II SAB/Ke 29/20

II SAB/Ke 29/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2020-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Chobian /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Kuza
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 3193/21 - Wyrok NSA z 2022-11-30
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 4, art. 6 ust. 2 i 1, art. 16 ust. 1, art. 14 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański,, Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Marszałka Województwa Świętokrzyskiego do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z 28 lutego 2020 r. (data wpływu do organu 2 marca 2020 r.) o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Marszałka Województwa Świętokrzyskiego na rzecz [...] z siedzibą w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę z 23 marca 2020 r. na bezczynność Marszałka Województwa Świętokrzyskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucając skarżonemu organowi naruszenie art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zmianami), dalej zwaną w skrócie: "u.d.i.p.", poprzez błędne zastosowanie, Stowarzyszenie domagało się zobowiązania Marszałka Województwa Świętokrzyskiego do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 28 lutego 2020 r. (wysłanego 2 marca 2020 r.) w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt postępowania.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że 2 marca 2020 r. Stowarzyszenie skierowało do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego wniosek o
udostępnienie informacji publicznych w postaci skanów całych kart do głosowania (z obydwu stron, choćby na odwrocie nie było żadnej treści), oddanych przez radnych Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego podczas głosowania tajnego 20 grudnia 2019 r. nad projektem uchwały w sprawie wyboru Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego (numer przyjętej w konsekwencji uchwały XVI/215/19).
W odpowiedzi w piśmie z 6 marca 2020 r., Sekretarz Województwa Świętokrzyskiego, z upoważnienia Marszałka, wskazał, że brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podając między innymi, że karty z przeprowadzonego głosowania tajnego nie stanowią dokumentów urzędowych, do których dostęp zarówno w zakresie ich treści jak i postaci gwarantują przepisy tej ustawy.
Dalej wnoszący skargę podkreślił, że żądane informacje, mieszczą się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej. Stanowią one, zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP informacje o działalności organów władzy publicznej, przedstawiają przy tym szeroko pojęte dokumenty (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto, dotyczą spraw publicznych - działalności Sejmiku, a ściślej wyboru wicemarszałka województwa. Wreszcie ponieważ są to karty głosowania tajnego, to w wyniku udostępnienia tych informacji nie może dojść do naruszenia jakichkolwiek dóbr prawnie chronionych, zwłaszcza naruszenia prywatności osób fizycznych.
Kończąc wskazano, że udostępnienie żądanych informacji jest konieczne do sprawowania społecznej kontroli działalności władz. Kwestia ewentualnego znaczenia przez radnych kart do głosowania może stać się przedmiotem społecznej debaty w kontekście politycznej odpowiedzialności władz publicznych.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Świętokrzyskiego wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem karty do głosowania nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Karta do głosowania w głosowaniu tajnym nie jest bowiem podpisywana przez radnego oddającego na niej swój głos. Widnieje na niej co prawda podpis przewodniczącego komisji skrutacyjnej, dysponującego również statusem radnego województwa, niemniej jednak zawarte na karcie do głosowania oświadczenie woli nie jest jego oświadczeniem, ale radnego, który na niej oddał swój głos, a który - z uwagi na tajność głosowania - nie złożył na niej swojego podpisu. Tym samym widniejący na karcie do głosowania podpis przewodniczącego komisji skrutacyjnej nie stanowi potwierdzenia złożonego na karcie oświadczenia woli, lecz jedynie potwierdzenie, że oświadczenie to zostało złożone na karcie utworzonej przez komisję skrutacyjną. Karta do głosowania jako niepodpisana przez radnego składającego na niej swoje oświadczenie woli nie jest zatem dokumentem urzędowym (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 lutego 2013 r., II SAB/Lu 5/13).
Karta do głosowania w głosowaniu tajnym stanowi więc de facto dokument wewnętrzny, nie wyrażający jeszcze oficjalnego stanowiska organu władzy samorządowej - sejmiku województwa. Dokumentem oficjalnym wyrażającym to stanowisko jest bowiem uchwała w sprawie wyboru wicemarszałka oraz protokół z sesji podpisany przez przewodniczącego sejmiku a także protokół komisji skrutacyjnej. Wszystkie te dokumenty mogły zostać udostępnione skarżącemu. Natomiast karta do głosowania, jako podpisana jedynie przez przewodniczącego komisji skrutacyjnej nie jest dokumentem urzędowym a jedynie roboczym, na podstawie którego dopiero sporządzany jest dokument urzędowy. Ponadto dokument wewnętrzny to dokument zawierający informację o charakterze nieoficjalnym, tzw. roboczym, opracowany na potrzeby wytworzenia informacji publicznej.
