II SAB/Ke 34/16

II SAB/Ke 34/16 - Postanowienie WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2016-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6552
659
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1153
art. 35 ust. 5, art. 5 ust. 1 pkt 2,
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 3 par. 1 pkt 1-3,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
par. 3 ust. 1 pkt 2, par. 4 ust. 1 pkt 2, par. 5,
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 2 pkt 9, art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B. J. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa C. w przedmiocie sporządzenia planu zalesienia p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 22 lutego 2016 r. B. J. wniósł skargę na bezczynność (nazwaną skargą na przewlekłość) Nadleśniczego Nadleśnictwa C. w sprawie sporządzania planu zalesienia zarzucając:
1. obrazę przepisów postępowania administracyjnego poprzez nie dochowanie zapisów art. 35 § 1 i § 3 kpa z uwagi na nie podjęcie w okresie od 18 lipca 2015 r. do 19 sierpnia 2015 r. jakichkolwiek działań w sprawie sporządzenia wnioskowanego planu zalesienia,
2. obrazę przepisów postępowania administracyjnego poprzez działanie wbrew art. 7 Konstytucji RP – brak jest podstawy prawnej do wstępnego klasyfikowania wnioskowanych spraw jako szczególnie skomplikowanych, a to ewentualny proces załatwiania sprawy i jej szczególnie skomplikowany charakter może wymagać przekroczenia miesięcznego terminu.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 15 lipca 2015 r. złożył w Nadleśnictwie C. zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz zgodnie z ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, kompletny wniosek o sporządzenie planu zalesienia dla działki nr 209 położonej w obrębie geodezyjnym K. N. w gminie S. w powiecie buskim. Skarżący podniósł, że zarówno w ww. rozporządzeniu, jak i w ustawie o lasach, nie określono terminu na sporządzenie planu zalesienia, wobec czego zastosowanie mają art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 64 § 2 kpa. Ze względu na brak wnioskowanego planu oraz brak informacji o przedłużeniu kodeksowego terminu 30 dni w dniu 31 sierpnia 2015 r., zwrócił się do Nadleśnictwa C. z prośbą o wykaz czynności wykonanych przez Nadleśnictwo w ramach wnioskowanego planu zalesienia od 15 lipca 2015 r. do 17 sierpnia 2015 r. Pismem z 18 września 2015 r. Nadleśnictwo C. wskazało 6 czynności kancelaryjnych i 3 merytoryczne. Dodatkowa prośba skarżącego z 11 października 2015 r. o przypisanie dat dla wykonanych 9 czynności została odrzucona z uwagą, że skarżący ma kopię dokumentacji akt sprawy i w tejże może wyszukać interesujące go informacje. Dnia 31 grudnia 2015 r. złożył skargę na sposób procedowania Nadleśnictwa C. w ramach obsługi złożonego wniosku. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. skargę odrzucił.
Skarżący zauważył, że brak jest przepisów pozwalających na wstępną kwalifikację spraw kierowanych do urzędów jako szczególnie skomplikowanych,
a w jego ocenie czynność ta wymaga poniżej 6 godzin pracy.
W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy Nadleśnictwa C. wniósł o jej oddalenie.
Organ wskazał, że nie dopuścił się prowadzenia postępowania w sposób przewlekły i pozostawał w zgodzie z przepisami kpa. Odnosząc się do art. 35 kpa podniósł, że jeżeli zachodzi którakolwiek z okoliczności determinująca termin załatwienia sprawy, obliguje ona organ do jego dotrzymania. Dopiero niezałatwienie sprawy w terminach z art. 35 kpa powoduje obowiązek zawiadomienia strony w trybie art. 36 kpa co oznacza, że jeżeli organ nie załatwi sprawy w terminie niezwłocznym, lub miesięcznym, z uwagi na to, że zakwalifikuje sprawę jako szczególnie skomplikowaną i możliwą do załatwienia w terminie dwumiesięcznym, to nie ma obowiązku zawiadamiania strony o tym, bo cały czas działa w ramach terminów podstawowych. Dopiero wykroczenie poza termin dwumiesięczny powoduje obowiązek informowania strony zgodnie z art. 36 kpa.
