II SAB/Ke 23/20

II SAB/Ke 23/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2020-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Chobian /przewodniczący/
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 3243/21 - Wyrok NSA z 2023-04-05
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
art. 43 ust. 1-3,
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 2, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Marszałka Województwa Świętokrzyskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Marszałka Województwa Świętokrzyskiego do rozpatrzenia wniosku A. S. z dnia 22 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Marszałka Województwa Świętokrzyskiego na rzecz A. S. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
A.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
skargę z 25 lutego 2020 r. na bezczynność Województwa Świętokrzyskiego - Sejmiku Województwa w zakresie obowiązków związanych z:
1. realizacją uprawnień kontrolnych radnego wynikających z art. 23 ust. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 512 ze zm.) - dalej zwanej "u.s.w." poprzez nieudostępnienie radnemu materiałów w postaci kart do głosowania tajnego w sprawie wyboru wicemarszałka województwa, który odbył się 20 grudnia 2019 r.;
2. udzieleniem informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 22 stycznia 2020 r. dotyczącym udostępnienia kart do głosowania tajnego w sprawie wyboru wicemarszałka województwa, który odbył się 20 grudnia 2019 r.,
Zarzucając naruszenie art. 23 ust. 3b u.s.w. oraz art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a, c, d, pkt. 4 lit a i b, ust. 2, art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący wniósł o:
1. zobowiązanie Marszałka Województwa lub Przewodniczącego Sejmiku Województwa do udostępnienia do wglądu (z możliwością sporządzenia kopii) kart do głosowania tajnego z wyborów wicemarszałka województwa, które odbyły się 20 grudnia 2019 r., w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,
2. stwierdzenie, że bezczynność Sejmiku Województwa, który w przedmiocie objętym skargą reprezentował Marszałek Województwa oraz Przewodniczący Sejmiku Województwa nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w ramach uprawnień kontrolnych radnego przesłał 7 stycznia 2020 r. pocztą elektroniczną wniosek do Kancelarii Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego o wgląd w dokumentację związaną z tajnym głosowaniem nad uchwałą Sejmiku w sprawie wyboru wicemarszałka województwa podczas sesji Sejmiku z 20 grudnia 2019 r. W dniu 7 stycznia 2020 r. otrzymał drogą elektroniczną odpowiedź z Kancelarii Sejmiku z informacją, że do wglądu zostanie udostępniona dokumentacja głosowania tajnego w postaci: protokołu komisji skrutacyjnej powołanej na XVI sesji Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego 20 grudnia 2019 r. z przeprowadzonego głosowania w sprawie wyboru Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego oraz listy obecności radnych województwa na XVI sesji Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego 20 grudnia 2019 r.
Ponieważ 13 stycznia 2020 r. w Kancelarii Sejmiku otrzymał kopie protokołu komisji skrutacyjnej i listę obecności radnych na sesji 20 grudnia 2019 r., to tego samego dnia przesłał pocztą elektroniczną wniosek do Przewodniczącego Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego, aby podjął działania umożliwiające wgląd do kart głosowania bez zbędnej zwłoki w terminie do 17 stycznia 2020 r.
W odpowiedzi pocztą elektroniczną 23 stycznia 2020 r. otrzymał pismo, w którym Przewodniczący Sejmiku poinformował o braku podstaw do uwzględnienia żądania. Przewodniczący, stwierdził, że na gruncie ustawy o samorządzie województwa dostęp do kart z przeprowadzonego glosowania tajnego należy umożliwić organom uprawnionym do prowadzenia postępowania zmierzającego do weryfikacji legalności uchwały podjętej przez Sejmik. Z kolei 21 stycznia 2020 r. pocztą elektroniczną otrzymał odpowiedź z Kancelarii Sejmiku na wniosek z 7 stycznia 2020 r., w której poinformowano, że w części dotyczącej udostępnienia do wglądu kart z przeprowadzonego głosowania tajnego, wniosek nie może zostać uwzględniony ze względu na zagwarantowanie nienaruszalności kart do głosowania jako dowodu prawidłowości ustalonych wyników wyborów.
W związku z odmową udostępnienia do wglądu kart do głosowania na podstawie art. 23 ust. 3b u.s.w., 22 stycznia 2020 r. przesłał wniosek o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumentu urzędowego - karty do głosowania tajnego wszystkich radnych stanowiące załącznik do protokołu komisji skrutacyjnej w sprawie wyboru wicemarszałka województwa.
W dniu 6 lutego 2020 r. pocztą elektroniczną otrzymał pismo od działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Sekretarza Województwa informujące, że brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ karty z przeprowadzonego głosowania tajnego nie stanowią informacji publicznej, gdyż są dokumentami wewnętrznymi sporządzonymi w ramach procedury, która wynika z § 104a Statutu.
Dalej skarżący stwierdził, że ponieważ karty do głosowania przechowywane są w Sejmiku, za zobowiązanego do udostępnienia kart uznał Przewodniczącego Sejmiku. Na skutek odmowy udostępnienia kart przez Kancelarię Sejmiku zwrócił się ponownie 13 stycznia 2020 r. do Przewodniczącego Sejmiku o spowodowanie ich udostępnienia. Wniosek ten stanowił ponaglenie.
Zdaniem wnoszącego skargę błędne jest przekonanie Przewodniczącego Sejmiku, że karty mogą być udostępnione tylko na żądanie wojewody lub sądu. Karty do glosowania tajnego - po dokonaniu wyboru - stanowią załącznik do protokołu komisji skrutacyjnej i winny podlegać udostępnieniu tak jak sam protokół. Adresatem oświadczeń woli radnych jest Sejmik jako organ kolegialny, a nie komisja skrutacyjna pełniąca wyłącznie role pomocniczą.
Zdaniem skarżącego nie może budzić wątpliwości, że wybór wicemarszałka to wykonywanie zadania publicznego, którego celem jest ukonstytuowanie składu zarządu. Informacją publiczną są także informacje i dane związane z aktywnością radnych, którzy fizycznie uczestniczą w akcie wyboru. Aktywność radnych w tajnym głosowaniu przejawia się w prawidłowym wypełnieniu karty do głosowania, a zatem sposób wypełnienia karty jest informacją publiczną. W związku z tym, karty do głosowania jako nośnik informacji publicznej winny podlegać udostępnieniu zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Karty do głosowania tajnego stanowią załącznik do protokołu komisji skrutacyjnej i powinny podlegać udostępnieniu tak jak cały protokół, który stanowi dokument urzędowy.