Organ również zwrócił uwagę, że karty do głosowania w głosowaniu tajnym, są sporządzane przez komisję skrutacyjną, niebędącą organem województwa a jedynie doraźnym ciałem pomocniczym organu województwa - sejmiku województwa.
Reasumując skoro karty do głosowania w głosowaniu tajnym jako dokumenty wewnętrzne nie stanowią informacji publicznej, to nie należy do nich stosować przepisów u.d.i.p. Jeżeli zaś żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ także zaznaczył, że nawet gdyby były one informacją publiczną, ich udostępnienie stanowiłoby zagrożenie dla szeroko pojętego porządku publicznego z uwagi na fakt, że uniemożliwiłoby to organom nadzoru prawidłowe wykonywanie ich kompetencji. Otwarcie zabezpieczonej koperty z kartami do głosowania mogłoby bowiem udaremnić kontrolę administracyjną i sądową podjętej w takim głosowaniu uchwały. Niezależnie bowiem od procedury wyborczej, w jakiej odbywa się głosowanie, karty do głosowania w głosowaniu tajnym należą do kategorii tzw. dokumentów szczególnego przeznaczenia. Zarówno przed głosowaniem jak i po głosowaniu dostęp do nich ma jedynie ściśle ograniczony krąg osób. W wyborach niepowszechnych zazwyczaj jest to komisja doraźna, powoływana na chwilę przed głosowaniem i rozwiązywana zaraz po ustaleniu wyników głosowania.
Dalej organ podniósł, że w odniesieniu do wyłaniania członków zarządu województwa świętokrzyskiego procedurę wyborczą określają postanowienia zawarte w § 104 d - § 104 f Statutu Województwa Świętokrzyskiego. Statut ten nie rozstrzyga jednak co dzieje z kartami do głosowania, po tym jak komisja skrutacyjna ustala wyniki głosowania. Z utartej dotąd praktyki Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego wynika, że tego rodzaju karty są zabezpieczane przez komisję skrutacyjną w zamkniętej kopercie, którą potem członkowie tej komisji opieczętowują i podpisują. Po zabezpieczeniu koperty z kartami do głosowania, komisja skrutacyjna ulega rozwiązaniu, w związku z czym brak jest organu, który mógłby odbezpieczyć zabezpieczoną kopertę i umożliwić wgląd w jej zawartość.
Zdaniem organu z uwagi na brak w Statucie Województwa Świętokrzyskiego uregulowań dotyczących dalszego postępowania z kartami do głosowania, warto zorientować się w regulacjach odnoszących się do wyborów przeprowadzanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. Z regulowań tego Kodeksu wynika, że komisja do spraw ustalenia wyników głosowania w obwodzie składa do opakowań zbiorczych osobno: ważne, nieważne i niewykorzystane karty do głosowania. Po dokładnym zamknięciu opakowanie zbiorcze zapieczętowuje się, przy użyciu pieczęci komisji, w sposób uniemożliwiający jego otwarcie bez naruszenia odcisku pieczęci. Następnie przewodniczący obwodowej komisji wyborczej ds. ustalenia wyników głosowania w obwodzie niezwłocznie, w sposób ustalony przez Państwową Komisję Wyborczą, przekazuje w depozyt odpowiednio urzędnikowi wyborczemu, konsulowi albo kapitanowi statku dokumenty z głosowania, opakowania zbiorcze zawierające karty do głosowania. Należyte przechowanie opakowań zbiorczych zawierających karty do głosowania, gwarantujące właściwe ich zabezpieczenie, zapewnia odpowiednio urzędnik wyborczy, konsul, kapitan statku w sposób ustalony przez Państwową Komisję Wyborczą. Tak zabezpieczone karty do głosowania są udostępniane jedynie właściwemu sądowi w związku z postępowaniami w sprawach protestów wyborczych oraz na żądanie sądów, prokuratury lub Policji, prowadzących postępowanie karne. Otwarcie opakowania zbiorczego i wyjęcie z niego kart do głosowania może nastąpić jedynie w przypadku, gdy jest to konieczne w związku ze stosowaniem kodeksu wyborczego lub innej ustawy, a o otwarciu postanowił właściwy organ wyborczy, sąd lub prokurator. Przedstawiony opis postępowania z kartami do głosowania po zakończonym procesie wyborczym w wyborach powszechnych wskazuje jednoznacznie na fakt, że tego rodzaju dokumenty są dokumentami szczególnego przeznaczenia i dlatego podlegają szczególnej ochronie prawnej. Ratio legis takiego uregulowania sprowadza się do konieczności zagwarantowania nienaruszalności kart do głosowania jako dowodu potwierdzającego prawidłowość ustalonych wyników wyborów. Tak daleko idąca ochrona tego rodzaju dowodów wynika z konstytucyjnej idei demokratycznego państwa prawa, w którym demokratyczne wybory przeprowadzane są w sposób transparentny, zaś ich ustalone wyniki mogą zostać poddane weryfikacji sądowej.