Organ wyjaśnił, że od momentu złożenia wniosku tj. 15 lipca 2015 r. wykonano następujące czynności:
- 15 lipca 2015 r. przyjęto oraz zarejestrowano wniosek,
- 16 i 17 lipca 2015 r. przekazano wniosek do dekretacji Nadleśniczemu, a wstępnie zadekretowano Zastępcy Nadleśniczego w celu dalszej dekretacji,
- 20 lipca 2015 r. przekazano zadekretowany wniosek do komórki merytorycznej, zarejestrowano zgodnie z jednolitym rzeczowym wykazem akt obowiązującym
w Lasach Państwowych i nadano mu znak sprawy; założono teczkę sprawy i wpisano sprawę do spisu spraw; ustalono kolejność załatwienia sprawy wg kolejności wpływu spraw jednorodnych o sporządzenie planu zalesienia; sprawdzono kompletność wniosku oraz czy spełnia on wymagania ustalone w przepisach prawa, jednocześnie ze względu na konieczność dokonania oględzin w terenie, zaklasyfikowano sprawę jako szczególnie skomplikowaną; przygotowano niezbędne materiały w celu wykonania oględzin w terenie (ustalono dojazd do działki, sporządzono wydruk ortofotomapy dla zalesianej działki); zaplanowano wyjazd terenowy na drugą połowę sierpnia zgodnie z kolejnością, w jakiej wpływały wnioski o sporządzenie planu zalesienia;
- 20 sierpnia 2015 r. przeprowadzono oględziny działki w terenie w obecności właściciela nieruchomości;
- 28 sierpnia 2015 r. powołano komisję w celu komisyjnego przeglądu powierzchni do zalesienia oraz zaproszono przedstawicieli RDLP Radom do udziału w pracach komisji;
- 31 sierpnia 2015 r. komisyjnie dokonano przeglądu działki przeznaczonej do zalesienia;
- 11 września 2015 r. odpowiedziano skarżącemu na złożony wniosek z 15 lipca 2015r.
Po przeprowadzeniu postępowania odmówiono sporządzenia planu zalesienia z uwagi na to, że podczas lustracji terenowej okazało się, że wg stanu faktycznego grunt w części jest łąką z samosiewkami (odrostami) drzew i krzewów oraz występują liczne rośliny wieloletnie naczyniowe, w związku z czym nie jest możliwe sporządzenie planu zalesienia gruntu.
Organ wyjaśnił, że rzeczywiście w strukturze organizacyjnej jednostek RDLP
w R., w której znajduje się Nadleśnictwo C., obowiązują wytyczne RDLP, jako jednostki nadrzędnej, w tym również funkcjonowały wytyczne dotyczące sporządzania planów zalesienia z 2 czerwca 2009 r., na które w skardze powołała się strona. Fakt istnienia tego pisma nie stanowił jednak podstawy działań Nadleśnictwa. Tok przyjętego postępowania, skutkujący potraktowaniem sprawy jako szczególnie skomplikowanej, wymuszony był przez inne czynniki takie jak:
1. W Nadleśnictwie zatrudniona jest tylko jedna osoba posiadająca uprawnienia do sporządzania planów zalesień i tylko ten pracownik mógł merytorycznie przeprowadzić postępowanie.
2. Beneficjenci PROW mogą składać wnioski i sporządzanie planów zalesień przez cały rok, jednak robią to w ostatnim możliwym terminie i są one rozpoznawane zgodnie z kolejnością wpływu.
3. Pracownik odpowiedzialny za plany zalesień posiada znacznie szerszy zakres czynności i musi równolegle je realizować, a w okresie przeprowadzenia przedmiotowego postępowania wystąpiły na terenie Nadleśnictwa C. zdarzenia spowodowane siłą wyższą, co do których należało niezwłocznie sporządzić dokumentację, w czym ww. pracownik brał udział.
