólnej zasady dostępu do informacji publicznych powinny być interpretowane w sposób możliwie wąski. Dokumenty wewnętrzne podlegają udostępnieniu, jeżeli zawarte w nich informacje zostały użyte do realizacji zadań publicznych
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie przedstawiając przebieg postępowania zbieżny z podanym przez skarżącego oraz powtarzając argumentację zaprezentowaną w piśmie z 20 lutego 2023 r.
W nawiązaniu do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że istotne znaczenie ma w sprawie tryb i kolejność działań podejmowanych przez komisję oceniającą i przez sam organ. Procedura ich działania, a także działania Prezesa Rady Ministrów przesądza jednoznacznie, że dokumentem rozstrzygającym w kwestii dofinansowania zadań jest zatwierdzona przez Prezesa Rady Ministrów lista zadań upubliczniana przez kancelarię Premiera, przez Ministra Infrastruktury i przez każdego z wojewodów. Z procedury tej wynika, że to Prezes Rady Ministrów jest podmiotem przesądzającym i decydującym, które z zadań i w jakiej wysokości zostanie dofinansowane. Żądane w sprawie karty ocen są ewidentnie dokumentem wewnętrznym, sporządzanym wprawdzie na potrzeby ukształtowania listy zadań rekomendowanych, ale nie są dokumentem przesądzającym lub decydującym o dofinansowaniu. Lista zadań przekazywana przez wojewodę do zatwierdzenia, stanowi produkt pośredni, istniejący jedynie w tzw. obiegu wewnętrznym, przez co nie może stanowić przedmiotu informacji publicznej.
Wojewoda na potwierdzenie swoich wywodów przytoczył fragmenty rozstrzygnięć i uzasadnień: Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 13 listopada 2013 r., P 25/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego i WSA w Warszawie. Odnosząc się do zarzutu braku transparentności działań administracji publicznej Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że wnioski oceniana są merytorycznie przez komisję niezależną od wojewody, czy Prezesa Rady Ministrów. W sytuacji, gdy podmiot składający wniosek o dofinansowanie jest zainteresowany wglądem do karty oceny jego wniosku, taka karta jest mu do wglądu udostępniana. W ten sposób każdy z wnioskodawców może zweryfikować, w jakim stopniu złożony przez niego wniosek o dofinansowanie, wpisuje się w ustawowe kryteria oceny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j. ze zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Należy również wyjaśnić, że w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie stosuje się przepisów k.p.a. (z wyjątkiem o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., pozostającym poza granicami rozpoznawanej sprawy), w związku z czym nie ma w takim postępowaniu obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. wniesienia ponaglenia do właściwego organu przed wniesieniem skargi na bezczynność (art. 37 k.p.a.). Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 1917/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4287/18).
Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy. W oparciu o wskazany przepis, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podzielić wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 361/19), że określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Trafnie się również podnosi w orzecznictwie, że za informację publiczną należy uznać każdą informację związaną z działalnością organów władzy publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 78/19).
Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych z bezczynnością w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie, o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), względnie że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, w związku z czym jej uzyskanie uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zatem pozytywne załatwienie wniosku, tj. udostępnienie żądanej informacji nie wymaga formy decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) i uwalnia organ od ewentualnego zarzutu bezczynności. Konstatacja taka dotyczy jednak tylko sytuacji kiedy odpowiedź jest pełna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie nie jest kwestionowane to, że udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 609/21).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego w zakresie udostępnienia tylko jednej spośród informacji objętych wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 13 lutego 2023 r., tj. kart oceny poszczególnych wniosków o dofinansowanie zadań powiatowych i zadań gminnych realizowanych w 2023 r. w ramach Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg, składanych przez gminy powiatu kieleckiego oraz Starostę Kieleckiego za okres od 29 lipca 2022 r. do 6 lutego 2023 r. Uwierzytelnione kopie pozostałych objętych tym wnioskiem dokumentów skarżący bowiem otrzymał 23 lutego 2023 r., co przyznał w uzasadnieniu skargi, przez co tamte informacje nie były objęte ani skargą, ani zakresem sprawy rozpoznawanej przez WSA w Kielcach (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem sporu w sprawie było to, czy objęta wnioskiem W. Z. z 13 lutego 2023 r. informacja ma charakter informacji publicznej, czy też jest informacją wewnętrzną, która udostępnieniu, w ocenie Wojewody, nie podlega. Nie było natomiast sporne, że Wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) oraz, że w ustawie o RFRD nie ma szczególnej regulacji dotyczącej udostępniania informacji publicznych powstających w toku procedury poprzedzającej udzielenie dofinansowania i finansowania ze środków Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg, która na zasadzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. mogłaby wyłączać stosowanie w niniejszej sprawie tej ostatniej ustawy. Należy dodać, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu rodzaju i charakteru informacji będącej przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie może być wątpliwości, że to wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji mimo tego, że bezpośrednim wytwórcą wnioskowanej do udostępnienia informacji jest komisja, o jakiej mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o RFRD. Wynika to w ocenie Sądu z tego, że nabór i ocenę wniosków o dofinansowanie zadań powiatowych oraz zadań gminnych ze środków Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg przeprowadza wojewoda przy pomocy wspomnianej komisji, której ustala regulamin działania i której członków sam powołuje (art. 22 ust. 1, 2 i 4 ustawy o RFRD), a obsługę administracyjną komisji wykonuje urząd obsługujący wojewodę, który powołał daną komisję (art. 22 ust. 5 ustawy o RFRD). Nie może być więc wątpliwości co do tego, że Wojewoda Świętokrzyski, który nadzoruje w zakresie wyżej opisanym powołaną przez siebie komisję do spraw oceny wniosków o dofinansowanie zadań powiatowych oraz zadań gminnych realizowanych w ramach Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg, dysponuje również kartami oceny poszczególnych wniosków składanych przez gminy powiatu kieleckiego oraz starostę kieleckiego za okres od 29 lipca 2022 r. do 6 lutego 2023 r., które to karty były przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie. Ta okoliczność nie była przy tym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.
Wyjaśnienie charakteru wnioskowanej do udostępnienia informacji zawartych we wspomnianych kartach, wymaga analizy procedury naboru i oceny takich wniosków, uregulowanej w art. 21 - 26 ustawy o RFRD. Zgodnie z tymi przepisami nabór wniosków na dofinansowanie zadań powiatowych oraz zadań gminnych ogłasza i przeprowadza wojewoda dla jednostek samorządu terytorialnego znajdujących się na terenie danego województwa, Wojewoda przeprowadza nabór przy pomocy komisji, która dokonuje oceny wniosków o dofinansowanie zadań powiatowych oraz zadań gminnych. Wniosek o dofinansowanie zadania powiatowego albo zadania gminnego składa właściwy zarządca drogi powiatowej albo drogi gminnej. Komisja powołana przez wojewodę dokonuje oceny wniosków o dofinansowanie drogowych zadań gminnych oraz powiatowych, kierując się celami udzielenia takiego dofinansowania, a następnie - jak stanowi art. 24 ust. 5 ustawy - przeprowadzona ocena wniosków stanowi podstawę do ustalenia przez komisję oceniającą listy zadań powiatowych oraz zadań gminnych rekomendowanych do dofinansowania ze środków Funduszu Dróg Samorządowych. Zadanie to komisja oceniająca wykonuje samodzielnie, tj. bez udziału wojewody, który ją powołał. Ustawodawca dopuścił możliwość dokonania weryfikacji listy drogowych zadań gminnych i powiatowych, którą ustaliła właściwa komisja oceniająca, nadając w tym zakresie bardzo szerokie uprawnienia Prezesowi Rady Ministrów. Art. 26 ust. 1 ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych stanowi bowiem, że po otrzymaniu od ministra właściwego do spraw transportu list, o których mowa w art. 24 ust. 5, Prezes Rady Ministrów może: 1) dokonać zmian na listach, o których mowa w art. 24 ust. 5,
2) wskazać do dofinansowania dodatkowe zadania powiatowe lub zadania gminne.
Z kolei przepis art. 26 ust. 3 cyt. ustawy przewiduje, że Prezes Rady Ministrów zatwierdza ostateczną: 1) listę zadań powiatowych oraz zadań gminnych przeznaczonych do dofinansowania w danym województwie w podziale na listę podstawową i listę rezerwową, z uwzględnieniem zmian dokonanych zgodnie z ust. 1;
2) wysokość dofinansowania zadań powiatowych oraz zadań gminnych w danym województwie.