Organ podkreślił, że uchwała w sprawie wyboru bądź odwołania członka zarządu województwa również podlega procedurze nadzorczej ze strony wojewody a także może zostać zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego - istnieje zatem w tym zakresie procedura kontroli prawidłowości przeprowadzonego głosowania. Z ogólnych zasad ustrojowych wynika więc, że otwarcie zabezpieczonej i opieczętowanej koperty z kartami do głosowania mogłoby udaremnić tym organom przeprowadzenie skutecznej kontroli zaskarżonej uchwały, co w konsekwencji zrodziłoby szereg niedających się wyjaśnić wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego głosowania i tym samym legitymacji wybranego członka zarządu województwa do sprawowania swojej funkcji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było żądanie udostępnienia w formie skanów kart do głosowania na Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego, które to głosowanie odbyło się 20 grudnia 2019 r. Ponieważ skarżący poprzez żądanie przesłania mu skanów kart do głosowania faktycznie domaga się wglądu do tych dokumentów, kwestią sporną jest to, czy karty te stanowią dokument urzędowy jak twierdzi skarżące Stowarzyszenie, czy też dokument nie posiadający takiego waloru, jak twierdzi organ, który w odpowiedzi na wniosek z 2 marca 2020 r. o udostępnienie informacji poinformował skarżącego pismem z 6 marca 2020 r. o swoim stanowisku.
Odnosząc się do tej zasadniczej dla rozstrzygnięcia kwestii wskazać należy, że Sąd w tym samym składzie rozpoznał w sprawie o sygn. II SAB/Ke 23/20 skargę innego podmiotu na bezczynność Marszałka Województwa Świętokrzyskiego o udostępnienie takiej samej informacji, to jest wglądu do kart do głosowania jakie odbyło się 20 grudnia 2019 r. Dlatego też w niniejszej sprawie Sąd podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SAB/Ke 23/20 co do charakteru żądanej informacji.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów, a jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy. Ustawą, która określiła wspomniany tryb jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. W art. 4 u.d.i.p. określone zostały podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, a w art. 6 wskazano przykładowo ("w szczególności – art. 6 ust. 1u.d.i.p.) przedmiot informacji publicznej. Regulacja dotycząca ograniczeń prawa do informacji publicznej znalazła się natomiast w art. 5 u.d.i.p.
Nie było w sprawie sporne, że marszałek województwa jest podmiotem co do zasady obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako organ (w znaczeniu funkcjonalnym) władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sporne w sprawie było to, czy zużyte karty do tajnego głosowania w wyborach wicemarszałka województwa stanowią przedmiot informacji publicznej, a w szczególności ze względu na treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez ich obustronne zeskanowanie czy są one dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zdefiniowanym w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy, w wypadku dokumentów urzędowych zakwalifikowanych jako dane publiczne podlegające udostępnieniu w trybie tej ustawy, udostępnieniu podlega zarówno treść, jak i postać takich dokumentów.