Kończąc skarżący podkreślił, że organ nie udzielił żądanej informacji. W tym przypadku za dysponenta kartami do głosowania uznał się Marszałek Województwa, gdyż to on udzielił odpowiedzi pismem z 6 lutego 2020 r. Z tych przyczyn jako osobę reprezentującą organ w skardze wskazuje się także Marszałka Województwa.
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Świętokrzyskiego wniósł:
1. w zakresie, w jakim skarga dotyczy realizacji uprawnień kontrolnych radnego wynikających z art. 23 ust. 3b u.s.w.: o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; bądź o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej;
2. w zakresie, w jakim skarga dotyczy udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 22 stycznia 2020 r.: o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., gdyż to nie Sejmik Województwa a Marszałek Województwa jest organem właściwym do udostępniania informacji publicznej o wszelkich sprawach województwa; bądź o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.
Odnosząc skargi w zakresie realizacji uprawnień kontrolnych radnego wynikających z art. 23 ust. 3b u.s.w., organ wskazał, że sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Uprawnienie radnych, o którym mowa w art. 23 ust. 3b jest bowiem kompetencją kontrolną radnego, wykonywaną w ramach stosunków wewnątrzadministracyjnych, a te co do zasady wyłączone są spod kognicji sądowoadministracyjnej.
Organ zaznaczył, że tryb określony w powyższym przepisie odnosi się do uzyskiwania informacji i materiałów przez radnego, a nie do wszelkiego rodzaju dokumentów. Celem tego przepisu było wyposażenie radnego w możliwość uzyskiwania wiedzy na temat obszaru działalności, w którym wykonuje on swój mandat. Możliwość ta nie obejmuje uprawnień o charakterze nadzorczym. Radny ma więc prawo uzyskać informację o wynikach głosowania tajnego oraz uzyskać wgląd do materiałów, do których dostęp nie jest zabezpieczony z uwagi na szczególne dobro chronione prawem. Ponadto niezależnie od procedury wyborczej w jakiej odbywa się głosowanie, karty do głosowania w głosowaniu tajnym należą do kategorii dokumentów szczególnego przeznaczenia. Zarówno przed głosowaniem jak i po głosowaniu dostęp do nich ma jedynie ściśle ograniczony krąg osób.
Dalej organ wskazał, że w odniesieniu do wyłaniania członków zarządu województwa procedurę wyborczą określają postanowienia zawarte w § 104 d - 104 f Statutu Województwa Świętokrzyskiego. Statut nie rozstrzyga jednak o tym co dzieje się z kartami do głosowania po ustaleniu wyników głosowania, niemniej jednak z utartej dotąd praktyki Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego wynika, że tego rodzaju karty są zabezpieczane przez komisję skrutacyjną w zamkniętej kopercie, którą potem członkowie komisji skrutacyjnej opieczętowują i podpisują. Z uwagi na brak w tym Statucie uregulowań dotyczących dalszego postępowania z kartami do głosowania, zdaniem organu, należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. Pozwoli to na zastosowanie wnioskowania per analogiam legis. Z uregulowań tego Kodeksu wynika, że zabezpieczone karty do głosowania są udostępniane jedynie właściwemu sadowi w związku z postępowaniami w sprawach protestów wyborczych oraz na żądanie sądów, prokuratury lub Policji, prowadzących postępowanie karne. Otwarcie opakowania zbiorczego i wyjęcie z niego kart do głosowania może nastąpić jedynie w przypadku, gdy jest to konieczne w związku ze stosowaniem kodeksu wyborczego lub innej ustawy, a o otwarciu postanowił właściwy organ wyborczy, sąd lub prokurator.
Powyższy opis postępowania z kartami do głosowania po zakończonym procesie wyborczym w wyborach powszechnych wskazuje jednoznacznie, że tego rodzaju dokumenty są dokumentami szczególnego przeznaczenia i dlatego podlegają szczególnej ochronie prawnej. Organ podniósł, że uchwała w sprawie wyboru bądź odwołania członka zarządu województwa podlega procedurze nadzorczej ze strony wojewody a także może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego - istnieje więc w tym zakresie procedura kontroli prawidłowości przeprowadzonego głosowania. Z ogólnych zasad ustrojowych wynika zatem, że otwarcie zabezpieczonej i opieczętowanej koperty z kartami do głosowania mogłoby udaremnić tym organom przeprowadzenie skutecznej kontroli zaskarżonej uchwały.
Przechodząc do zakresu skargi, w którym odnosi się ona do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 22 stycznia 2020 r. organ zarzucił, że Sejmik Województwa Świętokrzyskiego nie jest organem właściwym w sprawie udostępniania informacji publicznej dotyczącej jakichkolwiek spraw województwa. Jest to bowiem organ władzy w samorządzie województwa, który jako organ stanowiący i kontrolny jest zasadniczo powołany do stanowienia prawa miejscowego o zasięgu regionalnym i kontrolowania działalności organu wykonawczego województwa nie zaś do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych w formie aktu administracyjnego. W szczególności sejmik województwa nie wydaje decyzji administracyjnych, a taką ten organ musiałby wydać, gdyby uznać za prawdziwe twierdzenie, że sejmik jest właściwy do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony skarżącej karty do głosowania nie są przechowywane "w Sejmiku" lecz w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Świętokrzyskiego będącym aparatem pomocniczym Marszałka Województwa. Co prawda organy władzy samorządowej (sejmik województwa; zarząd województwa) wykonują swoje zadania przy pomocy urzędu marszałkowskiego, jednak to marszałek województwa organizuje pracę urzędu marszałkowskiego, kieruje bieżącymi sprawami województwa oraz reprezentuje województwo na zewnątrz – katalog kompetencji marszałka obejmuje zatem również administrowanie informacją publiczną, w ramach którego wydane zostało m.in. Zarządzenie Nr 122/19 Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 4 września 2019 r. w sprawie regulaminu udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Świętokrzyskiego w Kielcach. Zadaniem przewodniczącego sejmiku województwa jest natomiast - zgodnie z art. 20 ust. 3 u.s.w. wyłącznie organizowanie pracy sejmiku oraz prowadzenie obrad sejmiku. Organem właściwym w sprawie udostępniania informacji publicznej (również tej związanej z działalnością sejmiku województwa) jest zatem marszałek województwa.