Analizując przedstawione regulacje należy zauważyć, że objęte wnioskiem z 13 lutego 2023 r. i skargą karty oceny merytorycznej wniosków o dofinansowanie w ramach Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg, nie mają charakteru sformalizowanego dokumentu mającego podstawę ustawową. Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że w celu realizacji wynikającego z art. 22 ust. 1 ustawy o RFRD ustawowego obowiązku oceny wniosków o dofinansowanie zadań powiatowych oraz zadań gminnych przez komisję powołaną przez Wojewodę Świętokrzyskiego, został opracowany wzór karty oceny merytorycznej – nabór A-2023. Wzór ten określa pięć różnych kryteriów oceny wniosków, w ramach których podanych jest po kilka lub kilkanaście szczegółowych cech wnioskowanej do dofinansowania inwestycji drogowej podlegających punktowej ocenie według określonej skali.
Mimo tego, że wspomniana karta nie ma ustawowego umocowania, nie może być wątpliwości, że stanowi ona przyjęty przez przeprowadzającego nabór wniosków do dofinansowania Wojewodę Świętokrzyskiego i obowiązujący przy tym naborze sposób realizacji ustawowego obowiązku oceny wniosków o dofinansowanie. Dlatego karty te należy uznać za tę właśnie ocenę, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o RFRD. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy taka ocena ma istotnie charakter dokumentu wewnętrznego, jak twierdzi organ, należy wskazać na cechy takiego dokumentu, w szczególności odróżniające go od cech dokumentu stanowiącego nośnik informacji publicznej.
Pojęcie dokumentu wewnętrznego nie jest pojęciem normatywnym, ale jego definicja została wypracowana a contrario do definicji dokumentu urzędowego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie praw administracyjnego przyjęto tym samym, że dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument roboczy potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego oficjalności (wyrok NSA z 14 października 2022 r., III OSK 5258/21). W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że "dokument wewnętrzny" jest dokumentem, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z 13 października 2021 r., III OSK 3405/21). Dokument wewnętrzny charakteryzuje się zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny zostaje wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002, nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, nie wykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej. - zob. stanowisko NSA przedstawione w wyrokach: z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513 i z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17, LEX nr 2646231. Jednocześnie podkreśla się, że koncepcja "dokumentu wewnętrznego" nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki dostępu do informacji publicznej. Celem ustawy jest zapewnienie transparentności życia publicznego poprzez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty urzędowe, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122). Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (wyrok NSA z 13 października 2021 r., III OSK 3405/21, podobnie NSA w wyroku z 21 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1607/14, LEX nr 1783332). Należy pamiętać, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów (tak wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., III OSK 3292/21). Informacją publiczną nie jest więc informacja o charakterze wewnętrznym, porządkowym, czy też ewidencyjnym.
Wśród pojawiających się w orzecznictwie przykładów dokumentacji o charakterze wewnętrznym bądź też aktywności o charakterze technicznym, które nie są nośnikami informacji publicznej, wskazuje się na:
- korespondencję, w tym także mailową osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, która nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12);
- wewnętrzną korespondencję elektroniczną, która nie jest informacją publiczną, ponieważ jest dokumentem wewnętrznym, który służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma w niej natomiast ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12);
- wewnętrzną korespondencję urzędową o charakterze roboczym, odnoszącą się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczoną w aktach sprawy (wyrok NSA Z 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10);
- informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. Należy każdorazowo oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13);
- opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11);
- informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji [...] Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (OTK ZU z 2013 r., seria A, nr 8, poz. 122).
Odnosząc powyższe wywody do okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że przemawiają one za uznaniem przedmiotowych kart oceny merytorycznej wniosków o dofinansowanie ze środków Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg – za dokumenty będące nośnikiem informacji publicznej. Przekonuje o tym posiadanie przez ten dokument większości wskazywanych w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie prawa administracyjnego cech dokumentu będącego nośnikiem informacji publicznej, a zarazem brak większości cech dokumentu wewnętrznego.