Zgodnie ze wspomnianą definicją ustawową, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zdaniem Sądu będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej karty do głosowania w wyborach na Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego, posiadają wszystkie wymienione w tym przepisie cechy dokumentów urzędowych. Pełne uzasadnienie takiej oceny wymaga dostrzeżenia niejednorodnego charakteru tej karty. Zgodnie bowiem z §104d ust. 4, 5 i 6 w zw. z § 104e ust. 3 Statutu województwa świętokrzyskiego, komisja skrutacyjna wydaje radnym karty do głosowania oznakowane hasłem "Wybór Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego, pieczęcią Sejmiku i własnoręcznym podpisem przewodniczącego komisji skrutacyjnej. Na karcie umieszcza się ponadto imiona i nazwiska kandydatów w porządku alfabetycznym oraz zdanie "Wstrzymuje się od głosowania". W przypadku zgłoszenia jednego kandydata na karcie umieszcza się jego imię i nazwisko oraz zdanie: "Głosuję za kandydatem". "Głosuję przeciw kandydatowi" i "Wstrzymuję się od głosowania". Radny głosuje pozostawiając na karcie do głosowania tylko jeden nieskreślony zapis. [...] Radny, który wstrzymuje się od głosowania, skreśla wszystkie nazwiska kandydatów, pozostawiając nieskreślone zdanie "wstrzymuję się od głosowania".
Z przytoczonych zapisów wynika, że część treści kart do głosowania stanowi oświadczenie wiedzy członków komisji skrutacyjnej (będących - jako radni - funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego – art. 115 § 13 pkt 2 k.k.), co do zgodności treści tych kart z przytoczonymi przepisami, a część treści tych kart wypełniana przez głosującego radnego, zawiera jego oświadczenie woli co do oddania głosu na konkretnego kandydata na wicemarszałka. Obie części tej karty są utrwalone w formie pisemnej, a pierwsza z nich niewątpliwie powinna być podpisana przez funkcjonariusza publicznego w osobie radnego wybranego na funkcję przewodniczącego komisji skrutacyjnej, który podpisuje ją działając w ramach swych kompetencji jasno określonych w przytoczonych przepisach. Odnośnie części wypełnianej przez głosującego radnego wydaje się oczywiste, że nie może ona zawierać podpisu, skoro oświadczenie woli głosującego radnego jest elementem tajnego głosowania w wyborach wicemarszałka województwa. Nie przesądza to jednak o braku omawianej cechy takiej karty do głosowania. Należy bowiem zauważyć, że art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wymaga podpisu w dowolnej formie. Przy ocenie spełnienia tego wymogu należy przy tym wziąć pod uwagę cel, jakiemu służyć ma przewidziany w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wymóg opatrzenia takiego dokumentu, jak karta do głosowania podpisem, aby móc go uznać za dokument urzędowy. Otóż funkcją podpisu pod dokumentem jest potwierdzenie, że istotnie zawiera on treść oświadczenia wiedzy lub woli funkcjonariusza publicznego. Specyfika jednak dokumentu takiego jak karta do głosowania w wyborach wicemarszałka sejmiku wskazuje, że dla jego weryfikacji pod podanym względem jedynie dopuszczalne i zarazem wystarczające jest stwierdzenie, że karta ta została wypełniona przez jakiegokolwiek spośród uprawnionych funkcjonariuszy publicznych, tj. jednego spośród radnych województwa wybranych w wyborach powszechnych, uprawnionych do głosowania w wyborach wicemarszałka sejmiku. Niedopuszczalne jest natomiast indywidualizowanie poszczególnych kart przez przypisywanie autorstwa oddanych przy ich pomocy głosów konkretnemu radnemu. Potwierdzeniem natomiast, że oświadczenie woli w głosowaniu na wicemarszałka województwa pochodzi od uprawnionego radnego, jest protokół komisji skrutacyjnej stwierdzający, kto otrzymał kartę do głosowania i kto wziął udział w głosowaniu. Należy więc dojść do wniosku, że odnośnie takiego specyficznego dokumentu jakim jest karta do głosowania, nie może być wymagane jej podpisanie w celu uznania jej za dokument urzędowy. Bez takiego podpisu bowiem, z innych dokumentów, a w szczególności z protokołu komisji skrutacyjnej wiadomym jest, czy dokument ten pochodzi od funkcjonariusza publicznego uprawnionego do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie wyboru marszałka województwa. Omawiana cecha dokumentu urzędowego jest więc w ten sposób spełniona również w tej części karty do głosowania, która zawiera oświadczenie woli głosującego radnego.