Zdaniem organu, z uwagi na brak instytucji przekazania według właściwości, która choć uregulowana w art. 65 kpa nie została zawarta w ustawie o dostępie do informacji publicznej, na Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego nie ciążył obowiązek przekazania skargi Marszałkowi Województwa Świętokrzyskiego.
Dalej podkreślono, że organy województwa nie są zobligowane do udostępnienia do wglądu kart do głosowania tajnego w trybie przewidzianym dla informacji publicznej ani do umożliwienia obustronnego skopiowania każdej z kart tajnego głosowania lub ich sfotografowania. Przepis 15a u.s.w. wskazuje, że działalność organów województwa jest jawna zaś jawność działania organów województwa obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów województwa i komisji sejmiku województwa. Przepis ten wskazuje również, że zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut województwa, które w przypadku Statutu Województwa Świętokrzyskiego zostały określone w § 10a. Postanowienia Statutu i art. 15a u.s.w. wskazują jednoznacznie, że organem mającym kompetencję do administrowania informacją publiczną w województwie świętokrzyskim jest Marszałek Województwa Świętokrzyskiego. Skoro bowiem dokumenty obejmujące informację publiczną udostępniane są w Urzędzie Marszałkowskim, którego kierownikiem jest Marszałek, w obecności pracownika właściwej komórki organizacyjnej, którego zwierzchnikiem służbowym jest przecież Marszałek, a ponadto w godzinach pracy Urzędu Marszałkowskiego, to trudno jest przyjąć, aby o udostępnieniu informacji publicznej miał decydować Sejmik Województwa, który wszelkie sprawy należące do jego kompetencji rozpatruje i rozstrzyga w formie uchwał, zgodnie z § 88 Statutu i który obraduje na sesjach nie rzadziej niż raz na kwartał, ale co do zasady nie częściej niż raz w miesiącu. Mając przy tym na uwadze terminy rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, przyznanie sejmikowi województwa kompetencji do administrowania informacją publiczną wydaje się być zabiegiem niewłaściwym. Organ podniósł, że dostęp do informacji publicznej nie rozciąga się na fizyczny dostęp do wszelkiego rodzaju dokumentów, w których posiadaniu jest organ władzy publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Jak pisze P. Szustakiewicz "tylko w jednym wypadku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika". Ta sytuacja występuje właśnie wówczas, gdy wnioskodawca ubiega się o dostęp do dokumentu urzędowego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Z uwagi na powyższe organ uznał, że karty do głosowania nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a powyższej ustawy, a jedynie do tych obywatel ma dostęp zarówno w zakresie ich treści jak i postaci. Karta do głosowania w głosowaniu tajnym nie jest bowiem podpisywana przez poszczególnego radnego oddającego na niej swój głos. Widnieje na niej co prawda podpis przewodniczącego komisji skrutacyjnej, jednak zawarte na karcie do głosowania oświadczenie woli nie jest jego oświadczeniem, ale radnego, który na niej oddał swój głos, a który - z uwagi na tajność głosowania - nie złożył na niej swojego podpisu. Tym samym widniejący na karcie do głosowania podpis przewodniczącego komisji skrutacyjnej nie stanowi potwierdzenia złożonego na karcie oświadczenia woli, ale jedynie stanowi potwierdzenie, że oświadczenie to zostało złożone na karcie utworzonej przez komisję skrutacyjną. Karta do głosowania jako niepodpisana przez radnego składającego na niej swoje oświadczenie woli nie jest zatem dokumentem urzędowym .
Karta do głosowania w głosowaniu tajnym stanowi zatem de facto dokument wewnętrzny, niewyrażający jeszcze oficjalnego stanowiska organu władzy samorządowej - sejmiku województwa. Dokumentem oficjalnym wyrażającym to stanowisko jest bowiem uchwała w sprawie wyboru wicemarszałka oraz protokół z sesji podpisany przez przewodniczącego sejmiku a także protokół komisji skrutacyjnej (te dokumenty mogły zostać udostępnione skarżącemu). Jednak karta do głosowania, jako podpisana jedynie przez przewodniczącego komisji skrutacyjnej nie jest dokumentem urzędowym a jedynie roboczym, na podstawie którego dopiero sporządzany jest dokument urzędowy.
Organ także zwrócił uwagę, że zabezpieczone, zużyte karty do głosowania w głosowaniu tajnym nie stanowią informacji publicznej. Zarówno bowiem same karty jak i ich treść nie stanowią zagadnień związanych z prowadzeniem spraw publicznych, czyli nie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego. Tymczasem dla uznania, że żądane informacje stanowią informację publiczną, koniecznym było wykazanie, że odnoszą się one do spraw związanych z funkcjonowaniem podmiotów publicznych w sferze zewnętrznej, związanej z organizacją życia społecznego i gospodarczego w Polsce.
W tym miejscu organ podniósł, że wybór wicemarszałka nie należy do sfery zadań publicznych a jedynie do sfery konstytuowania się organów ustrojowych samorządu województwa, które dopiero będą wykonywać zadania publiczne.
Zdaniem organu także na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można uznać, że karty do głosowania w głosowaniu tajnym, jako niezwiązane z wykonywaniem zadań publicznych podlegają udostępnieniu. Karty te są sporządzane przez komisję skrutacyjną, niebędącą organem województwa a jedynie doraźnym ciałem pomocniczym organu województwa, czyli sejmiku województwa. Organ wskazał na napotykane w orzecznictwie sądów administracyjnych ujęcie podmiotowe informacji publicznej, zgodnie z którym "informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy". Komisja skrutacyjna nie zawiera się w katalogu tych podmiotów.