Należy zwrócić uwagę, że objęte wnioskiem z 13 lutego 2023 r. karty merytorycznej oceny wniosków o dofinansowanie zadań powiatowych oraz zadań gminnych, są dokumentem przesądzającym o kierunku działania organu. Skoro bowiem zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o RFRD komisja ustala listę zadań powiatowych oraz zadań gminnych rekomendowanych do dofinansowania ze środków Funduszu na podstawie oceny, o której mowa w ust. 1 (t.j. oceny wniosków o dofinansowanie dokonywanej w formie karty oceny merytorycznej), to znaczy, że w istocie to właśnie ta ocena przesądza o tym, które z wnioskowanych do finansowania lub dofinansowania zadań powiatowych lub gminnych znajdą się na liście zadań rekomendowanych do finansowania lub dofinansowania, a które nie. Lista ta natomiast jest przedstawiana przez wojewodę ministrowi właściwemu do spraw transportu, który następnie po dokonaniu analizy prawidłowości sporządzonej listy i jej ewentualnym poprawieniu, przedstawia ją Prezesowi Rady Ministrów do zatwierdzenia (art. 24 ust. 5, art. 25 ust. 1, 2 i 4, art. 26 ust. 3 ustawy o RPRD). Choć więc sama ocena nie jest przedstawiana na zewnątrz, tj. poza struktury organu przeprowadzającego nabór wniosków, to skoro sporządzona na podstawie tej oceny lista zadań powiatowych oraz zadań gminnych rekomendowanych do dofinansowania ze środków Funduszu, która to lista nie może nie uwzględniać wyników oceny merytorycznej dokonywanej przy pomocy tych kart, już na zewnątrz jest przedstawiana, to nie powinno być wątpliwości, że w istocie informacje zawarte w kartach oceny merytorycznej nie mają charakteru tylko wewnętrznego, roboczego czy technicznego – ale przesądzający o wyrażanym na zewnątrz stanowisku wojewody.
Nie może też być wątpliwości co do tego, że takie karty oceny pozostają w dokumentacji gromadzonej przez wojewodę w związku z ogłoszonym i przeprowadzonym przez niego naborem wniosków na dofinansowanie, skoro organ nie twierdził w niniejszej sprawie, aby wnioskowanymi do udostępnienia kartami oceny nie dysponował, a odmowę ich udostępnienia opierał na ich wewnętrznym charakterze. Omawiana ocena nie ma też charakteru technicznego, co mogłoby świadczyć o jej wewnętrznym charakterze, tylko w pełni merytoryczny. Świadczy o tym treść, rodzaj i ilość kryteriów oraz cech opisujących i charakteryzujących wnioskowane do dofinansowania inwestycje drogowe podlegających punktowej ocenie według stosowanego w sprawie wzoru. Sama nazwa tego wzoru też wskazuje na jego merytoryczny, a nie techniczny charakter.
Podnoszona przez organ okoliczność, że przedmiotowe karty oceny merytorycznej, jak również ustalana na ich podstawie lista zadań rekomendowanych do dofinansowania ze środków Funduszu, nie przesądzają o kształcie ostatecznej listy zadań powiatowych oraz zadań gminnych przeznaczonych do dofinansowania w danym województwie w podziale na listę podstawową i listę rezerwową, skoro to Prezes Rady Ministrów decyduje o ostatecznym kształcie tej listy i może dokonać zmian na tych listach oraz wskazać do dofinansowania dodatkowe zadania powiatowe lub zadania gminne – nie może zmienić oceny Sądu. Wskazane kompetencje Premiera, a wcześniej ministra właściwego do spraw transportu (art. 25 ust. 2,3 i 4, art. 26 ust. 1 ustawy o RFRD) stanowią ustawowe kompetencje tych organów, które nie zmieniają tego, że wojewoda swojej rekomendacji zawartej w przedstawianej ministrowi liście, o której mowa w art. 24 ust. 5 ustawy o RFRD, zmienić już nie może. Skoro tak, to ustalenia tej listy nie można traktować jako dokumentu wewnętrznego, technicznego, czy nie mającego istotnego znaczenia dla wyniku czynności wojewody podejmowanych w toku tej części postępowania zmierzającego do ustalenia ostatecznej listy zadań, która należy do kompetencji wojewody. Nadto lista ta w praktyce przesądza o przeważającej liczbie zadań zakwalifikowanych ostatecznie do dofinansowania. Świadczy to więc o jej wadze i znaczeniu wykraczających poza charakter dokumentów wewnętrznych.