Nie ulega wątpliwości, że wspomniane wyżej oświadczenia wiedzy i woli radnych, będących funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, są składane w ramach ustawowych kompetencji tych funkcjonariuszy, o czym wyżej już wspomniano. Przesądza to o spełnieniu kolejnej przesłanki uznania karty do głosowania za dokument urzędowy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest też dla Sądu wątpliwe spełnienie ostatniej z przewidzianych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przesłanek. Treść oświadczenia wiedzy i woli radnych utrwalana na piśmie na karcie do głosowania i podpisywana w przedstawionym wyżej rozumieniu, jest bowiem kierowana do innych podmiotów (oświadczenie wiedzy przewodniczącego komisji skrutacyjnej do głosujących radnych, a oświadczenia woli głosujących radnych do reprezentującego mieszkańców wspólnoty samorządowej i wyłonionego w wyborach powszechnych organu stanowiącego w postaci sejmiku województwa), a nadto jest składana do akt odpowiednich spraw (jako załącznik do protokołu komisji skrutacyjnej).
Z powyższych wywodów wynika, że skoro karty do głosowania użyte w czasie głosowania w wyborach wicemarszałka województwa spełniają wszystkie cechy dokumentu urzędowego zdefiniowanego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a nadto zawierają informację publiczną, o czym będzie jeszcze niżej mowa, to podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zarówno w części dotyczącej ich treści, jak i postaci (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.). Trzeba dodać, że nawet gdyby przyjąć, że tylko część kart do głosowania obejmująca oświadczenia wiedzy podpisującego ją własnoręcznie przewodniczącego komisji skrutacyjnej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., to i tak odmowa udostępnienia tej części świadczyłaby o bezczynności organu i uzasadniała uwzględnienie skargi. Wniosek o udostępnienie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej informacji, która choćby częściowo ma taki charakter, wymaga albo uwzględnienia w tej części, albo wydania decyzji administracyjnej w razie stwierdzenia przez organ którejś z przesłanek wymienionych w art. 5 lub 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Nieudostępnienie informacji publicznej i niewydanie wspomnianej decyzji administracyjnej świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na wniosek.
Nawet w razie niepodzielenia przedstawionego wyżej poglądu co do urzędowego charakteru dokumentów wnioskowanych do udostępnienia w niniejszej sprawie, informacje publiczne mieszczące się w kartach do głosowania w wyborach wicemarszałka województwa, podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu bowiem, karty do głosowania mieszczą w sobie informację o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w szczególności o trybie ich działania i sposobie załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i d) u.d.i.p.). Zważywszy na to, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje nie tylko uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, ale również uprawnienie do uzyskania informacji publicznej utrwalonej w innym dokumencie niż dokument urzędowy, zawarte we wnioskowanych do udostępnienia kartach do głosowania informacje na temat trybu działania komisji skrutacyjnej oraz sposobu przeprowadzenia głosowania, w czym niewątpliwie mieści się też informacja o treści kart do głosowania użytych w czasie tych wyborów, a także o sposobie zakwalifikowania poszczególnych z nich przez komisję skrutacyjną - mieści się, zdaniem Sądu, w pojęciu informacji publicznej. Skoro tak, to nawet przy przyjęciu, że karty te nie mają cech dokumentów urzędowych, zawarta w nich informacja publiczna dotycząca treści przedmiotowych kart do głosowania, a w szczególności tego, czy zawierają one jakieś dodatkowe, nieprzewidziane w § 104d ust. 6 w zw. z § 104e ust. 3 Statutu Województwa Świętokrzyskiego (określającym szczegółowy sposób ich wypełnienia przy oddawaniu głosu), znaczniki, niewątpliwie podlegała przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli więc organ uważał, że takiej informacji nie może udostępnić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, tj. skanów tych kart, to powinien był w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja ta może być udostępniona.