4. Z uwagi na postawę skarżącego, który uporczywie nie zgadzał się z brakiem merytorycznej odmowy sporządzenia planu zalesienia, Nadleśniczy podjął decyzję o powołaniu komisji z udziałem przedstawicieli RDLP w R. celem przeprowadzenia lustracji terenowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zakres przedmiotowy skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Strona może także zaskarżyć bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).
Innymi słowy rzecz ujmując, kognicją sądów administracyjnych objęta jest taka bezczynność organu administracji publicznej, którego władcze działalnie wobec indywidualnego podmiotu przejawia się poprzez skonkretyzowanie jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź innego aktu lub czynności, przy czym ów akt lub czynność winny być podjęte bądź w ramach postępowania administracyjnego regulowanego przepisami kpa lub ordynacji podatkowej, bądź też w granicach innego postępowania.
Skarga w niniejszej sprawie dotyczy niesporządzenia planu zalesienia przez Nadleśniczego Nadleśnictwa C..
Wprawdzie w skardze wniesionej do Sądu mowa jest o przewlekłości postępowania Nadleśniczego, jednak ostatecznie, po wyjaśnieniach złożonych przez B. J. na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r., potraktowana została jako bezczynność. Niespornym przy tym jest okoliczność, że brak planu zalesienia spowodował, że skarżący nie wystąpił z wnioskiem o pomoc udzielaną
w drodze rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2015 r.
w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 655 z późn. zm.). Ponieważ z oczywistych powodów intencją skarżącego było uzyskanie planu zalesienia, a nie odmowa jego sporządzenia – do czego doszło w stanie faktycznym sprawy (pismo z 11 września 2015 r.) – Sąd przyjął, że faktycznie przedmiotem sprawy jest bezczynność organu, rozumiana jako brak sporządzenia planu, a nie przewlekle działanie.
Wyjaśnić jednocześnie należy, że zakwalifikowanie żądania skarżącego jako bezczynność, a nie przewlekłość, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu, gdyż zarówno w jednym jak i w drugim przypadku sprawa niniejsza – w ocenie składu orzekającego - nie należy do właściwości sądów administracyjnych (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Jak wynika z akt sprawy, złożony przez skarżącego wniosek z 15 lipca 2015 r. dotyczył sporządzenia planu zalesienia dla działki nr 209 obręb K. N. gmina Stopnica.
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 z późn. zm.), nadleśniczy, na wniosek właściciela gruntu przeznaczonego do zalesienia, sporządza plan zalesienia i potwierdza wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia w przypadku zalesienia objętego przepisami
o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub przepisami
o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, lub przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Stosownie zaś do przepisów powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2015 r., pomoc przewidzianą w tym rozporządzeniu przyznaje się rolnikowi, który m.in. zobowiązał się do wykonania zalesienia gruntu zgodnie z wymogami planu zalesienia, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 35 ust. 5 ustawy o lasach.
Oceniając dopuszczalność wniesienia skargi w niniejszej sprawie należało zatem ustalić, czy działanie Nadleśniczego polegające na sporządzeniu planu zalesienia stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bo nie ulega najmniejszej wątpliwości, że sporządzenie tego planu nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie pogląd prezentowany już w orzecznictwie, zgodnie z którym sporządzenie planu zalesienia jest czynnością o charakterze technicznym, wykonywaną na wniosek właściciela gruntu, a nadleśniczy realizując taką czynność nie działa jako organ administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1531/11; postanowienie WSA w Białymstoku z 22 lipca 2008r., sygn. akt II SAB/Bk 9/08). Za słusznością takiego stanowiska przemawiają następujące argumenty:
Legalną definicję organu administracji publicznej zawiera przepis art. 5 § 2 pkt 3 kpa, zgodnie z którym organem tym jest minister, centralny organ administracji rządowej, wojewoda, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z treścią tego ostatniego przepisu, jako organ administracji publicznej traktowany jest również podmiot powołany z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnych.
Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, w tym polegający na wydawaniu decyzji administracyjnych i dokonywaniu innych czynności, sprawuje starosta (np. art. 9 ust. 2 – w drodze decyzji określa zadania właścicieli tych lasów, art. 12 ust. 2 pkt 2 – wydaje decyzje o przyznaniu środków na pokrycie kosztów zagospodarowania i ochrony związanych z odnowieniem lub przebudową drzewostanu, art. 22 ust. 2 – zatwierdza uproszczony plan lasu, art. 24 in fine – nakazuje właścicielom lasów w drodze decyzji wykonanie określonych obowiązków).
Ustawa przewiduje jednak przypadki, w których prowadzenie w imieniu starosty spraw z zakresu nadzoru, w tym wydawanie decyzji administracyjnych
w pierwszej instancji, może być w drodze porozumienia powierzone nadleśniczemu Lasów Państwowych (art. 5 ust. 3 ustawy o lasach). Niewątpliwie przepis ten stanowi wyjątek od zasady, iż to starosta jest organem administracji publicznej sprawującym nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, a zatem jako wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, iż nadleśniczy działając na podstawie ustawy o lasach występuje w roli organu administracji publicznej tylko i wyłącznie w tych przypadkach, w których kompetencje do sprawowania nadzoru nad gospodarką leśną zostaną mu przekazane przez starostę w drodze porozumienia (art. 5 pkt 2 Kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy
o lasach). W sytuacjach zatem, w których nadleśniczy nie działa na podstawie porozumienia ze starostą – czynności przez niego dokonane, a mające oparcie
w przepisach ustawy o lasach - nie są czynnościami organu administracji publicznej.
Wywód powyższy znajduje potwierdzenie w treści pozostałych przepisów ustawy o lasach.
Zwrócić należy uwagę na art. 35 tej ustawy, zgodnie z którym
w zakresie kompetencji nadleśniczego jest prowadzenie samodzielnie gospodarki leśnej w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiedzialność za stan lasu, w szczególności reprezentowanie Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania oraz kierowanie i zarządzanie nadleśnictwem jako jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (ust. 1 pkt 1- 4). Wymienione w tym przepisie czynności z zakresu gospodarki leśnej o charakterze zewnętrznym (reprezentacja) i wewnętrznym (zarządzanie nadleśnictwem mające na celu usprawnienie jego organizacji i funkcjonowania) są czynnościami cywilnoprawnymi lub faktycznymi. Nadleśniczy nie dokonuje ich jako organ administracji publicznej, a jako podmiot faktycznie kierujący nadleśnictwem, bądź jako reprezentant Skarbu Państwa.
Faktyczny, pomocniczy i cywilnoprawny charakter mają również czynności nadleśniczego w stosunku do właścicieli lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa polegające na doradztwie w zakresie zalesiania i gospodarki leśnej, odpłatnego udostępniania sadzonek oraz specjalistycznego sprzętu leśnego (art. 35 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o lasach).
Również z pozostałych przepisów ustawy wynika, iż nadleśniczy sprawuje jedynie funkcję podmiotu opiniodawczego, a nie decyzyjnego (np. art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 2).
Ustawa o lasach nie przewiduje również, by sporządzenie przez nadleśniczego planu zalesienia na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy o lasach (na potrzeby postępowania uregulowanego przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z funduszy utworzonych przez Unię Europejską) było czynnością wykonywaną na mocy porozumienia ze starostą, a więc w roli organu administracji publicznej, bowiem przepis ten bezpośrednio daje nadleśniczemu kompetencje do sporządzenia planu zalesienia i potwierdzenia jego wykonania. W związku z tym należy uznać, iż sporządzenie planu jest czynnością, którą realizuje podmiot działający wprawdzie w sferze publicznoprawnej, jednak nie będący organem administracji publicznej, co jest jedną z przesłanek do przyjęcia, że sporządzenie planu zalesienia (bądź odmowa sporządzenia takiego planu) nie stanowi czynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a., czy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., podlegającej kontroli sądu administracyjnego.