O charakterze wnioskowanej do udostępnienia informacji jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, przekonuje również jej znaczenie dla realizacji zasadniczego celu regulacji dotyczącej dostępu do informacji publicznej, kształtowanego m.in. treścią art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret drugi i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Z przepisów tych można wywieść, że celem tym jest między innymi zapewnienie możliwości kontroli działania organów administracji publicznej oraz wydatkowania środków publicznych, a także potrzeba zapewnienia transparentności życia publicznego oceniana zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. Dla zachowania wspomnianej kontroli i transparentności przy ocenie wniosków o dofinansowanie zadań powiatowych i zadań gminnych realizowanych w ramach Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg, konieczne w ocenie Sądu jest umożliwienie dostępu do informacji o tym, jak według każdego ze szczegółowych kryteriów i cech tych wniosków, każdy z nich był oceniany. Udostępnianie jedynie informacji o końcowym wyniku takiej oceny sprowadzającej się do zerojedynkowego stwierdzenia, że dany wniosek został lub nie został zakwalifikowany do dofinansowania – nie zapewnia wystarczającej społecznej kontroli sposobu oceny tych wniosków pod względem precyzyjnych, łatwo weryfikowalnych wymogów. O ile można by się zgodzić z argumentem, że taką szczegółową i wnikliwą kontrolę sposobu oceny każdego z wniosków o dofinansowanie danego zadania może przeprowadzać sam wnioskodawca, któremu, według twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, taka karta oceny merytorycznej jego wniosku jest udostępniana, gdy jest on zainteresowany wglądem do niej, to takiej możliwości nie mają pozostali wnioskodawcy względem innych wniosków niż ich własne, ani też inne podmioty, które mogłyby z informacji zawartych w tych kartach czerpać wiedzę na temat możliwości dofinansowywania planowanych przez siebie inwestycji drogowych. Przy ogólnym tylko określeniu w art. 24 ust. 1, 1a i 1b ustawy o RFRD kryteriów, jakie komisja do spraw oceny wniosków o dofinansowanie zadań powiatowych oraz zadań gminnych bierze pod uwagę przy dokonywaniu ich oceny, szczegółowy sposób punktacji tych wniosków, zwłaszcza ze względu na szereg dodatkowych kryteriów i cech planowanych inwestycji drogowych, ma istotny walor informacyjny. Udostępnianie takich informacji sprzyja poprawie jakości składanych wniosków, pozwala lepiej przygotować ewentualne kolejne wnioski, a przez to przyczynia się do realizacji celów wskazanych w art. 24 ust. 1 ustawy, tj. wyrównywania potencjału społeczno-gospodarczego, poprawy jakości życia mieszkańców i zapewnienia spójności terytorialnej na obszarze województwa.
Odnosząc się do argumentacji zamieszczonej w odpowiedzi na skargę trzeba jeszcze raz przypomnieć, że skoro wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, to pojęcie to powinno być wykładane wąsko. Przy istniejących więc w orzecznictwie różnicach poglądów na temat cech dokumentów wewnętrznych niepodlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z powodów powyżej szczegółowo przedstawionych Sąd uznał, że będących przedmiotem sprawy kart merytorycznej oceny wniosków o dofinansowanie zadań powiatowych i zadań gminnych realizowanych w 2023 r. w ramach Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg, składanych przez gminy powiatu kieleckiego oraz Starostę Kieleckiego, za okres od 29 lipca 2022 r. do 6 lutego 2023 r. - nie można traktować jako dokumentów wewnętrznych i w oparciu o to wyłączać spod działania przepisów u.d.i.p.
Skoro więc Wojewoda Świętokrzyski błędnie nie uznał informacji zawartych w tych kartach za zawierające informację publiczną i w konsekwencji nie rozpatrzył wniosku W. Z. z 13 lutego 2023 r. o udostępnienie tej informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., należało na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a. zobowiązać Wojewodę Świętokrzyskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku.
Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł określony w § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.2021.535 ze zm.).