Reasumując organ stwierdził, że jako dokumenty wewnętrzne karty do głosowania nie stanowią informacji publicznej a skoro tak to nie należy do nich stosować przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji organy województwa nie są zobligowane do udostępnienia do wglądu kart do głosowania tajnego w trybie przewidzianym dla informacji publicznej ani do umożliwienia obustronnego skopiowania każdej z kart tajnego głosowania lub ich sfotografowania. Zużyte karty do głosowania w głosowaniu tajnym, będące w swej istocie dokumentami wewnętrznymi, niestanowiącymi oficjalnych stanowisk podmiotów publicznych określonych w art. 4 ust. 1 tej ustawy, a ponadto obejmującymi oświadczenia woli niepodpisane przez funkcjonariuszy publicznych nie stanowią bowiem informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu. Ponadto nawet gdyby były one informacją publiczną, ich udostępnienie stanowiłoby zagrożenie dla szeroko pojętego porządku publicznego z uwagi na fakt, że uniemożliwiłoby to organom nadzoru prawidłowe wykonywanie ich kompetencji. Otwarcie zabezpieczonej koperty z kartami do głosowania mogłoby bowiem udaremnić kontrolę administracyjną i sądową podjętej w takim głosowaniu uchwały.
Na marginesie organ stwierdził, że pismo z 13 stycznia 2020 r. nie mogło stanowić ponaglenia w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a. Ponaglenie to składa się bowiem w trybie art. 37 kpa do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Chcąc więc skorzystać z instytucji ponaglenia skarżący powinien zwrócić się do SKO w Kielcach, a nie do Przewodniczącego Sejmiku. Ponieważ jednak dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia, to kwestia złożenia ponaglenia, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.
Zarządzeniem z 27 kwietnia 2020 r. wyłączono do osobnego rozpoznania skargę zawartą w piśmie z 21 stycznia 2020 r. o odmowie udostępnienia radnemu przez Sejmik Województwa Świętokrzyskiego kart do głosowania w sprawie wyboru wicemarszałka województwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U.2019.2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 (art. 3 § 2 p.p.s.a.) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Na wstępie, w związku z zawartym w odpowiedzi na skargę żądaniem jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. z uwagi na niewłaściwość Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego do udostępnienia żądanej informacji publicznej, należy wyjaśnić tę kwestię.
Trzeba zgodzić się z autorem odpowiedzi na skargę, że organem właściwym w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej jakichkolwiek spraw województwa świętokrzyskiego, a więc również informacji dotyczących wyborów wicemarszałka tego województwa, w tym w szczególności kart do głosowania użytych w takim głosowaniu (o ile oczywiście można je uznać za informację publiczną), jest Marszałek Województwa Świętokrzyskiego.
W tym zakresie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Odróżnienie użytego w przytoczonym przepisie pojęcia władzy publicznej od pojęcia organu władzy publicznej polega na tym, że ustawodawca mówi o władzy publicznej wtedy, gdy wskazuje na pewne generalne powinności, czy uprawnienia. Natomiast wtedy, gdy chodzi o konkretyzację tych powinności i uprawnień, wskazuje na organy, które mają realizować wspomniane obowiązki i uprawnienia ((M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 42 i 44). W prawie administracyjnym przyjmuje się, że organ, to wewnętrzna jednostka organizacyjna danego podmiotu prawa wyposażona w uprawnienie do wyrażania woli tego podmiotu. Uprawnienie takie opiera się przy tym na obowiązującym prawie, a nie na pełnomocnictwie udzielonym przez ten podmiot (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2015, s. 47).
Mimo tego, iż art. 169 Konstytucji nie stanowi o mieszkańcach wspólnoty samorządowej i nie przyznaje im szczególnych kompetencji, w doktrynie nie ulega wątpliwości, że to właśnie mieszkańcy są najistotniejszym podmiotem samorządu terytorialnego i jego władzą. Mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego nie tylko wybierają swoich przedstawicieli do organów stanowiących i wykonawczych, lecz także sami są wybierani, tworząc te organy i sprawując władzę w formach demokracji przedstawicielskiej. Organem administracji publicznej jest natomiast wyodrębniona pod względem prawnym i organizacyjnym jednostka wyposażona w określone zadania i kompetencje oraz uprawniona do korzystania w zakresie prawem przewidzianym z władztwa administracyjnego. Zgodnie z powszechnie przyjmowaną w doktrynie i orzecznictwie teorią organu osoby prawnej, osoba taka działa poprzez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 kc). Działanie organu osoby prawnej uznawane jest wprost za działanie tej osoby. Organ, w odróżnieniu od pełnomocnika osoby prawnej, nie działają w jego imieniu, gdyż jego działania uznawane są bezpośrednio za działania województwa. Z przepisów ustawy o samorządzie województwa wynika, że organem stanowiącym w województwie jest sejmik województwa, a organem wykonawczym zarząd województwa. W świetle przepisów u.s.w. marszałek województwa nie jest organem województwa. Jego uprawnienia organizacyjno-funkcjonalne zostały uregulowane przepisami art. 43 ust. 1 – 3 u.s.w. W jednym przypadku jednak marszałek województwa uzyskał prerogatywy organu administracji publicznej, nie zyskując przy tym miana organu województwa w znaczeniu ustrojowym. Ustawodawca zdecydował bowiem, że decyzje w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 46 ust. 1 u.s.w.). Nadto może on wydawać postanowienia, zezwolenia i inne akty administracyjne, w oparciu o określone przepisy ustawowe. Marszałek wydaje przy tym te akty w imieniu własnym, a nie w imieniu zarządu województwa. Nie jest sporne zagadnienie, że do reprezentowania województwa uprawniony jest jego marszałek. Wynika to bowiem wprost z treści art. 43 ust. 1 u.s.w. Przyjmuje się przy tym, że prawo to rozciąga się na wszystkie czynności sądowe i pozasądowe. Obejmuje więc wszelkie działania prawne. Marszałek województwa reprezentuje je również we wszystkich działaniach faktycznych w zakresie kontaktów z innymi podmiotami administracji publicznej lub jednostkami organizacyjnymi oraz w zakresie wydawanych przez siebie decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych (por. A. Gęsiarz-Krasucka, [...] P. Drembkowski (red.) Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, art. 15, Nb1, 5,7, art. 43 Nb 1 i 7 oraz powołane tam wypowiedzi doktryny).