Wybór wicemarszałka to wykonywanie zadania publicznego, którego celem jest ukonstytuowanie składu zarządu. Informacją publiczną są także informacje i dane związane z aktywnością radnych, którzy uczestniczą w wyborach wicemarszałka województwa. Ponieważ radni są osobami pełniącymi funkcję publiczną, to ich działalność w sferze wykonywania zadań publicznych również jest informacją publiczną. Aktywność radnych w tajnym głosowaniu przejawia się w prawidłowym wypełnieniu karty do głosowania. Dlatego sposób wypełnienia takiej karty jest również informacją publiczną. Wyborcy tych radnych mają bowiem prawo wiedzieć, czy wybrane przez nich osoby respektują przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a w tym mające konstytucyjne umocowanie (art. 169 ust. 2 Konstytucji) oraz powtórzone w ustawie o samorządzie województwa (art. 32 ust. 3 u.s.w.) zasady rządzące przeprowadzaniem wyborów, wśród których mieści się bezwzględna tajność głosowania. Twierdzenie w tej sytuacji przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego, że sposób wypełnienia przez radnych kart do głosowania co do którego powstał choćby cień wątpliwości co do tego, czy nie doszło przy ich sporządzaniu do złamania zasady tajności głosowania – jest dokumentem wewnętrznym niepodlegającym ujawnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej - nie daje się pogodzić ze znaczeniem żądanej w sprawie informacji publicznej dla transparentności życia publicznego określającej charakter tej informacji jako oczywiście dotyczący spraw publicznych, a w szczególności działalności organów władzy publicznej. Trzeba też dodać, że okoliczność, że dany akt sporządzony przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma charakter wewnętrzny, nie powoduje sama przez się, aby akt taki był wyłączony z zakresu obowiązku jego udostępnienia (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., I OSK 155/12). Kluczowa bowiem dla kwestii udostępnienia dokumentu wewnętrznego jest jego treść. Jeżeli zawartość dokumentu stanowi informację publiczną, dokument podlega udostępnieniu (K. Kędzierska, Kiedy dokument wewnętrzny nie podlega udostępnieniu – schemat postępowania, IAP 2018, Nr 3, s. 61).
Sąd z urzędu rozważał, czy tajny charakter głosowania w wyborach wicemarszałka województwa i będąca jego konsekwencją konieczność zabezpieczenia tej tajności również po przeprowadzeniu samego aktu głosowania, nie kłóci się z jednoczesnym przyjęciem, że karty te są podlegającym udostępnieniu dokumentem urzędowym. W tym zakresie należy zauważyć, że wspomniana obawa złamania tajności wspomnianego głosowania jest pozorna. Skoro zgodnie z regułami tajnego głosowania na kartach do głosowania nie powinny znajdować się żadne cechy pozwalające na identyfikację radnych, którzy dany głos oddali, to ujawnienie treści i postaci tych kart nie może doprowadzić do złamania tajności głosowania. Jeśli jednak, wbrew określonej w art. 32 ust. 3 u.s.w. zasadzie tajności głosowania, na kartach do głosowania w wyborach Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego przeprowadzonych w dniu 20 grudnia 2019 r. znalazły się jakieś cechy pozwalające na identyfikację części, czy wszystkich głosujących radnych, organ mógłby ewentualnie rozważyć możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej w trybie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji. To jednak wymagałoby wydania stosownej decyzji administracyjnej, co w sprawie nie nastąpiło.
Odnosząc się do zarzutu organu, że nie jest możliwe udostępnienie żądanej informacji, gdyż wobec rozwiązania komisji skrutacyjnej brak jest organu, który mógłby odbezpieczyć zabezpieczoną kopertę i umożliwić wgląd w jej zawartość, to wskazać należy, że nie jest to argument, który mógłby zostać uwzględniony w sprawie ze skargi na bezczynność. Podnosząc zaś taki zarzut organ de facto zdaje się przyznawać, że informacja jakiej domaga się skarżący jest informacją publiczną, a jedynie widzi przeszkody w jej udostępnieniu. W takiej jednak sytuacji, aby nie narażać się na zarzut bezczynności, powinien stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję.
Nieuzasadnione zdaniem Sądu jest także odwoływanie się przez organ do regulacji zawartych w Kodeksie wyborczym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 684 ze zmianami), skoro jego przepisy nie dotyczą wyborów w organach jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego jedynie na marginesie zauważyć należy, że stosownie do art. 40 § 6 tej ustawy karty do głosowania są dokumentami z wyborów w rozumieniu art. 8, a z kolei zgodnie z art. 8 § 1 dokumenty z wyborów są przekazywane do archiwów państwowych i mogą być udostępniane.
Mając powyższe na uwadze Sąd, stwierdzając bezczynność Marszałka Województwa Świętokrzyskiego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami), dalej P.p.s.a., zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] w W. z 2 marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku.
W ocenie Sądu stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie już po 4 dniach od wpłynięcia wniosku organ poinformował skarżącego, że jego zdaniem żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Stwierdzona przez Sąd bezczynność wynika z odmiennej oceny charakteru żądanych dokumentów.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), ustalone stosownie do przepisów § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).