Kolejny argument wypływa z analizy treści przepisów dwóch rozporządzeń wykonawczych: Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) oraz wspominanego już wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2015 r. Oba akty regulują zasady postępowania w sprawie przyznania pomocy na zalesianie z funduszy Unii Europejskiej. W szczególności wskazano w nich, iż warunkiem uzyskania w/w pomocy jest zobowiązanie się przez rolnika do zalesienia określonych gruntów zgodnie z planem zalesienia w rozumieniu przepisów o lasach (odpowiednio § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r. i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 8 maja 2015 r.) oraz określono obligatoryjne elementy planu zalesienia (§ 6 ust. 1 i załącznik nr 3 do rozporządzenia z 8 maja 2015 r.).
Zgodnie z § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r., plan zalesienia sporządza nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce położenia części lub wszystkich działek rolnych przewidzianych do zalesienia, na wniosek producenta rolnego, w terminie 60 dni od dnia jego złożenia. Plan zalesienia powinien być:
1) podpisany na każdej stronie przez nadleśniczego, o którym mowa w ust. 1;
2) przechowywany przez producenta rolnego, a jego kopia - przez nadleśniczego, który sporządził ten plan, przez 5 lat od dnia zakończenia jego realizacji.
Jak widać zatem, rozporządzenie przewiduje konkretnie dla tej czynności (sporządzenia planu zalesienia) określony termin sześćdziesięciodniowy, co
w powiązaniu z art. 4 ustawy o lasach wskazuje na to, że czynności nadleśniczego polegające na sporządzeniu planu zalesienia nie są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego regulowanego przepisami kpa, które do postępowań prowadzonych w oparciu o tę ustawę, stosuje się jedynie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Niewątpliwie zatem, właściwość sądu administracyjnego w niniejszej sprawie nie może wypływać z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.
Z analizy powołanych przepisów wynika także, iż plan zalesienia ma charakter czynności technicznej, na którą powołuje się rolnik składając zobowiązanie
o zalesieniu w postępowaniu o przyznanie pomocy na zalesianie (jest to zobowiązanie do wykonania zalesienia zgodnie z w/w planem sporządzonym przez nadleśniczego). Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia z 8 maja 2015 r., plan zalesienia zawiera informacje dokumentujące stan faktyczny na gruncie i ewentualnie ocenę co do możliwości jego zagospodarowania (położenie gruntów przeznaczonych do zalesienia, sposób ich użytkowania, skład gatunkowy upraw leśnych, liczbę sadzonek oraz wskazania uprawowe i pielęgnacyjne). Zadaniem planu zalesienia jest wyposażenie producenta rolnego w fachową informację – pochodzącą od wyspecjalizowanego podmiotu, jakim jest nadleśniczy – na temat wykonania zalesienia gruntów rolnych oraz zabiegów pielęgnacyjnych na założonej uprawie leśnej. Zawiera on wytyczne na czas rozpoczęcia pierwszych prac przygotowawczych wykonywanych przed założeniem uprawy do zakończenia 5 roku po założeniu uprawy, gdy kończy się wsparcie finansowe prac pielęgnacyjnych.
Powyższe wskazuje na to, że plan zalesienia ma charakter czynności technicznej o walorze doradczym i opiniującym i nie wywiera bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach rolnika ubiegającego się o pomoc na zalesianie (można dysponować planem zalesienia i nie otrzymać pomocy finansowej z uwagi na niespełnienie określonych w rozporządzeniach wykonawczych warunków). Z tych powodów, sporządzenia (niesporządzenia) planu zalesienia nie można – w ocenie Sądu - zaliczyć do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Sporządzenia planu nie dokonuje także organ administracji publicznej, co wykazano wyżej.
Podobnie dla odmowy sporządzenia planu (co w niniejszej sprawie nastąpiło pismem z 11 września 2015 r.) powołane wyżej przepisy ustawy o lasach
i rozporządzeń wykonawczych nie przewidują formy decyzji ani postanowienia.
Z przyczyn zaś już omówionych, także odmowa sporządzenia planu nie może być zaliczona do czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze, iż skarga na bezczynność wniesiona w sprawie niniejszej nie dotyczy władczej działalności organu administracji publicznej określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., a więc nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 tej ustawy, podlegała ona odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.