Choć marszałek województwa w żadnym przepisie ustawy o samorządzie województwa nie został nazwany organem (por. art. 15 u.s.w.), to jednak z uwagi na przyznane mu kompetencje i funkcje, jakie pełni w województwie, jest w doktrynie określany jako organ w ujęciu funkcjonalnym albo jako podmiot, który działa jak organ (Aleksander Marekwia (w:) Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz pod red. Bogdana Dolnickiego. WKP 2012, komentarz do art. 43 t.1). Wspomniana kompetencja marszałka województwa wynika z treści art. 43 ust. 1 i 3 u.s.w. określającego jego status. Zgodnie bowiem z tym przepisem marszałek województwa organizuje pracę zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego, kieruje bieżącymi sprawami województwa oraz reprezentuje województwo na zewnątrz oraz jest kierownikiem urzędu marszałkowskiego, zwierzchnikiem służbowym pracowników tego urzędu i kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Według natomiast § 10a ust. 7 Statutu Województwa Świętokrzyskiego (uchwała Nr XXXIII/554/09 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 30 grudnia 2009 r. podjęta między innymi na podstawie art. 15a ust. 3 u.s.w., zgodnie z którym zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut województwa), informacji o dokumentach publicznych udziela pracownik wskazany przez Marszałka, czyniąc to - co oczywiste – w jego imieniu.
Z powyższych wywodów wynika więc, że to Marszałek Województwa Świętokrzyskiego, a nie sejmik tego województwa, jego zarząd, czy też jego przewodniczący jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych tego województwa i to nawet wtedy, gdy informacja ta dotyczy działalności innych organów tego województwa, czy też jego organów wewnętrznych takich jak np. organy wewnętrzne sejmiku, do których orzecznictwo zalicza przewodniczącego sejmiku, jego zastępców czy różnego rodzaju działające w ramach tego organu komisje (wyrok NSA z 26 czerwca 1996 r., II SA 695/96).
W dalszym ciągu należy wyjaśnić, że nie można się zgodzić z twierdzeniem odpowiedzi na skargę, że jako organ, którego bezczynność się zarzuca został w niej wskazany wyłącznie Sejmik Województwa Świętokrzyskiego i fakt ten oznacza, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), względnie, że skarga jest niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Należy bowiem zauważyć, że mimo wskazania we wstępnej części skargi, jako organu, "Województwa Świętokrzyskiego – Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego", zasadnicze żądanie skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, (która to skarga obejmowała również drugie żądanie oparte na innej podstawie prawnej, wyłączone do odrębnego rozpoznania w sprawie o sygnaturze II SA/Ke 423/20), skierowane jest do między innymi Marszałka Województwa Świętokrzyskiego, a nie do sejmiku tego województwa. Tę niekonsekwencję skarżący wyjaśnił w uzasadnieniu skargi stwierdzając, że uważał, że skoro karty do głosowania przechowywane są w Sejmiku, to za zobowiązanego do ich udostępnienia uznał Przewodniczącego Sejmiku, ale ponieważ w toku postępowania za dysponenta tych kart uznał się Marszałek Województwa Świętokrzyskiego udzielając odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to jako osobę reprezentującą organ w skardze wskazany został także Marszałek Województwa Świętokrzyskiego. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że skoro mimo skierowania wniosku z dnia 22 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej do Województwa Świętokrzyskiego – Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego, nie ten organ, ani nie jego przewodniczący udzielił stronie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie przedmiotowych kart do głosowania w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale uczynił to Marszałek Województwa Świętokrzyskiego, co zostało przez skarżącego zaakceptowane poprzez skierowania żądania skargi właśnie do tego organu, to oznacza to, że również dla skarżącego ten właśnie organ w ujęciu funkcjonalnym jest stroną w niniejszej sprawie.
Trzeba dodać, że niemający istotnie zastosowania w niniejszej sprawie przepis art. 65 kpa (argument z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), nie stanowił przeszkody do przekazania przedmiotowego wniosku organowi właściwemu do załatwiania spraw dostępu do informacji publicznej dotyczącej województwa świętokrzyskiego. Przekazanie takiego wniosku właściwemu organowi województwa powinno bowiem nastąpić na podstawie wewnętrznych regulacji określających ich kompetencje, co zresztą miało w sprawie miejsce odnośnie wniosku A.S. z 22 stycznia 2020 r., który – choć został skierowany do Województwa Świętokrzyskiego – Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego, to bez wydawania żadnych aktów, czy sporządzania jakichkolwiek pism został przekazany do kompetentnego w takiej sprawie Marszałka Województwa Świętokrzyskiego i przez niego załatwiony (pismo z 5 lutego 2020 r. – k. 98). Analogicznie Sąd potraktował skargę A.S. uznając, że dotyczy ona bezczynności tego organu (w znaczeniu funkcjonalnym) województwa świętokrzyskiego, który jest właściwy do załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznych dotyczących tego województwa, do jakich należy sprawa wyboru wicemarszałka tego województwa.
W następnej kolejności należy wyjaśnić, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie jest kwestionowana ani w orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w piśmiennictwie. Nie jest też sporne, że taka skarga nie musi być poprzedzona ponagleniem, o jakim mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Jeżeli przedmiotem wniosku jest informacja publiczna inna niż przetworzona, nie jest również wymagane wykazywanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przyjmuje się również, że dopuszczalność takiej skargi zachodzi w szczególności wtedy, gdy organ uznaje, że wnioskowana do udostępnienia informacja nie ma cech informacji publicznej, w związku z czym zawiadamia wnioskodawcę pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, a strona wbrew stanowisku organu uznaje, iż żądana informacja jest informacją publiczną i powinna być udostępniona w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ta ostatnia kwestia była właśnie przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie. Sporne bowiem było to, czy wykorzystane w czasie tajnego głosowania nad kandydatami na stanowisko Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego karty do głosowania stanowią informację publiczną, czy też nie. Zdaniem organu bowiem, takie karty są "w swej istocie dokumentami wewnętrznymi, niestanowiącymi oficjalnych stanowisk podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.", a ponadto nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż obejmują oświadczenia woli niepodpisane przez funkcjonariusza publicznego. Ponadto według organu, nawet gdyby stanowiły informację publiczną, to ich udostępnienie stanowiłoby zagrożenie dla szeroko pojętego porządku publicznego z uwagi na fakt, że uniemożliwiłoby to organom nadzoru prawidłowe wykonywanie ich kompetencji. Otwarcie zabezpieczonej koperty z kartami do głosowania mogłoby bowiem udaremnić kontrolę administracyjną i sądową podjętą w takim głosowaniu.
Zdaniem skarżącego natomiast, karty do głosowania tajnego, po dokonaniu wyboru stanowią załącznik do protokołu komisji skrutacyjnej i winny podlegać udostępnieniu tak samo, jak ten protokół. Ani przepisy ustawy o samorządzie województwa, ani statutu województwa świętokrzyskiego nie stanowią o konieczności umieszczenia kart do głosowania w odrębnej zaklejonej kopercie.
Odnosząc się do tej zasadniczej dla rozstrzygnięcia kwestii należy zważyć, co następuje.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów, a jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy. Ustawą, która określiła wspomniany tryb jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. W art. 4 u.d.i.p. określone zostały podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, a w art. 6 wskazano przykładowo ("w szczególności – art. 6 ust. 1u.d.i.p.) przedmiot informacji publicznej. Regulacja dotycząca ograniczeń prawa do informacji publicznej znalazła się natomiast w art. 5 u.d.i.p.
Nie było w sprawie sporne, że marszałek województwa jest podmiotem co do zasady obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako organ (w znaczeniu funkcjonalnym) władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sporne w sprawie było to, czy zużyte karty do tajnego głosowania w wyborach wicemarszałka województwa stanowią przedmiot informacji publicznej, a w szczególności, ze względu na treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez umożliwienie wglądu do tych kart i obustronne ich skopiowanie lub umożliwienie ich sfotografowania - czy są one dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zdefiniowanym w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy, w wypadku dokumentów urzędowych zakwalifikowanych jako dane publiczne podlegające udostępnieniu w trybie tej ustawy, udostępnieniu podlega zarówno treść, jak i postać takich dokumentów.
Zgodnie ze wspomnianą definicją ustawową, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zdaniem Sądu będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej karty do głosowania w wyborach na Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego, posiadają wszystkie wymienione w tym przepisie cechy dokumentów urzędowych. Pełne uzasadnienie takiej oceny wymaga dostrzeżenia niejednorodnego charakteru tej karty. Zgodnie bowiem z §104d ust. 4, 5 i 6 w zw. z § 104e ust. 3 Statutu województwa świętokrzyskiego, komisja skrutacyjna wydaje radnym karty do głosowania oznakowane hasłem "Wybór Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego, pieczęcią Sejmiku i własnoręcznym podpisem przewodniczącego komisji skrutacyjnej. Na karcie umieszcza się ponadto imiona i nazwiska kandydatów w porządku alfabetycznym oraz zdanie "Wstrzymuje się od głosowania". W przypadku zgłoszenia jednego kandydata na karcie umieszcza się jego imię i nazwisko oraz zdanie:"Głosuję za kandydatem". "Głosuję przeciw kandydatowi" i "Wstrzymuję się od głosowania". Radny głosuje pozostawiając na karcie do głosowania tylko jeden nieskreślony zapis. [...] Radny, który wstrzymuje się od głosowania, skreśla wszystkie nazwiska kandydatów, pozostawiając nieskreślone zdanie "wstrzymuję się od głosowania".
Z przytoczonych zapisów wynika, że część treści kart do głosowania stanowi oświadczenie wiedzy członków komisji skrutacyjnej (będących - jako radni - funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego – art. 115 § 13 pkt 2 k.k.), co do zgodności treści tych kart z przytoczonymi przepisami, a część treści tych kart wypełniana przez głosującego radnego, zawiera jego oświadczenie woli co do oddania głosu na konkretnego kandydata na wicemarszałka.
Obie części tej karty są utrwalone w formie pisemnej, a pierwsza z nich niewątpliwie powinna być podpisana przez funkcjonariusza publicznego w osobie radnego wybranego na funkcję przewodniczącego komisji skrutacyjnej, który podpisuje ją działając w ramach swych kompetencji jasno określonych w przytoczonych przepisach. Odnośnie części wypełnianej przez głosującego radnego wydaje się oczywiste, że nie może ona zawierać podpisu, skoro oświadczenie woli głosującego radnego jest elementem tajnego głosowania w wyborach wicemarszałka województwa. Nie przesądza to jednak o braku omawianej cechy takiej karty do głosowania. Należy bowiem zauważyć, że art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wymaga podpisu w dowolnej formie. Przy ocenie spełnienia tego wymogu należy przy tym wziąć pod uwagę cel, jakiemu służyć ma przewidziany w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wymóg opatrzenia takiego dokumentu, jak karta do głosowania podpisem, aby móc go uznać za dokument urzędowy. Otóż funkcją podpisu pod dokumentem jest potwierdzenie, że istotnie zawiera on treść oświadczenia wiedzy lub woli funkcjonariusza publicznego. Specyfika jednak dokumentu takiego jak karta do głosowania w wyborach wicemarszałka sejmiku wskazuje, że dla jego weryfikacji pod podanym względem jedynie dopuszczalne i zarazem wystarczające jest stwierdzenie, że karta ta została wypełniona przez jakiegokolwiek spośród uprawnionych funkcjonariuszy publicznych, tj. jednego spośród radnych województwa wybranych w wyborach powszechnych, uprawnionych do głosowania w wyborach wicemarszałka sejmiku. Niedopuszczalne jest natomiast indywidualizowanie poszczególnych kart przez przypisywanie autorstwa oddanych przy ich pomocy głosów konkretnemu radnemu. Potwierdzeniem natomiast, że oświadczenie woli w głosowaniu na wicemarszałka województwa pochodzi od uprawnionego radnego, jest protokół komisji skrutacyjnej stwierdzający, kto otrzymał kartę do głosowania i kto wziął udział w głosowaniu. Należy więc dojść do wniosku, że odnośnie takiego specyficznego dokumentu jakim jest karta do głosowania, nie może być wymagane jej podpisanie w celu uznania jej za dokument urzędowy. Bez takiego podpisu bowiem, z innych dokumentów, a w szczególności z protokołu komisji skrutacyjnej wiadomym jest, czy dokument ten pochodzi od funkcjonariusza publicznego uprawnionego do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie wyboru marszałka województwa. Omawiana cecha dokumentu urzędowego jest więc w ten sposób spełniona również w tej części karty do głosowania, która zawiera oświadczenie woli głosującego radnego.
Nie jest wątpliwe to, że wspomniane wyżej oświadczenia wiedzy i woli radnych, będących funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, są składane w ramach ustawowych kompetencji tych funkcjonariuszy, o czym wyżej już wspomniano. Przesądza to o spełnieniu kolejnej przesłanki uznania karty do głosowania za dokument urzędowy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Nie jest też dla Sądu wątpliwe spełnienie ostatniej z przewidzianych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przesłanek. Treść oświadczenia wiedzy i woli radnych utrwalana na piśmie na karcie do głosowania i podpisywana w przedstawionym wyżej rozumieniu, jest bowiem kierowana do innych podmiotów (oświadczenie wiedzy przewodniczącego komisji skrutacyjnej do głosujących radnych, a oświadczenia woli głosujących radnych do reprezentującego mieszkańców wspólnoty samorządowej i wyłonionego w wyborach powszechnych organu stanowiącego w postaci sejmiku województwa), a nadto jest składana do akt odpowiednich spraw (jako załącznik do protokołu komisji skrutacyjnej).
Z powyższych wywodów wynika, że skoro karty do głosowania użyte w czasie głosowania w wyborach wicemarszałka województwa spełniają wszystkie cechy dokumentu urzędowego zdefiniowanego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a nadto zawierają informację publiczną, o czym będzie jeszcze niżej mowa, to podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zarówno w części dotyczącej ich treści, jak i postaci (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.). Trzeba dodać, że nawet, gdyby przyjąć, że tylko część kart do głosowania obejmująca oświadczenia wiedzy podpisującego ją własnoręcznie przewodniczącego komisji skrutacyjnej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., to i tak odmowa udostępnienia tej części świadczyłaby o bezczynności organu i uzasadniała uwzględnienie skargi. Wniosek o udostępnienie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej informacji, która choćby częściowo ma taki charakter, wymaga albo uwzględnienia w tej części, albo wydania decyzji administracyjnej w razie stwierdzenia przez organ którejś z przesłanek wymienionych w art. 5 lub 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Nieudostępnienie informacji publicznej i niewydanie wspomnianej decyzji administracyjnej świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na wniosek.
Nawet w razie niepodzielenia przedstawionego wyżej poglądu co do urzędowego charakteru dokumentów wnioskowanych do udostępnienia w niniejszej sprawie, informacje publiczne mieszczące się w kartach do głosowania w wyborach wicemarszałka województwa, podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu bowiem, przedmiotowe karty do głosowania mieszczą w sobie informację o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w szczególności o trybie ich działania i sposobie załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i d) u.d.i.p.). Zważywszy na to, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje nie tylko uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, ale również uprawnienie do uzyskania informacji publicznej utrwalonej w innym dokumencie niż dokument urzędowy, zawarte we wnioskowanych do udostępnienia kartach do głosowania informacje na temat trybu działania komisji skrutacyjnej oraz sposobu przeprowadzenia głosowania, w czym niewątpliwie mieści się też informacja o treści kart do głosowania użytych w czasie tych wyborów, a także o sposobie zakwalifikowania poszczególnych z nich przez komisję skrutacyjną - mieści się, zdaniem Sądu, w pojęciu informacji publicznej. Skoro tak, to nawet przy przyjęciu, że karty te nie mają cech dokumentów urzędowych, zawarta w nich informacja publiczna dotycząca treści przedmiotowych kart do głosowania, a w szczególności tego, czy znajdują się na nich jakieś cyfry, bądź inne znaki nieprzewidziane w § 104d ust. 6 w zw. z § 104e ust. 3 Statutu Województwa Świętokrzyskiego, określającym szczegółowy sposób ich wypełnienia przy oddawaniu głosu, niewątpliwie podlegała udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli więc organ uważał, że takiej informacji nie może udostępnić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, tj. w drodze umożliwienia wglądu do tych kart oraz umożliwienia ich sfotografowania, to powinien był w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja ta może być udostępniona.
Odnosząc się do tego, czy informacje zawarte w kartach do głosowania w wyborach wicemarszałka województwa można uznać za przedmiot informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji publicznej, należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi. Wybór wicemarszałka to wykonywanie zadania publicznego, którego celem jest ukonstytuowanie składu zarządu. Informacją publiczną są także informacje i dane związane z aktywnością radnych, którzy uczestniczą w wyborach wicemarszałka województwa. Ponieważ radni są osobami pełniącymi funkcję publiczną, to ich działalność w sferze wykonywania zadań publicznych również jest informacją publiczną. Aktywność radnych w tajnym głosowaniu przejawia się w prawidłowym wypełnieniu karty do głosowania. Dlatego sposób wypełnienia takiej karty jest również informacją publiczną. Wyborcy tych radnych mają bowiem prawo wiedzieć, czy wybrane przez nich osoby respektują przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a w tym mające konstytucyjne umocowanie (art. 169 ust. 2 Konstytucji) oraz powtórzone w ustawie o samorządzie województwa (art. 32 ust. 3 u.s.w.) zasady rządzące przeprowadzaniem wyborów, wśród których mieści się bezwzględna tajność głosowania. Twierdzenie w tej sytuacji przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego, że sposób wypełnienia przez radnych kart do głosowania co do którego powstał choćby cień wątpliwości co do tego, czy nie doszło przy ich sporządzaniu do złamania zasady tajności głosowania – jest dokumentem wewnętrznym niepodlegającym ujawnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej - nie daje się pogodzić ze znaczeniem żądanej w sprawie informacji publicznej dla transparentności życia publicznego określającej charakter tej informacji jako oczywiście dotyczący spraw publicznych, a w szczególności działalności organów władzy publicznej. To zaś są wskazane w Konstytucji RP oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasadnicze cechy definiujące informację publiczną, do której obywatele mają prawo dostępu (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Trzeba też dodać, że okoliczność, że dany akt sporządzony przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma charakter wewnętrzny, nie powoduje sama przez się, aby akt taki był wyłączony z zakresu obowiązku jego udostępnienia (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., I OSK 155/12). Kluczowa bowiem dla kwestii udostępnienia dokumentu wewnętrznego jest jego treść. Jeżeli zawartość dokumentu stanowi informację publiczną, dokument podlega udostępnieniu (K. Kędzierska, Kiedy dokument wewnętrzny nie podlega udostępnieniu – schemat postępowania, IAP 2018, Nr 3, s. 61).
Nie wytrzymuje również krytyki twierdzenie organu, że udostępnienie żądanej informacji publicznej wymagające otwarcia zabezpieczonej i opieczętowanej koperty z kartami do głosowania mogłoby stanowić "zagrożenia dla szeroko pojętego porządku publicznego" poprzez udaremnienie organom uprawnionym do nadzoru oraz sądowi przeprowadzenia skutecznej kontroli ewentualnie zaskarżonej uchwały w sprawie wyboru wicemarszałka województwa.
Odnosząc się do takiego zarzutu w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że wskazane przez organ obawy, nawet gdyby miały oparcie w prawie, nie mogłyby być podstawą odmowy udostępnienia kart do głosowania dokonanej pismem. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, przy czym z treści art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wynika, że jednym z powodów takiej odmowy może być konieczność ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na okoliczności, o jakich mowa w art. 5 u.d.i.p. Niewydanie takiej decyzji oznacza bezczynność organu i przesądza o zasadności skargi nawet przy przyjęciu zasadności omawianego zarzutu organu, gdyż mógłby on być przedmiotem oceny w ewentualnym postępowaniu weryfikującym decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z powodu zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 5 u.d.i.p. Ubocznie więc, również ze względu na niewyartykułowaną w sprawie, ale pojawiającą się obawę o to, czy tajny charakter głosowania w wyborach wicemarszałka województwa i będąca jego konsekwencją konieczność zabezpieczenia tej tajności również po przeprowadzeniu samego aktu głosowania, nie kłóci się z upublicznianiem kart do głosowania użytych w toku takiego tajnego aktu, będącym konsekwencją ich ewentualnego udostępnienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - można dodać, że wspomniana obawa złamania tajności głosowania w wyborach wicemarszałka województwa jest pozorna. Skoro zgodnie z regułami tajnego głosowania na kartach do głosowania nie powinny znajdować się żadne cechy pozwalające na identyfikację radnych, którzy dany głos oddali, to ujawnienie treści i postaci tych kart nie może doprowadzić do złamania tajności głosowania. Jeśli jednak, wbrew określonej w art. 32 ust. 3 u.s.w. zasadzie tajności głosowania, na kartach do głosowania w wyborach Wicemarszałka Województwa Świętokrzyskiego przeprowadzonych w dniu 20 grudnia 2019 r. znalazły się jakieś cechy pozwalające na identyfikację części, czy wszystkich głosujących radnych, to ujawnienie takiego procederu winno leżeć w interesie władzy publicznej i nastąpić z urzędu na przykład poprzez zainicjowanie przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego odpowiedniego postępowania nadzorczego. Taka sytuacja pozwalałaby również organowi na rozważenie możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej w trybie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji. To jednak wymagałoby, jak już wyżej wspomniano, wydania stosownej decyzji administracyjnej, co w sprawie nie nastąpiło.
W dalszym ciągu ubocznie należy zauważyć, że organ nie wyjaśnił, na czym konkretnie miałoby polegać udaremnienie skutecznej kontroli, którego się obawia w następstwie udostępnienia kart do głosowania. Odnosząc się jednak do tych obaw należy zauważyć, że zabezpieczona i opieczętowana koperta z kartami do głosowania znajduje się obecnie w dyspozycji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego, którego pracownicy udzielają informacji o dokumentach publicznych oraz udostępniają je również w formie wglądu do dokumentów (§10a ust. 7 i 6 Statutu Województwa Świętokrzyskiego). Zabezpieczenie więc nienaruszalności kart do głosowania przed jakąkolwiek ingerencją w czasie ich udostępniania zależy w całości od Marszałka Województwa Świętokrzyskiego. Może on tak zorganizować to udostępnianie, aby wyeliminować jakiekolwiek ryzyko wspomnianej ingerencji. Jeżeli przy tym zdaniem Marszałka, wgląd osób trzecich do kart do głosowania nawet pod nadzorem upoważnionego pracownika urzędu marszałkowskiego nie daje zadawalającego zabezpieczenia przed ingerencją w karty do głosowania, to należy zauważyć, że drugą z wnioskowanych w sprawie form udostępnienia tych kart było ich obustronne skopiowanie, co może samodzielnie uczynić pracownik urzędu marszałkowskiego. Co najmniej więc w tej części omawiane obawy organu nie stałyby na przeszkodzie udostępnieniu kart do głosowania.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, stwierdzając bezczynność Marszałka Województwa Świętokrzyskiego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku A.S. z 22 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. W ocenie Sądu jednak, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotne wątpliwości prawne co do kwalifikacji kart do głosowania w wyborach wicemarszałka województwa powodują, że nie można w żadnym razie przyjmować, aby odpowiadając na wniosek skarżącego pismem z dnia 5 lutego 2020 r. organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego toczącego się przed sądem I instancji Sąd orzekł, jak w punkcie III wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi.